魯政委錢立華 于佳卉（魯政委系興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家、中國首席經(jīng)濟學家論壇理事）

CBAM，碳關(guān)稅，歐盟綠色法規(guī)

7月1日，歐委會正式啟動了關(guān)于將碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）擴展至下游產(chǎn)品以及新增防止規(guī)避措施的公眾咨詢。本次咨詢旨在收集各方對CBAM覆蓋范圍向下游擴展、反規(guī)避措施以及電力規(guī)則政策涉及的意見，咨詢結(jié)果將作為影響評估報告的一部分，為年底相關(guān)立法修訂提案的編制提供依據(jù)。

歐盟CBAM自2023年10月開啟過渡期，目前涵蓋鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力和氫六類初級產(chǎn)品，確保進口產(chǎn)品承擔與歐盟生產(chǎn)商相同的碳成本。由于規(guī)則的復雜性和行政負擔，“簡化”是CBAM實施以來被關(guān)注的重點。針對CBAM的簡化修訂提案已于上半年出臺并快速得到通過，而同時，“擴展和強化”也一直是歐盟決策層和利益相關(guān)方討論的重點議題。本次公眾咨詢標志著其已進入了實質(zhì)性的磋商和推進階段，歐委會計劃在2025年第四季度提交關(guān)于CBAM擴展等修訂的正式立法提案。

此次立法修訂旨在解決三個核心問題：一是防止“下游碳泄露”，即碳泄露轉(zhuǎn)移至目前納管產(chǎn)品的下游產(chǎn)業(yè)鏈（如汽車零部件、建材等）；二是防范“規(guī)避行為”，如對納管產(chǎn)品加工后以下游產(chǎn)品形式出口至歐盟；三是優(yōu)化電力排放計算等技術(shù)規(guī)則，推進結(jié)果公平和真實性。

針對這三個問題，歐委會提供的擬修訂方案關(guān)鍵如下：

（一）將下游產(chǎn)品逐步納入CBAM適用范圍。根據(jù)當前專家咨詢結(jié)果，鋼鐵和鋁的下游產(chǎn)品是CBAM擴展的重點領域。

（二）反規(guī)避措施方面，將加強信息申報的要求，如要求企業(yè)對產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)和成分構(gòu)成等額外信息加以披露。

（三）電力計算規(guī)則調(diào)整。包括引入更綜合的排放因子以適用于天然氣發(fā)電、生物質(zhì)混燃等發(fā)電結(jié)構(gòu)復雜的情況；明確購電協(xié)議（PPA）的適用性，包括明確對“附加性”、“同質(zhì)性”的驗證規(guī)則、電力區(qū)域邊界、時間匹配原則等。

盡管當前具體方案未出臺，但初步判斷將產(chǎn)生以下關(guān)鍵影響：

（一）在一定程度上降低碳泄露風險的同時，擴大納管范圍將顯著增加CBAM實施的復雜性和行政負擔；

（二）下游制造業(yè)碳成本將顯著被抬升，汽車整車、機械、白色家電和建材等下游產(chǎn)品制造商面臨“全鏈條碳成本”暴露風險；產(chǎn)業(yè)鏈進一步向碳強度更低區(qū)域配置，給全球貿(mào)易格局帶來影響。

（三）中國是汽車部件、家電等“CBAM下游產(chǎn)品”的重要制造和出口國，在歐盟進口市場占強勢地位，因此CBAM擴展將對中國相關(guān)制造業(yè)造成較大沖擊。另一方面，如果電力規(guī)則上可實現(xiàn)對中國綠色電力的認可，則將顯著降低相關(guān)產(chǎn)品的隱含碳，利好綠色制造企業(yè)。

（四）反規(guī)避措施中額外信息披露要求可能造成信息安全擔憂，或?qū)⑹沟貌糠制髽I(yè)因此放棄歐盟市場。

本次公眾咨詢截至8月26日結(jié)束，歐盟境內(nèi)外的相關(guān)利益方均可參與。建議中國各利益相關(guān)把握“窗口期”，積極通過歐盟委員會平臺提交意見和建議。

