導讀：2025年1月20日是特朗普宣誓就職美國總統的日子，全球關注其上任后將實施的一系列政策，其中一個熱點是改革美聯儲。特朗普對美聯儲的不滿由來已久，為解決這一大心病，特朗普于2024年12月任命斯蒂芬·米蘭（Stephen Miran）為總統經濟顧問委員會主席，操刀美聯儲改革。米蘭擁有哈佛大學經濟學博士學位，是曼哈頓研究所高級研究員、哈德遜灣資本（Hudson Bay Capital）高級策略師，并在特朗普第一任期內擔任財政部經濟政策高級顧問。

米蘭對美聯儲現有權力與制度的深惡痛絕與特朗普不謀而合，其在2024年3月撰寫一份報告，細數美聯儲的五大罪責、引發的制度性危機以及給經濟造成的嚴重后果，如2008年扭曲信貸分配、2018年政策飄忽不定、疫情期間出現四十年來最高通脹率、一些地方銀行破產等等。

這一系列問題削弱美聯儲的信譽和有效性。美聯儲還卷入黨派政治，偏離其核心貨幣政策使命。因此，特朗普和米蘭均認為，對美聯儲的改革乃當務之急，并致力于實現以下兩點目標：第一，平衡總統對聯邦儲備委員會（Board of Governors）的監督與增強聯邦儲備銀行體系的民主合法性；第二，“國有化”美聯儲，改變其被地方私營銀行及企業等控制的局面，由轄區內州長任命治理委員會成員，再由治理委員會任命領導層。然而對美聯儲的改革并非易事，其后續措施和成效如何，仍有待觀察。為幫助讀者了解米蘭的改革方案，歐亞系統科學研究會特編譯米蘭于2024年3月發表在曼哈頓研究所上的關于改革美聯儲的報告，供讀者參考。本文僅代表作者本人觀點。

引言：美聯儲多次失誤已造成“合法性”危機

中央銀行的獨立性常被視為成功貨幣政策的關鍵，但其本質是政治需求的產物，純粹的獨立性僅存在于理論中。盡管“獨立性”被認為能帶來更好的經濟成果，實踐中它旨在讓央行專注于長期目標，免受短期政治干擾。然而，這種獨立性也可能導致權力過大而缺乏問責。

近年來，美聯儲的多次失誤暴露了其未能實現這些目標，并引發了嚴重經濟后果。例如，2008年金融危機后的大規模資產購買扭曲了信貸分配；2018年試圖收緊政策卻迅速逆轉；疫情期間的過度寬松和對通脹的“暫時性”誤判，導致收入下降和四十年來的最高通脹率。此外，一些地區銀行因監管不力倒閉，部分歸因于依據美聯儲指引承擔過高利率風險。

這些失誤引發了一個根本問題：為何一個“獨立”的央行會犯如此明顯的錯誤？

失敗的主因是支撐獨立性的關鍵要素被侵蝕。美聯儲已超越傳統技術職能，推行更廣泛的貨幣和監管議程，更像一個政治機構。其職能擴展到信貸分配、經濟贏家與輸家的選擇，以及銀行監管等政治化領域。此外，它還介入高度政治化議題，如選舉前呼吁財政刺激或將環境因素納入監管框架。

更嚴重的是，政策問責機制幾乎缺失。現有治理結構缺乏負反饋機制，糟糕決策不會對領導層產生實際后果。缺乏問責的獨立性反而成為維護現狀的保護傘。

▲美聯儲大樓。

為解決這一問題，我們建議對美聯儲治理結構進行全面改革，重點加強民主問責和貨幣聯邦主義。這些改革旨在通過增強問責和制衡機制，實現更優的長期貨幣政策效果。

（一）平衡問責制與獨立性

我們的核心提案旨在平衡總統對聯邦儲備委員會（Board of Governors）的監督與增強聯邦儲備銀行體系的民主合法性。具體建議包括縮短治理委員會成員任期，明確其為總統服務，并禁止行政部門與美聯儲之間的“旋轉門”現象。同時，為平衡總統對治理委員會的控制權，應提升聯邦儲備銀行的影響力，其治理委員會應由各州州長任命，而非由非民主的特殊利益集團主導。

