記者|潘巧

責編|李旭

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全國50余個鐵路運輸基層法院，山東省有2個，濟南鐵路運輸法院是其中之一。

這個位于濟南市天橋區、距濟南站步行不足10分鐘的基層法院，雖然外建筑并不起眼，但頻繁到此開庭的濟南市各區縣行政機關負責人卻不少。

自2019年肩負起山東省跨行政區域集中管轄行政案件的改革重任，近六年來，這座“鐵道線上的法院”完成向跨區域行政審判“探路者”的蝶變，以正式干警不足50人的“小體量”，交出一份亮眼的改革“成績單”，多項行政案件辦案指標在山東省基層法院中名列前茅。

轉型：從“鐵道線上的法院”到跨區域審判改革“試驗田”

作為1955年成立的鐵路專門法院，濟南鐵路運輸法院曾長期專注于原濟南鐵路分局轄區內的涉鐵路刑事、民商事案件審判。

行政訴訟俗稱“民告官”，新中國行政訴訟制度自1989年正式確立后，已走過30余年。

自2015年，最高人民法院先后批復北京等地鐵路運輸法院跨行政區劃集中管轄特定類型案件，一場跨區域行政審判改革拉開帷幕——從2019年10月起，濟南鐵路運輸法院開始受理濟南市10區、2縣、2個管理委員會為被告的一審行政案件。

隨之而來的是行政案件收案“洪峰”。改革之后，該院行政案件受理數量年均700余件，截至2025年4月底，行政案件受理總數躍升至3700余件。行政審判成為該院的重點工作之一。

濟南鐵路運輸法院綜合審判庭法官從零起步，在傳統的涉鐵路民商事案件之外，承擔起行政案件的審理重任，直面濟南市范圍內行政案件中最難啃的“硬骨頭”——該院受理的3700余件行政案件中，城建類糾紛占比超過95%，涵蓋城市更新、新農村建設、重大基礎設施建設等領域，此類案件多涉及省、市、區縣民生重點工程，普遍存在形成時間長、遺留問題多、涉及人員廣、法律法規變化大、社會關注度高等特點，爭議解決難度較大。

如何在“小體量”法院完成行政審判改革，實現行政審判質效提升？一場圍繞行政審判理念、機制的系統性改革悄然展開。

破題：“穿透式審查”的“解題密碼”

2025年4月15日，濟南鐵路運輸法院綜合審判庭庭長徐宏登錄一體化辦案平臺，一件新立案的城建類行政案件調解任務躍入眼簾。她并沒有急于開庭，而是調取原告過往訴訟記錄，同步對接案涉區縣司法局，梳理案涉項目進展及涉訴情況，詳細了解糾紛的前因后果，全面厘清糾紛脈絡，尋找當事人的核心訴求。

在從民商事審判向行政審判轉型的過程中，這套源自民商事審判的“穿透式審查”流程，已經成為該院行政審判的“破題密碼”。法官們發現，行政案件與傳統民商事案件相比，影響面更大，多牽扯政策層面，個案如同冰山一角，處理不好就會影響到整個片區。且行政訴訟往往存在“程序空轉”問題，必須跳出“就案辦案”的思維定式，精準捕捉核心爭議。長年從事民事審判總結出的“穿透式審查思維”被自然而然地運用于行政審判之中。

“當事人可能有值得保護的利益，但他的起訴可能不成立，或者可能需要提起多個訴訟才能最終實現自己的訴求、保護自己的利益。我們要做的是及時找到并一步到位保護當事人應當保護的利益。”徐宏解釋。

這種“一竿子插到底”的穿透式審判理念，并非徐宏一人獨有，在該院其他法官身上，同樣得到了充分體現。

“無論當事人起訴的具體內容是什么，我們都要將‘穿透式思維’貫穿辦案始終，在案件辦理前‘問訴求真正目的、問關聯案件數量、問其他法院受理情況’，在案件辦理期間與當事人‘多見幾面、多聽幾次、多說幾句’，通過‘三問’‘三多’工作法，準確把握當事人的實質訴求，掌握案件產生的原因背景?！睗翔F路運輸法院綜合審判庭法官蔡珂偉說。

千佛山北入口改造項目是濟南市轉變城市發展格局、優化城市布局的重點工程，項目涉及征遷群眾650余戶。項目啟動后，濟南鐵路運輸法院陸續收到63戶片區居民起訴撤銷項目房屋征收決定的48起案件。承辦法官詳細審查后了解到，群眾起訴的根本原因是補償利益分歧。

明確群眾起訴的實質訴求后，濟南鐵路運輸法院搭建起“官民”溝通平臺，組織政府部門工作人員詳細解讀征收政策和獎勵政策，消解“官民”對立情緒，最終促成33起案件在訴前化解，13起在訴中調和，2起案件在判決后也通過協調實質解決爭議。

“若法院沒有組織訴前化解，項目可能因訴訟停滯一年半，不僅會影響項目進展，造成國有資產浪費，還會損害已簽約群眾的權益，引發更多連鎖矛盾?！眳⑴c化解工作的政府法律顧問、山東省律師協會城市更新法律事務專業委員會主任吳國燕說。

深化：從“案結”到“事了”的實質性化解

2024年6月，某物流公司收到濟南鐵路運輸法院“駁回起訴”的裁定文書，但承辦法官方云對該公司補償問題的關注，并沒有因裁定的作出而終止。

該公司因政府用地規劃調整被要求提前解約搬遷，不僅前期為經營投入的建設費和裝修費全部“打了水漂兒”，還被租賃方訴至法院，面臨強制拆除廠房、賠償延期搬遷費用等困擾。該公司向濟南鐵路運輸法院提起的要求區政府給予征收補償的行政訴訟，也因租賃協議簽訂時公司未成立，合同簽訂主體是個人，導致公司作為訴訟主體不適格。

