編者按：根據《創業投資企業管理暫行辦法》的規定，未按辦法規定完成備案程序的創業投資企業，不享受政策扶持。同時，我國西部大開發優惠政策中的《西部地區鼓勵類產業目錄》將“創業投資”納入其中，規定符合條件的企業可以享受按15%稅率征收企業所得稅的稅收優惠。近期，某省內的多家創業投資公司被稅局要求自查補稅，理由均是在未備案的情況下享受了西部大開發15%稅率優惠，有些公司甚至被要求向前追溯調整多年，涉及稅款金額巨大，難以承受。當創業投資企業未完成備案程序時，是否可以享受西部地區鼓勵類產業稅收優惠政策呢？本文將結合案例對該問題進行分析。

01 案例分享

西南地區某省A市H投資公司（以下簡稱“H公司”）成立于2013年，公司主要經營范圍包括：創業投資（限投資未上市企業）；以自有資金從事投資活動；自有資金投資的資產管理服務。2018年A市發展和改革委員會出具《關于H投資公司相關主營業務屬于國家鼓勵類產業的確認書》（以下簡稱《確認書》），確認H投資公司從2017年1月1日起從事的相關主營業務符合《西部地區鼓勵類產業目錄》國家鼓勵類產業。《確認書》附件中載明H公司符合的鼓勵類產業有關業務范圍為“創業投資業務”。之后，根據西部大開發戰略關于“設在西部地區的鼓勵類產業企業減按15%的稅率征收企業所得稅”的稅收優惠政策（以下簡稱“西部大開發稅收優惠”），H公司按照優惠稅率進行了企業所得稅納稅申報并持續至今。

2025年4月，H公司收到主管稅務機關下發的《稅務事項通知書》，認為H公司不符合享受西部大開發稅收優惠政策條件，要求H公司對之前已享受優惠政策的所有年度進行自查，補繳相應稅款和滯納金。《稅務事項通知書》載明的理由是根據《創業投資企業管理暫行辦法》的有關規定，國家對創投企業實行備案管理，完成備案程序的創投企業，投資運作符合有關規定的可享受政策扶持；由于H公司沒有進行過備案，不能享受創投企業有關扶持政策。

本案的關鍵問題在于H公司是否符合申報享受西部大開發稅收優惠的條件，以及H公司未按照《創業投資企業管理暫行辦法》進行備案是否會產生取消西部大開發稅收優惠資格的影響。

02 創投公司享受西部大開發稅收優惠政策的條件和程序

（一）創投公司享受西部大開發稅收優惠政策的條件

《財政部、海關總署、國家稅務總局關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2011〕58號）規定，“自2011年1月1日至2020年12月31日，對設在西部地區的鼓勵類產業企業減按15%的稅率征收企業所得稅”。《財政部、稅務總局、國家發展改革委關于延續西部大開發企業所得稅政策的公告》（2020年第23號公告）將該優惠政策的適用時間延續至2030年12月31日。

根據財稅〔2011〕58號的規定，企業同時滿足以下三個條件可以享受該稅收優惠政策：

一是設立在西部地區或比照執行政策地區。

二是以《西部地區鼓勵類產業目錄》中規定的產業項目為主營業務。由于財稅〔2011〕58號頒布時國家尚未發布《西部地區鼓勵類產業目錄》，因而國家稅務總局在2012年發布《關于深入實施西部大開發戰略有關企業所得稅問題的公告》（2012年第12號公告），規定在國家尚未出臺《西部地區鼓勵類產業目錄》以前，企業符合《產業結構調整指導目錄（2005年版）》、《產業結構調整指導目錄（2011年版）》、《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》和《中西部地區優勢產業目錄（2008年修訂）》范圍的，經稅務機關確認后，其企業所得稅可按照15%稅率繳納。2014年國家發改委發布《西部地區鼓勵類產業目錄》后，按此目錄范圍執行。2020年和2025年，國家發改委兩次修訂了《西部地區鼓勵類產業目錄》。

三是在2020年12月31日之前，企業當年度主營業務收入占企業收入總額70％以上；在2021年1月1日之后，企業當年度主營業務收入占企業收入總額60％以上。

根據上列規定，在引入案例中，H公司登記設立地和實際經營管理所在地均在西部稅收優惠地區，主要從事創業投資業務，經當地發改部門確認屬于《西部地區鼓勵類產業目錄》下《產業結構調整指導目錄（2011年版）》中“鼓勵類”第三十項“金融服務業”第11款“創業投資”，自2017年以來H公司各年的創業投資業務收入占比也達到了企業收入總額的70%以上。因此，H公司符合適用西部大開發優惠政策的法定條件。

