安全地對客貨郵進(jìn)行位移是民航運(yùn)輸?shù)谋举|(zhì)，“安全第一”是民航業(yè)始終需要堅(jiān)持的標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分工細(xì)化，民航行業(yè)內(nèi)部聯(lián)系日益緊密，與其他行業(yè)如旅游業(yè)、制造業(yè)的聯(lián)系也更加密切。高度關(guān)聯(lián)的行業(yè)網(wǎng)絡(luò)雖帶來了便利與高效，卻也潛藏風(fēng)險(xiǎn)。

因此，如何保證民航業(yè)持續(xù)且可接受的安全，是需要與時(shí)俱進(jìn)思考的問題。今年初，《中華人民共和國民用航空法》迎來施行后較為全面的修改完善，十四屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議對《中華人民共和國民用航空法（修訂草案）》（以下簡稱“民用航空法修訂草案”）進(jìn)行審議并予以公布。民用航空法修訂草案增加第三條，確立了“堅(jiān)持安全第一，統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的原則，秉持《安全生產(chǎn)法》“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針。面對新形勢新要求，民航安全生產(chǎn)需要著力推動(dòng)安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。

推動(dòng)構(gòu)建向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的

公共安全治理模式

向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的公共安全治理模式是一種以“安全第一、預(yù)防為主”為核心理念，以關(guān)口前移、源頭治理為主要特征，以完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控能力、健全應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制為實(shí)施策略，以相關(guān)法律法規(guī)為支撐的公共安全治理模式。其具有以下特征。

由“單向管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變。我國安全生產(chǎn)長期依賴“單向管理”，即政府主導(dǎo)監(jiān)管。但社會(huì)快速發(fā)展和安全生產(chǎn)形勢日趨復(fù)雜，使“單向管理”模式存在局限性。為有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，需要向“多元治理”新模式轉(zhuǎn)變，核心在于建立政企溝通機(jī)制，促進(jìn)政府、企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì)公眾信息共享、協(xié)同合作。在“多元治理”模式下，政府仍有效發(fā)揮監(jiān)管職能，但非唯一責(zé)任主體。行政相對人需要增強(qiáng)自律，建立健全內(nèi)部安全生產(chǎn)管理體系。

推動(dòng)安全治理實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移、源頭治理”。傳統(tǒng)安全治理主要采用“發(fā)生事故—被動(dòng)補(bǔ)漏洞”模式，難以從源頭上消除事故隱患。為打破局限，應(yīng)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，完善“察覺事故危險(xiǎn)—主動(dòng)補(bǔ)漏洞”模式，力求事前識別并消除隱患。

加大危險(xiǎn)作業(yè)懲罰力度。傳統(tǒng)安全治理模式側(cè)重通過行政處罰規(guī)制潛在作業(yè)危險(xiǎn)。隨著安全生產(chǎn)形勢日益復(fù)雜，為有效遏制危險(xiǎn)作業(yè)，將未造成嚴(yán)重后果但有明顯安全隱患和潛在危險(xiǎn)的作業(yè)行為納入刑事犯罪，提高了安全生產(chǎn)犯罪標(biāo)準(zhǔn)，是國家公共安全治理理念升級的直接體現(xiàn)。

形成向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的

風(fēng)險(xiǎn)感知能力

基于行業(yè)特殊性，民用航空活動(dòng)中的民用航空器以及其他設(shè)施設(shè)備具有高價(jià)值屬性。因此，根據(jù)我國《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，在同樣的事故原因下，與其他行業(yè)的從業(yè)人員相比，民航從業(yè)人員更容易因?yàn)樵斐芍卮蠼?jīng)濟(jì)損失，構(gòu)成高級別事故。

一方面，民用航空法修訂草案明確了“民用航空器事故根據(jù)造成的損害后果分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故”，協(xié)調(diào)了《國際民用航空公約》附件所規(guī)定的事故分類標(biāo)準(zhǔn)和與我國《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的規(guī)定存在不一致的問題，從而實(shí)現(xiàn)對安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一認(rèn)識。

另一方面，按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋（二）》，對于是否屬于“重大事故隱患”或者“危險(xiǎn)物品”難以確定的，民航行政機(jī)關(guān)可以自行出具，或者委托第三方出具對于“重大事故隱患”或者“危險(xiǎn)物品”的認(rèn)定意見。

建立向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的

安全生產(chǎn)管理制度

民航企業(yè)是行業(yè)安全生產(chǎn)主體，肩負(fù)著安全生產(chǎn)重任，推動(dòng)企業(yè)切實(shí)建立健全向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的安全生產(chǎn)管理制度至關(guān)重要。

建立與企業(yè)實(shí)際相符的內(nèi)部管理制度，守好第一道防線。內(nèi)部管理制度是事前預(yù)防安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》指出，“認(rèn)定相關(guān)人員是否違反有關(guān)安全管理規(guī)定……必要時(shí)可參考公認(rèn)的慣例和生產(chǎn)經(jīng)營單位制定的安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程”。根據(jù)民航運(yùn)行實(shí)際，民航單位應(yīng)建立與人力、物力、財(cái)力相匹配的內(nèi)部管理制度，確保安全生產(chǎn)規(guī)章、操作規(guī)程相關(guān)內(nèi)容及要求符合實(shí)際、清晰易懂，既能保證企業(yè)合法合規(guī)生產(chǎn)，也能避免因自身違規(guī)行為界定標(biāo)準(zhǔn)過高、模糊而構(gòu)成刑事犯罪。