對于本案承辦法官來說，出具一份駁回起訴的裁定文書，即可完成該案的審理程序。但考慮到該公司為生產經營投入大量成本，其合法權益應得到保護，為避免“程序空轉”，在駁回該公司的起訴后，方云向區政府發出“調解建議函”，推動政府全面核查該公司及另兩家因同樣問題訴至該院的公司的地上附屬物、裝飾裝修費等訴求后，給予合理補償，三家公司均接受調解并完成搬遷，三起行政爭議在程序外得到徹底解決。

“不能讓‘程序空轉’，讓一個案子衍生出數個案子，導致老百姓官司越打越多，怨氣越來越高。我們的工作不能止步于出具一份法律文書，更要在法律框架內尋找案件處理的最佳方案，實質性化解行政爭議。”方云說。

行政爭議產生后，法院督促、支持行政機關主動糾錯、自主解紛，是實質性化解行政爭議的途徑之一。

濟南鐵路運輸法院推出三個步驟的“預警”舉措，鼓勵和引導被訴行政機關自行糾錯、協調化解爭議，最大限度促進糾紛實質性化解：訴前調解階段，對行政機關存在明顯錯誤的行政行為，督促自行糾錯；審判過程中，對可能敗訴的征遷補償、群體性案件向行政機關發出預警，組織實質性調解；若調解無效，則督促上級司法行政機關介入處理，仍未整改的，及時作出判決。

在李某某等人訴某管委會不履行行政協議的3起案件中，因補償協議約定的補償主體不明確，案件經多次訴訟均未明確付款主體，3名原告的補償利益始終沒有落實到位。承辦法官通過敗訴預警，促使政府多部門聯動明確補償主體，3起長期未決的案件最終圓滿化解。

“行政審判監督應著眼于督促行政機關糾正錯誤、改進工作。只有切實幫助行政機關找出問題，依法糾正違法行政行為，才能真正引起行政機關對依法行政工作的重視，采取相應措施避免類似問題再次發生導致敗訴。最終是為老百姓解決問題，最大限度保障群眾合法權益，助力政府規范行政行為，增加政府公信力?！睗翔F路運輸法院黨組成員、副院長王淑芳說。

數據顯示，2020年以來，該院通過調解等多種方式實質化解案件752件，行政機關主動糾錯率顯著提升，政府敗訴率逐年下降。

協同：從“被動應訴”到“源頭共治”

位于濟南市歷城區的洪樓廣場片區是山東省重點城市更新片區之一，洪樓廣場片區城市更新項目啟動后，某小區17戶居民因對補償不滿，拒絕搬遷，并以不同案由提起訴訟。

承辦法官沒有“就案辦案”，而是深入項目現場，組織政府與住戶協商化解，通過法律分析、舉例勸解、背對背調解等多種方式，逐步降低當事人過高訴求，促成17戶全部完成簽約，有力保障了項目拆遷進度。

“一個案件面對的常常是涉及成百上千戶的征遷項目，作為法官，必須在中立裁判立場下找到‘雙向守護’的平衡點，既要精準審查原告是否存在應受保護的合法權益，也要充分考量片區發展的整體穩定性、政府重大決策的推進節奏?！毙旌暾f。

這種平衡的實現，得益于府院聯動機制的深度運行。2021年3月，濟南鐵路運輸法院與濟南市司法局簽署《行政爭議府院聯動化解十項機制的意見》，建立常態化信息溝通機制，推動實現信息互通、問題共研、爭議共調。

“府院聯動的根本初衷是確保在司法審判和行政執法案件中體現公平正義，核心本質是從源頭上減少行政爭議和行政訴訟，最終目的是逐步摸索總結出一條法治化、常態化解決矛盾糾紛的渠道，持續助力法治政府建設，為老百姓實實在在解決問題。”濟南鐵路運輸法院黨組書記、院長姜筱倩說。

為了從源頭助力政府規范行政行為，該院還主動延伸審判職能，每年梳理濟南市各區（縣）重點征收拆遷項目清單，圍繞拆遷程序、補償標準及安置政策等關鍵環節，結合司法實踐提出專業性指導意見，確保相關實施方案依法依規。

某區城中村改造一期項目是該區2024年啟動實施的重點工程，涉及3個村數百戶征遷居民。2024年2月，濟南鐵路運輸法院在補償方案擬定階段提前介入，針對補償標準不接軌、程序瑕疵等風險點提出修訂建議，促使項目簽約率達99%，行政訴訟發生率降至個位數，有力保障了群眾的征遷利益和項目的順利推進。

據了解，近6年來，濟南鐵路運輸法院參與區政府重大決策及重大項目法律論證、項目會商280余次，赴現場調研80余次，給出法律分析及合理化處置建議140余條，推動行政機關從“事后應訴”向“事前合規”轉變。

數據顯示，2020年以來，該院審理的征遷類案件中，因程序瑕疵引發的爭議占比從42.74%降至25.44%，府院聯動的治理效能逐步顯現。

從專司鐵路案件的“鐵道線上的法院”，到跨區域行政審判改革的“探路者”，濟南鐵路運輸法院在行政審判領域蹚出了一條兼具司法力度與治理溫度的新路徑，為跨區域行政審判改革提供實踐樣本。

如今，這場跨區域“民告官”審判的改革實踐仍在持續深化?！靶◇w量”法院如何在破解“民告官”審判難題中實現新突破、創造新經驗，值得繼續關注和期待。