事件

7月1日，歐委會正式啟動了關(guān)于將碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）擴展至下游產(chǎn)品以及新增防止規(guī)避措施的公眾咨詢（Public Consultation）[1]。本次咨詢旨在收集各方對CBAM覆蓋范圍向下游擴展、反規(guī)避措施以及電力規(guī)則政策涉及的意見，咨詢結(jié)果將作為影響評估報告的一部分，為年底的CBAM立法修訂提案提供依據(jù)。

本次公眾咨詢?yōu)槠诎酥?，截?月26日結(jié)束。歐盟境內(nèi)外的相關(guān)利益方均可通過歐盟委員會平臺提交意見和建議。歐委會計劃將在2025年第四季度出臺最終的修訂提案。

一、歐盟CBAM的背景與現(xiàn)狀

2023年，作為《歐洲綠色協(xié)議》（EU Green Deal）的一部分，歐盟推出了碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM）。歐盟強調(diào)，CBAM是一項氣候（而非貿(mào)易）工具，旨在解決“碳泄漏（carbon leakage）”問題，即由于碳成本的差異使歐盟工業(yè)轉(zhuǎn)移至非歐盟國家，或非歐盟國家的進口產(chǎn)品取代了更低排放的歐盟產(chǎn)品。目前，CBAM涵蓋鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力和氫六類初級產(chǎn)品，確保進口產(chǎn)品承擔與歐盟排放交易體系（EU ETS）下歐盟生產(chǎn)同等的碳成本。2023年10月，CBAM作為歐盟法規(guī)(Regulation (EU) 2023/956)正式生效并進入過渡期，并將于2026年1月正式進入實施階段。

過渡期開啟以來，由于規(guī)則復雜，CBAM給作為履約主體的歐盟本土進口商帶來了較大的合規(guī)負擔。因此去年以來，“簡化”是歐盟CBAM法規(guī)修訂的一項核心議題。2025年2月，歐盟出臺了針對CBAM的簡化提案，該提案已于6月18日通過了歐盟委員會和歐洲議會的決議，將正式執(zhí)行。每年進口貨物小于50噸的進口商將不會受到CBAM法規(guī)的約束，新門檻豁免了90%僅少量進口CBAM商品的進口商（主要是中小型企業(yè)和個人），但進口的CBAM商品中約99%的排放量仍將被覆蓋。

在“簡化”提案受到廣泛關(guān)注的同時，CBAM的“擴展和強化”也一直是歐盟決策層和利益相關(guān)方討論的重點議題，并于近期進入了實質(zhì)性的公眾咨詢、磋商與推進階段。預計2025年第四季度，歐盟委員會將提交正式的立法修訂提案。

二、背景與目標

2.1 問題定義

本次咨詢旨在收集各方對CBAM下游范圍潛在擴展、反規(guī)避措施以及電力規(guī)則政策設計的意見，其旨在解決對應的三大核心問題：

一是防止“下游碳泄露”（downstream carbon leakage），即碳泄露轉(zhuǎn)移至供應鏈下游的風險。當歐盟對基礎原材料設定較高的碳成本時，可能促使下游產(chǎn)品制造商將生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至碳成本更低的國家，從而導致碳泄漏。此外，來自氣候政策寬松國家的高碳下游產(chǎn)品也可能進入歐盟市場，取代原本碳強度更低的本地產(chǎn)品，從而形成“下游碳泄漏”。

“下游產(chǎn)品”指的是使用CBAM目前涵蓋的“基礎產(chǎn)品”加工而成的商品，如汽車零部件、建材、包裝等。目前CBAM涵蓋的包括水泥、鋼鐵、鋁等基礎原材料。下游碳泄漏風險已在《歐洲鋼鐵與金屬行業(yè)行動計劃》（European Steel and Metals Action Plan）[2]及歐委會與相關(guān)利益方的多次交流中被明確識別。