完善全方位風(fēng)險(xiǎn)防御的民航合規(guī)制度。民航局建立的法定自查制度鼓勵(lì)民航生產(chǎn)經(jīng)營單位自查新問題、新情況、新風(fēng)險(xiǎn)并積極處置、主動(dòng)申報(bào)，民航行政機(jī)關(guān)可據(jù)此從輕、減輕或免除處罰。法定自查制度調(diào)動(dòng)了民航生產(chǎn)經(jīng)營單位積極性，實(shí)現(xiàn)了從“單向管理”向“多元治理”的轉(zhuǎn)變。民航單位應(yīng)積極依托該制度，構(gòu)建全方位防御涉及安全生產(chǎn)的民事風(fēng)險(xiǎn)、行政風(fēng)險(xiǎn)、刑事風(fēng)險(xiǎn)、域外風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部規(guī)章和自查體系，應(yīng)按照有關(guān)法規(guī)，結(jié)合企業(yè)內(nèi)部治理體系，實(shí)現(xiàn)有序生產(chǎn)經(jīng)營。民用航空法修訂草案增加第九條，規(guī)定“從事民用航空生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度，保證安全投入，改善安全生產(chǎn)條件，構(gòu)建實(shí)施民用航空安全風(fēng)險(xiǎn)分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，提高民用航空活動(dòng)安全生產(chǎn)水平”。這也是《安全生產(chǎn)法》對于生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，須健全全員責(zé)任制、加大安全投入，并推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)要求在民航行業(yè)的體現(xiàn)。

明確向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的

監(jiān)督檢查與法律責(zé)任

民航行政機(jī)關(guān)是安全生產(chǎn)的監(jiān)督者，應(yīng)從提升行業(yè)治理能力的角度主動(dòng)作為，建立健全民航行政機(jī)關(guān)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的安全生產(chǎn)監(jiān)督體系。

解決民航行業(yè)對于行政違法與刑事犯罪界分的問題。為預(yù)防安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，《刑法修正案（十一）》新增“危險(xiǎn)作業(yè)罪”，使相關(guān)傳統(tǒng)行政違法行為變?yōu)樾淌路缸铩Ｒ环矫妫@一變化提高了對民航單位的安全生產(chǎn)要求，努力消除“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”，將安全工作重心轉(zhuǎn)向預(yù)防事故源頭；另一方面，民航行政機(jī)關(guān)執(zhí)法面臨新挑戰(zhàn)，需要工作人員增強(qiáng)法律意識，提高執(zhí)法能力和刑事司法協(xié)作能力，敏銳識別安全隱患或可能犯罪事件，及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實(shí)施精準(zhǔn)化監(jiān)管。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，民航行政機(jī)關(guān)對相對人“平均用力”監(jiān)管，無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化監(jiān)管。2025年全國民航工作會(huì)議明確，深化監(jiān)管數(shù)據(jù)信息共享共用，推動(dòng)安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。因此，民航行政機(jī)關(guān)應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)資源利用，加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)提前識別，積極實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型。民用航空法修訂草案增加第十三章，完善了監(jiān)督檢查工具庫，其中第二百二十三條規(guī)定“國務(wù)院民用航空主管部門應(yīng)當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高監(jiān)督管理工作能力和水平”。

立足民航行業(yè)實(shí)際完善法律責(zé)任。市場競爭力低下、經(jīng)營效率低下的航空公司可能存在較大的安全生產(chǎn)隱患，長期以來沒有相應(yīng)的法律責(zé)任對這種現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制。民用航空法修訂草案增加第二百三十三條，規(guī)定“航班運(yùn)行效率較低或者不符合航班正常管理要求的，國務(wù)院民用航空主管部門可以暫停受理其新增業(yè)務(wù)申請或者限縮其業(yè)務(wù)范圍”；第二百四十三條規(guī)定“已經(jīng)依法取得許可的從事民用航空生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位或者個(gè)人出現(xiàn)不符合許可條件的情形的，由國務(wù)院民用航空主管部門責(zé)令限期改正，在改正前可以暫停受理其新增業(yè)務(wù)申請或者限縮其業(yè)務(wù)范圍；逾期不改正的，撤銷相關(guān)許可”。

民航安全生產(chǎn)是國家公共安全治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基石。面對行業(yè)內(nèi)外日益復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，不僅是應(yīng)對日益復(fù)雜安全生產(chǎn)形勢的必然選擇，更是實(shí)現(xiàn)民航高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)國家發(fā)展大局的關(guān)鍵舉措。未來，民航行業(yè)需要進(jìn)一步凝聚共識，以法治思維和系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌安全與發(fā)展，推動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，將事前預(yù)防理念深度融入生產(chǎn)、監(jiān)管、應(yīng)急全鏈條，奮力譜寫加快建設(shè)交通強(qiáng)國民航篇章。（作者：李亞凝，系中國民航科學(xué)技術(shù)研究院研究員）

編輯|張 彤

校對|張 薇

審核|韓 磊