改革需要在民主合法性與避免短期政治干擾之間權衡。與其試圖消除美聯儲的政治動機，不如承認其存在，并通過機制設計防止不當影響。

政治獨立本質上是非民主的，而增強國家機構的民主合法性通常是目標。然而，傳統貨幣經濟學忽視了這一點。我們的改革提案既注重提升民主合法性，也關注改善政策結果，力求在兩者間找到更好平衡。完全服從政界或完全脫離民眾控制的極端方案都不可取。

此外，我們的提案調整治理機制，而非限制政策工具。盡管通過民主機構事先限定美聯儲的行動范圍可解決民主赤字問題，但中央銀行需要靈活性應對未來不確定性。限制權限可能產生漏洞或阻礙必要行動。更實際的做法是增強行動時的民主問責，而非限制能力。

我們的提案體現了美國經典的制衡體系：通過聯邦制平衡總統對治理委員會的影響與強化的聯邦儲備銀行體系。貨幣聯邦主義框架將權力分散到美聯儲系統內，維持民主問責與政治獨立性之間的必要矛盾，這是有效貨幣政策的關鍵。

（二）“國有化”并賦權聯邦儲備銀行

目前，聯邦儲備銀行由地方私營銀行、非營利組織和公司控制，缺乏民主合法性。我們建議將其國有化，并由轄區內州長任命其治理委員會成員，再由治理委員會任命領導層。同時，允許聯邦儲備銀行領導層在每次聯邦公開市場委員會（FOMC）會議上投票，以平衡白宮對美聯儲理事會的控制。

這一設計通過加強政治監督提升問責制，并為整個美聯儲系統提供民主合法性。貨幣聯邦主義的制衡機制可防止FOMC因過度問責而受華盛頓政治壓力影響，從而維護中央銀行獨立性的核心理念，避免其偏離核心任務或過度政治化。

我們進一步建議將信貸分配和銀行監管等政治化職責從治理委員會剝離，交由總統任命的新機構直接監督，與行政部門的財政職能一致。過度政治控制會干擾政策，導致不良經濟后果；而缺乏民主監督則可能形成不受問責的“釘牢”體制。我們的提案旨在平衡政治問責與排除日常政治干擾的需求。

通過削弱治理委員會權力并增強民主化聯邦儲備銀行的作用，我們的提案比現行法律更好地保護了獨立性。例如，現行法律允許總統解雇整個治理委員會并提名新人，最高法院可能支持這一行為，使白宮直接控制FOMC。而我們的提案通過聯邦儲備銀行的多數派緩沖總統影響力，并賦予各地區經濟代表更大話語權，減少群體思維，提高政策多樣性。

英國央行前副行長塔克保羅·塔克（Paul Tucker）曾探討民主合法性與獨立機構間的緊張關系，主張中央銀行家應在核心任務中自我約束，而政治家與選民應就獨立機構的狹窄任務達成共識。我們認同其觀點，但認為這種共識短期內難以實現。因此，我們的提案旨在以適應現代政治環境的方式改革美聯儲，保持其獨立性。我們的提案可逐步實施，但其核心在于通過權力分散實現民主化，因此整體實施效果更佳。

缺乏問責制和職權擴張：美聯儲有效性已被削弱

獨立性與民主問責之間存在權衡。當美聯儲表現良好且遠離黨派斗爭時，各方愿意接受這種權衡。然而，隨著美聯儲日益政治化，其表現也逐漸惡化。

美聯儲將其有限的國會授權擴展到本質屬于財政政策的領域，并介入敏感的政治、社會和文化議題。黨派人物被任命到高層職位，而其特權地位使其缺乏問責機制。這些發展削弱了美聯儲的有效性。

