財政部 生態環境部 國家發展改革委 水利部 國家林草局

關于進一步健全橫向生態補償機制的意見

財資環〔2025〕49號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府，新疆生產建設兵團：

建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的橫向生態保護補償機制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉化路徑，有利于促進區域協調發展。為貫徹落實中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化生態保護補償制度改革的意見》、《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》以及《生態保護補償條例》，建立健全分層分類的橫向生態保護補償機制，促進流域橫向生態保護補償機制長效化運行，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入踐行習近平生態文明思想，推動建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態保護補償機制，實現生態產品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。健全獎罰分明的制度機制，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，強化激勵約束，吸引更多社會資本參與生態文明建設。

到2027年，長江、黃河干流統一的橫向生態保護補償機制建成，各地基本建立覆蓋轄區內重點河流的跨區域流域橫向生態保護補償機制，跨流域重大引調水工程橫向生態保護補償機制建設穩步推進，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態環境要素橫向生態保護補償機制建設得到有益探索。到2035年，流域橫向生態保護補償機制建設深入推進，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內涵、更豐富形式拓展，生態環境質量持續提升，生態系統服務功能不斷增強，城鄉人居環境明顯改善，國家生態安全得到有效保障，生態環境治理體系更加健全，美麗中國建設成效顯著。

二、重點任務

（一）中央層面統一建立大江大河干流補償機制。對長江、黃河等重點流域干流，中央層面建立統一的流域橫向生態保護補償機制，依據各省（自治區、直轄市、計劃單列市，含新疆生產建設兵團，以下統稱省）干流入境、出境國家地表水考核斷面（以下簡稱斷面）水質變化以及本省干流全部斷面水質較以前年度變化情況，統一核算各省出資或受償金額，實現經濟利益省際合理橫向轉移，體現生態產品價值導向。

（二）地方層面自主深化重點流域補償機制建設。流域省可在中央層面建立統一機制基礎上，選擇具備重要生態服務價值、受益主體明確的流域，自主協商開展跨省橫向生態保護補償機制建設，并積極開展覆蓋全轄區的橫向生態保護補償機制建設。已經建立機制的，要按照協議要求，細化責任義務，強化精準保護，抓好協同合作，推進長效化運行，不斷鞏固成效。

（三）拓展補償領域。鼓勵地方在總結流域橫向生態保護補償有效經驗的基礎上，積極探索對其他具有外溢性的生態環境要素開展橫向生態保護補償的實現路徑。加快探索其他生態環境要素指標設定、數據監測、保護成本核算、量化考核等，因地制宜拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態環境要素橫向生態保護補償機制。

（四）豐富補償要素。對流域橫向生態保護補償，流域省可從流域系統性、完整性出發，以持續改善水生態環境質量為核心，穩步有序推動將常規水質指標以外的特征污染物、水量、水生態指標以及流域功能定位、供水安全等列為補償要素，同時鼓勵有條件的流域將入海河流總氮指標納入生態補償。對其他生態環境要素的橫向生態保護補償，要結合各自特點，科學研究評估方法。

（五）完善補償標準。流域省可結合水生態環境保護修復成本和發展機會成本、水污染責任劃分、水質改善收益、水資源使用量、資源性收益、受益地區支付能力等因素，綜合確定補償標準，更好體現激勵與約束。鼓勵生態產品供給地和受益地按照自愿協商原則，探索將生態產品價值核算結果、生態產品實物量及質量作為確定補償標準的參考依據。

（六）創新補償形式。鼓勵上下游、左右岸在明確各自權責的基礎上建立三方或多方參與的橫向生態保護補償機制。推動補償方式從財政補償向市場化補償拓展，吸引社會資本參與開發利用和保護修復的不同環節，建立開發利用主體和保護修復主體利益連接機制。推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展，鼓勵地方通過聯建生態產業園區、技術援助、智力支持、定向人才培養、定向招工等豐富補償方式。