（二）創投公司享受西部大開發稅收優惠政策的程序

西部大開發稅收優惠政策實施以來，申報享受該政策的程序發生了多次變化，主要可以分為以下三個階段：

2011年至2015年：第一年審批，以后各年度備案

國家稅務總局2012年第12號公告第二條規定，“企業應當在年度匯算清繳前向主管稅務機關提出書面申請并附送相關資料。第一年須報主管稅務機關審核確認，第二年及以后年度實行備案管理。各省、自治區、直轄市和計劃單列市稅務機關可結合本地實際制定具體審核、備案管理辦法，并報國家稅務總局（所得稅司）備案。”據此規定，企業享受西部大開發稅收優惠政策的，需要在首次享受優惠政策的年度匯算清繳前向主管稅務機關提出書面申請并附送相關資料，主管稅務機關審核確認后，可以享受該政策。之后各年度則無需審批，只需備案審查。

2015年至2016年：各年度備案、留存備查資料

2015年8月，國家稅務總局發布《關于公布已取消的22項稅務非行政許可審批事項的公告》（國家稅務總局公告2015年第58號），明確取消西部大開發稅收優惠等22項稅務非行政許可審批事項的審批要求，稅務機關不得以任何形式保留或者變相審批。

2015年11月，國家稅務總局發布《企業所得稅優惠政策事項辦理辦法》（2015年第76號公告）。按照該公告的規定，西部大開發稅收優惠政策屬于減低稅率政策，企業應自行判斷是否符合稅收優惠政策條件，符合條件的，企業應當在每年匯算清繳期屆滿前提交備案材料，并留存備查資料。稅務機關不再履行審批程序，而是進行形式審查。企業提交的備案材料符合規定形式，填報內容完整，附送資料齊全的，稅務機關應當受理。公告后附的《企業所得稅優惠事項備案管理目錄》列明的西部大開發稅收優惠政策企業需留存備查的資料包括：主營業務屬于《西部地區鼓勵類產業目錄》中的具體項目的相關證明材料、符合目錄的主營業務收入占企業收入總額70%以上的說明以及省稅務機關規定的其他資料。

2017年至今：企業自行判別、申報享受、相關資料留存備查

2017年，企業辦理所得稅優惠的程序進一步簡化。2018年4月，國家稅務總局發布了修訂后的《企業所得稅優惠政策事項辦理辦法》(國家稅務總局公告 2018 年第23號)。新辦法徹底取消了備案制，將優惠政策的適用改為了企業自行判別、直接申報享受、留存備查資料，適用的稅款所屬期為2017年及以后年度。

按照這一新規，企業享受西部大開發所得稅優惠政策時，不需要再向稅務機關進行備案，而是直接申報享受即可，同時要按照公告后附的《企業所得稅優惠事項管理目錄（2017年版）》留存備查資料，包括（1）主營業務屬于《西部地區鼓勵類產業目錄》中的具體項目的相關證明材料；（2）符合目錄的主營業務收入占企業收入總額70%以上的說明。

03 西部大開發稅收優惠不是與創投企業備案制掛鉤的稅收優惠政策

（一）創投企業備案并非強制性事項，不屬于行政許可范疇

《創業投資企業管理暫行辦法》的法律性質屬于部門規章，其第三條規定國家對創投企業實行備案管理。創投企業需要按照程序向發改委或證監會進行備案，未完成備案程序的創投企業，不受創投企業管理部門的監管，不享受政策扶持。依照《行政許可法》的規定，部門規章無權設定行政許可。因此，創投企業進行備案屬于自愿行為，而非限制市場準入，未備案的企業仍可正常開展創業投資活動，即創投企業的備案，并不構成對企業創業投資活動的限制或準許，不會影響企業開展創業投資業務并取得收入。

就本案而言，H公司以創業投資業務作為主營業務，不論其是否備案，不會影響對其主營業務屬于西部地區鼓勵類產業的判定，也不會影響其創業投資業務占收入總額的比例。因此，即使未備案，H公司也可享受西部地區鼓勵類產業企業所得稅優惠。

（二）創投企業規定的政策扶持范圍不包括西部地區大開發稅收優惠政策

《管理辦法》規定完成備案程序的創投企業可以享受的政策扶持包括：1）獲取政府引導基金的支持；2）享受稅收優惠；3）提供多種投資退出渠道。同時還規定，稅收優惠的具體辦法由國務院財稅部門會同有關部門制定。

《管理辦法》制定以來，財政部、稅務總局陸續制定的針對符合備案管理、投資運作等要求的創投企業可享受的定向稅收優惠主要包括以下幾類：

根據上述規定，創投企業需要完成備案程序后才能享受的企業所得稅優惠政策僅為“按投資額70%抵扣應納稅所得額”，只有所得稅抵扣政策和特定合伙人適用20%稅率才是與創投企業備案制相掛鉤的稅收優惠政策。實際上，我們可以從國務院和國家發改委的諸多文件和備案工作開展情況印證這一結論。

例如，《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》(國發〔2016〕53號)中關于創投企業稅收優惠政策的表述為“進一步完善創業投資企業投資抵扣稅收優惠政策”。