（一）擴展到政府性職責

保羅·沃爾克（Paul Volcker）和艾倫·格林斯潘（Alan Greenspan）的成功管理為美聯儲贏得了卓越聲譽，但也使其承擔了更多具有財政性質和政治性的職責，從而削弱了其獨立性。

決定贏家與輸家：在過去二十年的金融動蕩中，美聯儲利用《聯邦儲備法案》第13(3)條授權設立工具，購買幾乎任何債務工具（如債券、抵押貸款、商業票據等），只要發行方未破產。盡管2010年《多德-弗蘭克法案》要求財政部長批準設立工具，但美聯儲仍掌握條款、資格和定價權，財政部長無法干預信貸分配。這種權力使美聯儲在決定誰能獲得信貸、額度、價格和抵押條件時，不可避免地涉及政治決策，卻缺乏問責。

政府債務與量化寬松：盡管購買政府債務是傳統貨幣政策工具，但美聯儲在伯南克任內將量化寬松擴展到長期抵押貸款支持證券（MBS）。甚至在2022年失業率極低、房價飆升時，美聯儲仍在購買MBS，顯示出政策失誤。這種信貸分配本質上屬于財政政策，與美聯儲的貨幣職能授權相矛盾。

銀行監管：這也涉及政治決策。美聯儲在執行巴塞爾框架時，需評估資產風險權重，決定銀行資本要求，這涉及對市政或私人工具的信貸判斷。此外，銀行合并和清算的監管決策使其卷入市場集中度和政治經濟學的爭議。

（二）介入高度政治化的辯論

美聯儲已深度介入政治領域，在本應保持謹慎的場合頻繁發聲。過去十年，美聯儲多次公開呼吁增加財政刺激，因其擔憂通脹目標未能實現。盡管美聯儲官員常敦促國會解決長期預算問題，但在財政緊縮實際出現時，他們往往持反對態度。例如，2012年，時任主席伯南克呼吁國會關注長期財政可持續性，但反對短期支出削減。兩年后，他再次強調：“盡管長期財政可持續性至關重要，但短期過度緊縮可能適得其反。”類似地，耶倫在任期內多次提及長期財政問題，但明確批評財政緊縮拖累了金融危機后的復蘇，并反復主張更多財政支出將提振經濟增長。

▲美聯儲主席鮑威爾。

在疫情期間，盡管《CARES法案》已撥款2.2萬億美元，推動二戰以來最快的經濟復蘇，現任主席鮑威爾仍敦促國會采取更激進的財政行動，呼吁“利用美國的巨大財政力量”提供“直接支持”。2020年10月，在國會兩黨圍繞刺激方案激烈爭論之際，鮑威爾再次呼吁大規模行動，警告“支持不足將導致復蘇乏力”。當時媒體報道稱，參議院共和黨對財政規模持謹慎態度，而民主黨的提案規模是共和黨的十倍。

美聯儲支持某一黨派的經濟提案，即使無意，也等同于干預選舉政治。鮑威爾在財政辯論中的參與不僅不合時宜，而且其建議導致的過度財政支出加劇了2020年后的通脹問題，進一步證明其錯誤。

盡管美聯儲在制定貨幣政策時需考慮財政變量，但幾乎沒有理由公開討論財政問題或呼吁國會采納其偏好政策。問題尤其在于，美聯儲在財政事務上似乎與立法者一樣短視：值得注意的是，鮑威爾在2021年和2022年并未呼吁財政責任、削減支出或監管改革，而這些措施本可幫助抑制通脹。通過以單邊方式介入財政辯論，美聯儲進一步政治化，損害了其獨立性和公信力。

（三）職權范圍的擴張

近年來，美聯儲政治化程度的加深與其日益擴大的財政職能密切相關。作為主要銀行監管機構，美聯儲的監管行為不可避免地影響信貸分配，這使其角色更加政治化。《多德-弗蘭克法案》設立的政治任命監督副主席職位，進一步凸顯了銀行監管的政治屬性。