（七）夯實平臺支撐。充分發揮橫向生態保護補償機制管理平臺服務功能，督促開展工作、及時發布數據、強化溝通協商、跟蹤補償資金使用等。充分利用平臺數據綜合集成、全面系統的優勢，探索開展生態產品價值計量，推動橫向生態保護補償逐步由單一生態環境要素向多生態環境要素轉變，豐富生態補償方式，加快探索“綠水青山就是金山銀山”的多種現實轉化路徑。

三、組織保障

（一）落實地方主體責任。各省人民政府要在組織好省內橫向生態保護補償機制建設的同時，積極開展省際協商談判，并不斷向多元化、市場化等補償方式拓展。協商過程中，可由下游省負責提出協議方案，涉及左右岸共同作為上下游的，可由右岸省負責提出協議方案。協議簽署后，要及時開展資金清算和效果評估，盡早謀劃續簽工作。

（二）強化業務協調指導。財政部、生態環境部、國家發展改革委、水利部、國家林草局等部門要聯合建立穩定的業務協調指導工作機制，推動資金預算執行、水質監測、水資源監測等信息共享。要加強對地方工作的指導，規范跨省流域橫向生態保護補償協議文本，建立省間相互通報機制，共同研究解決生態保護補償機制建設中遇到的重大問題。

（三）優化激勵約束政策。堅持結果導向，進一步突出獎勵差異性。中央財政安排資金對橫向生態保護補償機制建設工作質效高的省給予獎勵。財政部要會同相關部門完善中央獎勵資金的使用范圍和方式，各地可結合本地區實際情況，按規定用于與流域保護相關的自然資源保護、生態環境治理修復、經濟社會發展和民生改善等方面。要加強補償資金全過程績效管理，強化績效結果應用，對因落實保護治理責任不力、發生重大突發環境事件等影響下游省的，中央財政可采取扣減資金等措施。

（四）完善基礎研究支撐。深入開展流域生態保護補償相關技術研究。加強水資源、水環境、水生態監測支撐能力建設，健全調查體系和長效監測機制，加快推進水生生物資源和環境本底調查。加強流域水生態環境保護修復領域科研成果交流。鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源，危險廢物跨區域轉移處置以及其他生態環境要素機理、權責界定、生態價值評估等相關研究，為進一步健全橫向生態保護補償機制提供有力支撐。

財政部 生態環境部 國家發展改革委 水利部 國家林草局

2025年5月30日

財政部 生態環境部 國家發展改革委 水利部 國家林草局

關于深入推進大江大河干流橫向生態保護補償機制建設的實施方案

財資環〔2025〕50號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府，新疆生產建設兵團：

為深入貫徹習近平總書記關于橫向生態保護補償機制建設的重要指示批示精神，加快推動流域?。ㄗ灾螀^、直轄市、計劃單列市，含新疆生產建設兵團，以下統稱?。┕餐ズ么蟊Ｗo、協同推進大治理，在重點流域干流建立統一的橫向生態保護補償機制，進一步提升機制建設質效，以高水平保護支撐高質量發展，經國務院同意，制定本實施方案。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推動建立全面覆蓋、權責對等、共建共享的大江大河干流橫向生態保護補償機制，實現生態產品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。

——堅持統籌協調，全流域推進。中央財政積極發揮協調引導作用，在長江、黃河干流建立統一的橫向生態保護補償機制，組織相關省參與，實現經濟利益省際合理橫向轉移。積累經驗后，逐步推廣至其他重點流域。

——堅持權責對等，地方可負擔。堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，聚焦流域水質變化情況，科學界定流域省責任和義務。堅持低起步、緩調整，每三年開展一次政策評估調整，合理確定補償指標和資金規模，確保與水生態環境保護形勢相適應、地方財力可承受。

——堅持結果導向，務求實效。錨定水資源節約集約利用、水生態水環境持續改善目標，將績效理念和方法深度融入資金管理全過程，強調成本效益、硬化責任約束，提高財政資源配置效率和使用效益。

