楊保軍中國城市規劃學會理事長

在5月15日中辦、國辦公開發布（以下簡稱《意見》）之后，5月20日，國新辦召開新聞發布會，住房城鄉建設部等五部門相關負責人介紹了有關情況，進一步闡釋了城市更新接下來的工作重點，以及相應的體制機制的建立。

從老舊小區改造、城市基礎設施更新到完整社區建設、城市功能完善，城市更新該如何進一步推進？又如何建立起可持續的城市更新模式？中國城市規劃學會理事長楊保軍深度參與了《意見》起草的全過程，也深入了解各地城市更新的一些實踐經驗。聽聽他的分析↓

為何此時發布《關于持續推進城市更新行動的意見》？

如何理解城市更新新的擴展？

楊保軍：從2020年中央部署實施城市更新行動以來，試點城市陸續進行探索，在探索實踐中形成了經驗，同時也面臨諸多挑戰。例如，城市更新的內涵如何界定？哪些方面的工作任務算作城市更新？城市更新選擇題還是必答題？城市更新是一時之需還是城市轉型發展的必然選擇？實踐中還存在法規沖突、資金短缺等問題。這些都是前期試點探索中面對的問題，城市更新需要我們去創新探索。經過五年的探索，中央要把已經形成的經驗上升為制度安排，破解存在的問題。這一文件為將來持續推進城市更新指明了方向，確立了基本的原則，明確了任務以及提供了根本遵循，特別是對保障機制方面有強有力的舉措。地方政府對這份文件也是期待已久，期望很高，這就是文件一經發布就引發各界關注和熱議的緣由。

我們早期對城市更新的理解是局部的，首先是聚焦于老舊小區的改造，它是一項很得民心的民生工程，隨后我們發現除了老舊小區以外，還有一些老舊街區、老舊廠區、城中村，統稱為“三舊”的改造。但是這次的部署更加全面系統，涵蓋八個方面的任務：從保安全到保基礎的民生，再到將來要促進城市的功能完善、結構優化，催生城市發展的新動力，是一個系統的戰略部署。

城市更新，錢從哪來？

楊保軍：資金問題永遠是一個大問題，《意見》當中加大了中央財政對地方城市更新的支持力度。列舉了幾個方面：一是包括中央預算類的投資、中央財政的資金以及地方政府投入，還有相關的地方政府可以做的一些稅費減免政策，另外就是各類金融機構的信貸給予支持，以及要吸引更多的社會資本參與進來，甚至我們也鼓勵產權所有人自己出資來自主的更新。從實踐當中來看，地方政府對于城市更新有旺盛的需求，但是普遍感到資金不足是一個痛點。

這幾年，中央不斷加大了對城市更新資金的支持力度，也成功撬動了一批重點項目的實施，取得了良好的效果。銀行也在不斷創新金融產品，進行大力支持。但是總體來看，社會資本進入的比例并不高，這就說明，在一些制度性的安排、政策性方面還有進一步改革的空間，因為從未來來看，城市更新是一個長期持續的過程，僅僅依靠政府的財政是不夠的，所以還要想辦法通過制度創新吸引更多的社會資本進來。

土地用途變更的難題如何破解？

楊保軍：城市建設的用地為了合理進行開發使用要有依據，過去是依據城市的規劃來合理確定用途，但是我們注意到，人口的變化、技術的進步、產業的調整以及轉移使得原有的用途不合適了，或者迭代了，因此許多城市出現了一些建設用地甚至建筑的閑置空置狀況，這實際上是一種資產的浪費。

城市更新要去想辦法盤活這一部分資源和資產，要實現社會的價值和經濟的價值，所以這次的文件針對這個問題也提出了解決的辦法。按照以往的做法，即便現在閑置了，但是用途是早就確定了的，不能隨便變更，使用年限也是確定的。國有土地出讓有法律依據，所以不能隨意變化，要經過一個比較繁瑣的程序進行規劃調整，另外還有土地出讓如何考慮國有資產不流失，得要怎么補交，用什么方式來補交地價，這樣一來就使得社會資本進入城市更新的初期成本加大了，使得大家猶豫不前。

這次的文件在完善土地用途，政策方面提出了許多創新性的舉措，比方說允許土地不同使用功能的混合，也允許采用一些容積率的獎勵轉移政策，允許對于這個功能轉換用途改變，給一個過渡期的探索。這樣就大大降低了初期的成本，使得很多企業有了這種積極性，更有利于調動各方參與更新的積極性。

加裝電梯的難題如何破解？

楊保軍：這些年，各地在老舊小區改造方面確實做了大量工作，也讓許多老百姓受益，核心問題有兩個，一個是“人”的問題，一個是“錢”的問題。

因為老舊小區改造的目標是十分明確的，一方面是要解決安全的問題，例如管線老化等，另一方面解決品質提升的問題。如果要行動，需要老舊小區的居民能夠達成一致的意見。比如加裝電梯，住在高層的人，特別是老人，是迫切需要電梯的。但是一樓的住戶不需要電梯，他們可能還會受到一些影響，所以往往意見不一致。要加快推進就要發揮好基層黨建引領的作用，跟大家多溝通取得一致意見，同時也可以探索利益的共享、分配的機制，給予底層的適當補償。

其次就是資金方面，中央包括地方政府在老舊小區改造方面是有資金支持的，未來還可以探索有條件有意愿的地方也可以自主出一部分資金，或者是產權的單位、事業單位等也可以幫助一部分，共同來推進我們老舊小區更好更快的更新。

城市更新進程如何可持續？

楊保軍：過去的更新大多數都是政府出資占大頭，老百姓當然是支持，企業在觀望，也在嘗試小心地進入。政府的財力要做的事情很多，但是現在的財力不那么充裕，所以完全依靠政府的投入顯然是不可持續的。

可持續的路徑在前幾年探索當中已經基本明朗，那就是政府要引導，甚至投入一部分資金來撬動，但是最重要的是要動用市場機制，就是吸引企業社會資本進來，當然還有公眾的參與，這三部分合起來才能夠可持續地推動。市場要進來，就必須找到一條市場進來能夠獲得微利的一種模式，這就需要多方面的協同改革才能夠實現。

城市更新為什么不能大拆大建？

楊保軍：在過去城市更新當中，確實存在大拆大建的現象。為了避免這種現象的發生，在2021年，住房城鄉建設部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，這幾年大拆大建的現象已經沒有了。為什么不能夠大拆大建呢？因為我們的城市是由歷史累積而成的，那些老街區、老房子雖然可能破舊了，但是沉淀了千百年來這座城市的歷史和文化，留住了老百姓的記憶和情感，這也是寶貴的資源。這次文件進一步強調了我們要把歷史文化遺產的保護放在前邊，要在全過程當中注意保護好歷史文化遺產，并且讓它通過合理的活化利用和現代生活融合起來。

內容來源：央視新聞

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