美聯儲的政策隨政府更迭而變化，例如副主席邁克爾·巴爾指責前任黨派的監管失誤導致硅谷銀行2023年倒閉。此外，美聯儲還涉足高度政治化的議題，如氣候變化。效仿英格蘭銀行和歐洲央行，美聯儲將氣候相關原則納入銀行監管框架，要求銀行調整戰略規劃、貸款審批和組合監控，以應對氣候風險。這一舉措遭到治理委員會成員的批評，并分散了其對傳統監管職責的注意力。例如，硅谷銀行倒閉前，金融穩定監督委員會將氣候變化列為首要任務，而非利率風險。

美聯儲還允許種族因素滲入其運作。其官網突出顯示儲備銀行董事的種族和性別分類，并發起系列活動討論結構性種族主義。這種職權擴張反映了“央行是唯一解決方案”的有害文化。金融危機后的財政緊縮使央行認為它們可以單獨拯救社會，這種心態從職權擴張到靈活平均通脹目標（FAIT）的采用中均有體現。

FAIT框架旨在通過允許通脹暫時超過目標值來實現長期平均通脹水平，但其未解決通脹持續超標的后果。美聯儲采用FAIT部分是為了回應長期停滯理論，卻重新解釋了國會賦予的價格穩定任務，有意在“持續”基礎上超過2%的通脹目標。這一事件表明，美聯儲任務模糊性需要民主監督，以防止其自行解釋任務并推行與國會意圖相悖的政策。

（四）“人事即政策”

美聯儲的人事安排存在兩大政治化問題。首先，高層人員在黨派政治與技術官僚角色之間的頻繁切換，使得所謂的“非黨派性”名存實亡。例如，芝加哥聯儲新任主席奧斯坦·古爾斯比（Austan Goolsbee）曾是奧巴馬總統的重要顧問，并擔任拜登競選團隊的經濟顧問委員會主席，頻繁以“拜登競選代言人”的身份出現在媒體中。前美聯儲副主席萊爾·布雷納德（Lael Brainard）在卸任美聯儲副主席后僅隔一個周末便出任國家經濟委員會（NEC）主任——這是聯邦政府中最具政治色彩的經濟政策職位。

需要明確的是，布雷納德和古爾斯比都是杰出的經濟學家，為國家做出了重要貢獻。然而，認為他們能在高度政治化與非政治化角色之間自如切換而不受政治偏見影響，這種觀點要么過于天真，要么別有用心。

其次，人事安排缺乏基于績效的問責制或激勵機制。自2021年以來，美聯儲理事會進行了六次任命和重新任命，四家儲備銀行也迎來了新領導人。然而，盡管美聯儲經歷了四十年來最嚴重的貨幣政策失誤，這九次任命中沒有任何一人曾準確預測通脹走向。最近的任命似乎更關注候選人的不可變特質而非資歷，甚至有人對提名人施加種族測試。更令人擔憂的是，盡管美聯儲在貨幣和監管方面犯下了一系列錯誤，卻沒有任何領導人因此辭職或被解雇。2021年，兩位領導人因個人交易丑聞辭職，這是必要的——但如果我們對輕微的道德問題反應激烈，卻對造成巨大經濟痛苦的糟糕表現無動于衷，這反映了怎樣的優先順序？

提拔犯下嚴重錯誤的人，而非招募有正確經濟判斷記錄的人，只會助長一種可能繼續犯錯的文化。美國民眾該如何看待美聯儲的優先事項與能力？

（五）制度設計缺陷

1.非政府影響

儲備銀行或地區聯儲銀行是由地方銀行聯合體擁有的私營機構。每家儲備銀行的治理委員會由六名董事組成，其中三名由成員銀行任命（“A類董事”），三名代表公眾（“B類董事”）。美聯儲理事會另任命三名董事（“C類董事”），也代表公眾利益。B類和C類董事共同選舉儲備銀行行長，但需美聯儲理事會批準。這種結構使成員銀行和其他非政府行為者對美聯儲系統擁有過大影響力。