到2027年，長江、黃河干流統一的橫向生態保護補償機制建成并穩定運行，主要一級支流橫向生態保護補償機制基本建立。到2035年，橫向生態保護補償機制建設全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，補償內容更加豐富、方式更加多樣、標準更加完善、機制更加成熟。

二、實施范圍

先聚焦長江、黃河干流流經省，其中長江流域具體包括青海省、西藏自治區、四川省、云南省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市；黃河流域具體包括青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、陜西省、山西省、河南省、山東省。后續根據政策效果，適時將其他重點流域省納入實施范圍。

三、主要措施

（一）統一核算補償資金。分別從空間、時間兩個維度，依據各省干流入境、出境國家地表水考核斷面（以下簡稱斷面）水質變化以及本省干流全部斷面水質較以前年度變化情況，統一核算各省出資或受償金額。根據政策效果適時調整補償資金規模。水質指標選取高錳酸鹽指數、氨氮、總磷三項污染物指標，權重分別為30%、30%、40%。

（二）規范資金繳納劃撥程序。財政部在中央國庫暫存性款項下設置用于流域橫向生態保護補償資金的明細科目，并告知各省出資或受償金額，出資省在規定時限內按明細科目將應繳納資金繳入中央國庫，財政部及時將資金劃撥至受償省。出資省和受償省分別通過一般公共預算區域間轉移性收支科目下生態保護補償轉移性收支科目，編制預算并進行會計核算，反映繳納和獲得補償資金情況。

（三）創新資金使用管理措施。補償資金按規定用于本地區與流域保護相關的自然資源保護、生態環境治理修復、經濟社會發展和民生改善等方面。受償省應創新資金使用管理機制，及時主動通報資金使用管理情況，加強資金使用監管，在規定時限內組織開展項目績效評價，確保資金支出安全、規范、及時、有效。

（四）落實保護治理任務。流域省要以橫向生態保護補償機制建設為抓手，落實國家流域保護治理規劃任務，特別是受償省要強化流域保護治理責任，統籌抓好水生態修復與環境治理、水資源保護、涵水固沙、水土保持、國家公園建設、綠色發展等重點工作，確保補償機制長效運行，打造美麗河湖建設示范樣板。

（五）加強政策銜接。鼓勵流域省在中央層面統一建立機制基礎上，自行拓展和深化既有兩兩協商建立的橫向生態保護補償機制，中央財政安排資金對機制建設工作質效高的省予以獎勵，并向運行時間長、清算補償額度大以及在補償方式、考核指標、區域協同發展方面取得創新突破的省傾斜。

四、組織保障

（一）加強組織協調。各相關部門要從流域系統性、完整性出發，加強協同聯動和數據共享，同時根據各自職責強化對地方的指導，及時監測、跟蹤和督促各項工作，協調解決有關問題，適時開展機制建設情況評估，確保工作有序開展。財政部統籌協調方案實施，負責資金分配和使用監管。生態環境部負責提供各省水質、生態環境狀況等數據。國家發展改革委、水利部、國家林草局按照職責分工做好相關工作。

（二）壓實地方責任。流域省要履行好生態保護和高質量發展主體責任，加強動員和推進實施，明確責任分工，有效開展農村環境綜合整治、面源污染治理、水源涵養建設和水土流失防治等工作，落實各項生態保護措施。同時，堅持水陸統籌推進本行政區域生態環境保護和治理，主動履行機制建設責任。

（三）強化績效管理。以全面促進流域生態環境質量改善為目標，加強補償資金全過程績效管理，財政部會同相關部門成立聯合績效考評組，吸收流域內各省參加，組織補償資金績效評價。強化績效結果應用，進一步完善以提升生態環境質量為導向的資金分配機制，對因落實保護治理責任不力、發生重大突發環境事件等影響下游省的，中央財政可采取扣減資金等措施。推動補償資金績效評價結果公開，提高補償資金使用透明度。

財政部 生態環境部 國家發展改革委 水利部 國家林草局

2025年5月30日

內容來源：中華人民共和國財政部網站

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