又如，國家發改委每年發布的備案創業投資企業年檢工作通知中，均把所得稅抵扣優惠政策作為備案年檢的重要內容之一，也表明了與備案制相掛鉤的優惠政策只有所得稅抵扣政策。筆者以引入案例所涉及的2018年的國家發改委文件為例予以呈現。2018年7月14日，國家發展改革委辦公廳發布《關于開展2018年備案創業投資企業年檢工作的通知》。其中第一條規定，“各省級（含副省級）創業投資企業備案管理部門應當在8月15日前，完成對備案創業投資企業及其管理顧問機構的年度檢查，并為年度檢查合格創業投資企業出具證明文件，以確保其能夠及時享受應納稅所得額抵扣、豁免國有創業投資機構或國有創業投資引導基金國有股轉持義務等優惠政策。”

04 稅務機關以未備案為由否定創投企業稅收優惠資格存在的問題

綜合上述分析，筆者認為，創投企業未在發改委辦理備案，其不能享受的企業所得稅稅收優惠是所得稅抵扣優惠。創投企業符合西部大開發稅收優惠政策的適用條件，并依照法定程序辦理該優惠的，即可享受該優惠政策，無需以備案為前提。在引入案例中，稅務機關以H公司沒有備案為由否定H公司享受西部大開發稅收優惠政策做法明顯不妥，存在以下執法錯誤。

第一，對《創業投資管理暫行辦法》進行了不當地擴大解釋。稅務機關以《管理辦法》第三條的規定為依據，認為未完成備案程序的創投企業，不享受政策扶持，因此，H公司不能享受西部大開發企業所得稅稅收優惠。但《管理辦法》規定的稅收優惠并未包含西部大開發稅收優惠，稅務機關直接認為創投企業享受稅收優惠均要滿足備案要求，實際上擴大了《管理辦法》的適用范圍，違背了依法行政的基本原則。

如果按照稅務機關的理解方法，那么實際上就會出現不當地限制了西部大開發稅收優惠政策的適用對象。以創投企業申請備案需滿足的條件為例，其中之一為“實收資本不低于3000萬元人民幣”，創投企業不能達到該條件則無法完成備案。但《西部地區鼓勵類產業目錄》僅規定“創業投資”屬于鼓勵類產業范圍，未對企業的規模、資本等各方面提出要求。要求創投企業備案后才可享受西部地區大開發稅收優惠不僅在程序上增加了企業負擔，同時還剝奪了不滿足備案條件的創投企業享受西部大開發稅收優惠的資格。顯然，稅務機關是不能任意做出這種沒有根據的線索，明顯超出了《管理辦法》制定主體的規則制定本意。

第二，違反信賴利益保護原則。H公司從2018年取得發改委出具的《確認書》之后，每年向稅務機關進行企業所得稅納稅申報，并依法享受15%的優惠稅率。在此期間，企業未進行創業投資企業備案的客觀狀態持續存在且未受質疑，稅務機關在歷年稅務檢查及申報受理過程中，從未以任何形式對該稅收優惠的適用性提出異議，亦未要求企業補充材料或作出風險提示。企業基于對《確認書》及稅務機關歷年默示認可的信任，持續在西部地區開展生產經營活動，并制定相應的經營策略。至2025年，稅務機關提出企業不符合優惠適用條件，要求追溯更正過往納稅申報并補繳稅款及滯納金，該行政行為明顯違背信賴利益保護原則，也會對企業的經營活動產生巨大不利影響。

第三，有損營商環境和市場信心。稅務機關追溯調整的做法在一定程度上會破壞互信合作的良性征納關系與稅收政策的可預期性。企業基于發改委《確認書》連續多年享受稅收優惠，稅務機關在此期間未提出異議。而時隔多年后稅務機關單方推翻既往的征管結果，執法標準前后矛盾，不利于平等和諧征納關系的構建。同時也會影響企業對稅收政策預期的判斷，當市場主體難以對稅收優惠的長期效力形成穩定預期時，將會抑制其在西部地區的長期投資意愿，與當前“穩投資、促增長”的經濟政策導向相悖。

此外，稅務機關向前追溯調整的做法也加重了企業的財務負擔。在民營經濟復蘇動能尚需提振的當下，稅務機關追溯企業多年稅收優惠的做法不僅會大大增加企業的稅收負擔，影響企業當下及未來的經營發展，還極易加劇企業經營焦慮，迫使企業縮減生產規模或轉移投資，削弱地方經濟增長內生動力。

結語

近年來，企業享受稅收優惠政策面臨嚴峻的合規考驗。2025年全國稅務稽查工作會議要求各級稅務稽查部門要持續發揮打擊震懾作用，依法精準打擊涉稅違法。去年新出臺的兩高涉稅司法解釋也將騙取稅收優惠作為逃稅犯罪嚴厲追責。企業在享受各類稅收優惠政策時應當切實做到正確判別、合規申報。當與稅務機關就稅收優惠政策適用產生爭議時，要積極配合，審慎應對，依法依規申辯抗辯，積極尋求稅務律師提供法律救濟和專業支持。