典型的儲備銀行治理委員會由地方銀行、企業和非營利組織的高管組成，各自帶有不同的政治議程。在105名董事中，35名（三分之一）是上市公司高管，包括A類董事。由于機構投資者持有約80%的股票市場，它們對美聯儲系統有顯著影響。三大資產管理公司之一是88%的標普500公司的最大股東，而這些投資者普遍支持以“環境、社會和治理”（ESG）為名的激進社會改革，間接影響美聯儲政策。此外，美國最富有的10%人群持有89%的股票，使他們對貨幣政策擁有過大影響力，而貨幣政策本應以全體美國人的利益為目標。

2.利益沖突

法律規定，三分之一的儲備銀行董事來自美聯儲成員銀行，這本身就是一種固有沖突，甚至可能被視為“監管俘虜”。總體來看，41%的董事來自金融行業，包括非銀行公司。在其他經濟領域，受監管實體從未被允許如此直接地控制其監管者。這種結構導致明顯的利益沖突，阻礙了美聯儲的有效運作。

例如，據報道，舊金山聯儲在2022年底因擔心市場反應，未將硅谷銀行（SVB）首席執行官從其治理委員會中移除，結果幾個月后SVB倒閉。儲備銀行治理委員會不應由受監管實體組成，而現實中卻出現了受監管實體監督監管者的反常現象。

3.不合適的監管者

部分儲備銀行董事明顯不適合監管美聯儲的貨幣和財政職能。例如，明尼阿波利斯和紐約聯儲的治理委員會成員包括入AFL-CIO這類當地工會負責人，堪薩斯城聯儲治理委員會主席也來自同一組織。波士頓聯儲的一名治理委員會成員致力于推動“公平的社會變革”，而舊金山聯儲的治理委員會成員包括一家可負擔住房公司的首席執行官，其使命涉及“去殖民化”和“被竊取的土地”等議題。

美聯儲還利用其私有-公共雙重所有制結構規避透明度。敏感的《信息自由法》（FOIA）請求可被轉移至儲備銀行，后者聲稱雖遵循FOIA“精神”，但無法律義務完全遵守，可選擇性保留文件。這種極端化的政治獨立性使選民無法通過問責機制改善儲備銀行的表現。例如，私營部門或政府中類似SVB倒閉的風險控制失敗通常會導致人事變動，但一年后，瑪麗·戴利（Mary Daly）仍領導舊金山聯儲，選民對此無能為力。

推動美聯儲“問責制”改革的新框架

為恢復美聯儲的問責制并提升其績效，必須對其機構設計進行全面重組。我們主張摒棄現有結構及其虛假的“獨立性”，轉而引入透明性和問責機制，同時防止任何單一政治權力中心的主導地位。這一改革需要對治理委員會和儲備銀行的結構進行調整，使其比當前虛假的獨立性更能抵御日常政治干擾，從而實現更優的貨幣政策結果。

我們建議加強對美聯儲官員的民主監督和問責，并通過改革減少其追求黨派政治議程的動機。具體措施包括讓美聯儲治理委員會更直接地對總統負責，同時通過就業限制和儲備銀行運作改革來平衡這種影響。改革后，儲備銀行治理委員會將由各州州長而非地方私營企業或美聯儲治理委員會任命，從而增強儲備銀行在聯邦公開市場委員會（FOMC）中的影響力及其民主合法性。這種“貨幣聯邦制”在政治合法性與政治獨立性之間實現了理想平衡。

（一）人事改革

美聯儲治理委員會的任命結構在行政分支中顯得獨特，成員任期固定為14年，遠超三屆總統任期。然而，治理委員會成員很少完成完整任期；接替前任剩余任期的成員可被再次任命為完整任期。事實上，僅有兩位成員（包括艾倫·格林斯潘）完成過完整任期。

改革任期限制：由于大多數治理委員會成員提前辭職，他們可能策略性地選擇辭職時間。專門研究美聯儲的歷史學家彼得·康提-布朗（Peter Conti-Brown）指出，這種行為類似于最高法院法官為與支持其理念的總統任期吻合而辭職。此外，他們可能為最大化行政分支就業機會而調整政策決策。長任期反而助長了政治行為，違背了其初衷。

國會應修改《聯邦儲備法案》，將治理委員會成員和儲備銀行領導人的任期縮短為單一的八年任期，從參議院確認時開始計算。同時，治理委員會成員和儲備銀行領導人應接受總統隨時解雇的約束，以確保其對民主進程負責。盡管允許隨時解雇看似對央行獨立性的根本性突破，但美國憲法體系與央行獨立性本身存在緊張關系。近期最高法院判例對獨立機構的合憲性提出質疑，未來可能取消行使行政權力官員的“有因解雇保護”。在此之前實施改革，將是保護美聯儲免受政治干擾的最佳方式。

封堵旋轉門：為隔離治理委員會成員與日常政治，應禁止其在任期結束后四年內進入行政分支任職。切斷美聯儲與行政分支的“旋轉門”機制，可減少官員為總統短期政治利益行事的動機，同時促使總統選擇具有國會專業經驗的候選人——這在FOMC中常被忽視，尤其是在美聯儲近期失誤與其對財政政策角色誤解相關的情況下。

治理委員會內部招聘政策：治理委員會的直接政治問責將明確行政分支授權，幫助其成員有效管理美聯儲員工，避免員工涉足核心任務之外的領域。此外，將美聯儲員工納入“F類計劃”提案，可確保總統任命的官員忠實履行憲法職責，不受不受問責的專業員工干擾。同時，應確保美聯儲系統的招聘以能力為基礎，而非違憲的種族配額。這可通過立法或總統修訂第11478號行政命令實現，該命令名義上禁止文職服務中的種族歧視，但實踐中常被用作種族配額的行動方案。

（二）將儲備銀行國有化

為平衡總統對聯邦儲備委員會的影響，我們建議增強區域儲備銀行的影響力和獨立性。聯邦儲備系統的區域結構是美國貨幣政策的重要特色，能有效避免集中化系統的短視決策風險。改革應保留并強化這一特色，同時提高儲備銀行治理的透明度和問責制。將儲備銀行定位為聯邦儲備委員會的制衡力量，體現了美國聯邦制的經典模式，這一模式已成功運作兩個多世紀。

▲2024年8月，交易員在美國紐約證券交易所交易大廳工作。

儲備銀行應正式國有化，明確其為服務于美國人民的政府機構。為保持其區域視角并減少華盛頓政治壓力，各州州長應負責選拔儲備銀行的治理委員會成員。為此，可能需調整聯邦儲備區地圖，確保伊利諾伊州和路易斯安那州等不被分割，同時保證政治代表性，避免系統偏向某一黨派。

儲備銀行治理委員會將繼續選擇領導者，其任期和冷卻期與聯邦儲備委員會成員一致，均為八年。這一安排將確保儲備銀行結合全國經濟視角，提升貨幣政策效果，延續聯邦制傳統。領導者及治理委員會成員的任命仍需聯邦儲備委員會批準，以保留其憲法基礎。

盡管儲備銀行領導層與總統任命的聯邦儲備委員會成員之間可能存在緊張關系，但現行系統下已存在類似情況。委員會成員極少持異議，而儲備銀行領導者有時會提出異議，反映出兩者間的緊張關系。我們建議的任期限制和冷卻期將減少委員會成員因政治目的反對提名的動機。此外，總統應有權隨時解除儲備銀行高管職務，以符合憲法設計。

紐約聯邦儲備銀行（FRBNY）的特殊地位需重新調整。隨著治理委員會控制權轉移至全美州長，紐約州、新澤西州和康涅狄格州的州長不應在系統中擁有過大影響力。紐約聯儲在公開市場操作中的職能應由聯邦儲備委員會直接管理。此外，紐約聯儲領導者不應再享有在FOMC中擔任副主席或緊急情況下繼任的優先權。

（三）改革聯邦公開市場委員會（FOMC）投票權

改革后的區域儲備銀行系統將具備新的民主合法性，擺脫私人特殊利益的影響。這將使FOMC得以擴大，允許所有儲備銀行領導者在每次會議上投票，取代現有的輪換結構，從而更充分地反映儲備銀行的觀點。同時，總統對聯邦儲備委員會的控制權將被削弱，委員會對FOMC的影響力也會降低，但系統整體仍保持民主合法性和問責制。

1.結構變化

根據提案，FOMC的投票權結構將從目前的7比5（委員會對儲備銀行）轉變為12比7（儲備銀行占優）。這種變化可能維持黨派平衡。例如，新總統可能在任期內提名所有7名委員會成員，但由于州長任命儲備銀行領導者的機制，FOMC的黨派分布將接近兩黨平衡。12位儲備銀行領導者可能反映民主黨和共和黨提名者的平衡，形成約13比6的黨派分布，與現狀類似。

2.政黨分布

截至報告發布時，美國27個州由共和黨州長執政，23個州由民主黨州長執政。無論采用何種方法分配聯邦儲備銀行任命權，都將反映這種接近的政治平衡。例如，若按人口分配投票權重，結果將類似于眾議院（截至2024年3月，共和黨以219比213占多數）；若按選舉人團權重，則反映參議院（民主黨以51比49占多數）。因此，只要兩黨力量平衡，聯邦儲備銀行領導人的選拔也將保持平衡。

盡管存在“浪潮式”選舉導致FOMC多數成員容忍更高通脹的風險，但這種情景與現狀并無本質區別。現行制度下，總統可任命委員會多數成員，且聯邦儲備銀行的制衡作用有限。此外，兩黨內部存在分歧，地方和國家政黨在貨幣政策上完全一致的可能性較低。即使總統提名所有委員會成員，參議院的建議和同意權仍對其權力形成制約。

3.政策改進

提案雖不太可能顯著改變FOMC的政治平衡，但其組成和決策過程將向更好的方向發展。聯邦儲備銀行領導人的地區視角——美國中央銀行體系的重要優勢——將在決策中得到更大重視。這些視角來自選民任命的代表，而非以華盛頓為中心的政治精英。

更大的FOMC規模和多元化的觀點可能增加反對意見的頻率。自2005年以來，美聯儲治理委員會成員未提出過反對意見，而鮑威爾主席在其任內的50次FOMC會議中僅遇到13次來自儲備銀行領導人的反對意見。多元化觀點的引入將幫助FOMC避免群體思維，這是近年來貨幣政策失誤的重要原因之一。

（四）將美聯儲的運營預算納入國會撥款程序，接受國會監督

美聯儲因缺乏問責制而削弱了其使命實現能力，尤其是在國會監督方面。盡管國會是美聯儲的創設者，但其監督機制比其他政府機構甚至獨立機構更為寬松。有限的國會監督是目前最有效的問責形式，但這恰恰暴露了現狀的不足。

國會監督的核心是撥款程序。與大多數機構不同，美聯儲通過貨幣操作收入（如持有證券的利息）自籌運營資金，旨在避免國會干預。然而，我們建議將美聯儲的運營預算納入國會撥款程序，并按五年周期撥款，以防止年度預算談判帶來的政治干擾。

這一改革將迫使美聯儲更有效地管理支出，解決當前因自定預算限制（每年60億美元）導致的人員膨脹和機構臃腫問題。同時，新國有化的聯邦儲備銀行預算也應受國會撥款約束。

從長期看，這一改變不會增加納稅人負擔，因為美聯儲在支付運營成本后會將剩余收入上繳財政部。改用國會撥款后，凈收入和上繳金額將相應增加。此外，這一安排不會影響美聯儲在必要時以負資產運營的能力，因為貨幣操作的損失無需國會撥款。如果撥款預算低于美聯儲自定預算，長期來看，納稅人負擔可能更低。

除預算外，美聯儲的國會監督范圍也應大幅擴展。當前監督機制更應被稱為“監督不足”，美聯儲的貨幣政策報告流于形式，且其操作免于政府問責局或獨立監察長的審查。加強合法國會監督不僅能提升問責性，還能增強美聯儲抵制不合法國會干預的能力，確保其專注于核心任務。

（五）建立銀行監管和貨幣政策的“防火墻”

盡管貨幣政策會產生政治影響，但銀行監管應與貨幣政策分離，以避免干擾貨幣政策過程。這種分離需要精心設計，因為銀行監管提供的市場洞察對貨幣政策至關重要。然而，監管副主席在治理委員會中的代表權足以滿足這一需求。銀行監管職能應從治理委員會剝離，交由監管副主席負責，后者直接向總統報告并保留在委員會中的席位。這一調整適用于美聯儲的所有銀行監管職能和人員。

這一結構與現行法律和實踐基本一致。2010年的《多德-弗蘭克法案》設立了監管副主席一職，盡管理事會保留最終權力，但國會授權副主席制定監管政策并監督執行。實踐中，主席鮑威爾已尊重副主席的權威，允許其主導銀行監管議程。將這一安排正式化有助于增強FOMC的獨立性，同時不會顯著改變銀行監管的政治化本質。

同樣，美聯儲的危機應對職責也應從理事會移除。《多德-弗蘭克法案》要求財政部長批準所有13(3)項目，以確保對信貸分配的政治責任。然而，理事會仍負責制定和執行這些項目。國會應將一個理事會成員職位重新指定為危機響應副主席，并對其權力加以限制。正常情況下，美聯儲僅能購買聯邦政府債務并通過貼現窗口放貸，危機響應副主席的權力與其他成員相同。

但在總統宣布金融緊急狀態時，危機響應副主席將接管所有13(3)項目和非政府債務購買權力，并直接向總統報告。資產購買項目仍需FOMC投票決定，因其對貨幣政策有重大影響。

危機響應副主席的權力及其設立的貸款或資產購買設施僅持續三個月，以確保其僅用于真正的危機。續期需國會授權，每次延長六個月，可連續批準。

（六）避免市場震蕩，改革可過渡且分步實施

鑒于美聯儲對美國經濟和金融市場的核心作用，我們的全面改革建議應謹慎實施，以避免不必要的市場動蕩。突然宣布改革可能導致長期利率上升，因為市場可能擔心，加強總統對理事會的控制，會促使更傾向于寬松貨幣政策的領導人上任。

首先，借貸成本的波動取決于市場對潛在任命人選的預期。如果在改革提議的同時宣布備受尊敬的任命人選，可以緩解對理事會可能被不負責任人選接管的擔憂。其次，總統對理事會成員和儲備銀行領導人的免職權應逐步實施。所有任期應調整為從當前成員上任時起計算的八年，但總統的免職權僅適用于下一任人選。為避免憲法爭議，總統應自愿承諾在現任成員任期內不行使免職權。

未來，總統選舉可能因理事會更迭而引發市場波動，但選舉本就是政策變化的來源。任何邊際波動將促使候選人和總統提出可信且受尊敬的提名，以穩定市場預期。

原文標題《特朗普上臺第一刀: 奪權美聯儲！》，文章來自公眾號“歐亞系統科學研究會”，原刊于曼哈頓研究所（Manhattan Institute），作者丹尼爾·卡茨（Daniel Katz），曼哈頓研究所高級研究員；斯蒂芬·米蘭（Stephen Miran），特朗普經濟顧問委員會主席、曼哈頓研究所高級研究員、哈德遜灣資本（Hudson Bay Capital）高級策略師。

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