二是防范“規(guī)避行為”的發(fā)生。規(guī)避（circumvention）指企業(yè)以缺乏正當理由或經(jīng)濟動因的方式，部分或全部規(guī)避CBAM所帶來的財務責任，從而破壞該機制的環(huán)境完整性。例如，企業(yè)可能在歐盟境外對CBAM涵蓋的基礎產(chǎn)品進行輕微加工，使其形式發(fā)生變化，從而不再被視作CBAM適用品類，進而以“下游產(chǎn)品”的形式出口回歐盟，逃避CBAM邊境碳調(diào)整的支付義務。規(guī)避風險同樣已在《歐洲鋼鐵與金屬行動計劃》及與多方的交流中被充分識別。

三是優(yōu)化電力排放計算等技術(shù)規(guī)則，推進結(jié)果公平和真實性。在目前的CBAM碳核算方法方面，電力產(chǎn)品的排放值計算規(guī)則不同于其他商品，主要使用“默認值”法，即基于化石能源結(jié)構(gòu)的默認電力排放因子。這一方式反映了歐盟內(nèi)部電力價格的形成機制，但也限制了對非歐盟國家能源脫碳努力的認可。盡管CBAM允許進口方使用“實際排放值”替代默認值，但使用實際值的前提條件過于嚴格，例如：

?購電協(xié)議（PPA）的認定標準不清晰；

?電網(wǎng)擁堵狀況的界定不具可操作性；

?容量指配的適用條件難以滿足。

這些技術(shù)和制度性障礙限制了非歐盟國家通過綠色電力結(jié)構(gòu)參與CBAM減免的空間，也削弱了CBAM對其脫碳轉(zhuǎn)型的激勵作用。

2.2 政策目標

為解決以上問題，歐盟委員會明確將對現(xiàn)行CBAM法規(guī)(Regulation (EU) 2023/956)進行修訂，以實現(xiàn)三大目標：

除歐委會官方陳述的以上三大目標，通過CBAM擴展增加歐盟公共財政收入，被認為是歐盟本次修訂的關(guān)鍵驅(qū)動之一。CBAM是少數(shù)幾項直接進入歐盟預算的全歐稅收，且具有巨大的財政潛力：歐委會估計在2026-2030年間，CBAM 每年可為歐盟貢獻約 10 億歐元的財政收入[3]，其中75%將進入歐盟預算（剩余15%流向各成員國政府）。因此，許多成員國認為，CBAM覆蓋范圍的擴展將為歐盟增加新的收入來源提供一個最有前景解決方案。

此次公眾咨詢即旨在通過收集各利益相關(guān)方的反饋，為最終修訂提案提供證據(jù)支持。

三、擬修訂方案和措施

3.1 下游產(chǎn)品涵蓋范圍

對于下游產(chǎn)品的選擇，評估將依據(jù)與CBAM初始范圍確定標準保持一致，即納入產(chǎn)品范圍應遵循以下三個評估標準：

?該行業(yè)是否面臨顯著的碳泄漏風險（由貿(mào)易性和碳成本共同決定）；

?商品隱含碳排放的重要性和相關(guān)性（是否是碳密集型行業(yè)或較大的排放源）；

?技術(shù)可行性：是否能在覆蓋相關(guān)產(chǎn)品的同時控制其管理復雜性和行政負擔。

根據(jù)歐盟初步評估報告及與行業(yè)專家的咨詢結(jié)果，鋼鐵和鋁相關(guān)的下游產(chǎn)品被視為擴展的重點領域。

3.2 反規(guī)避措施

在反規(guī)避措施方面，目前歐盟正在考慮多個選項，包括：

?加強信息申報要求：要求企業(yè)對產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)和成分構(gòu)成等額外信息加以披露；

?引入雙年審查機制：定期（兩年一次）對免責范圍、執(zhí)行機制和規(guī)避風險進行評估，以適應市場變化并及時修正政策漏洞。

?酌情加重罰則：故意違規(guī)或規(guī)避行為將施加3-5倍罰款。

在6月剛通過的簡化修訂法規(guī)中，也明確將設定“CBAM代表”機制，即允許進口商委托第三方（如咨詢公司、技術(shù)服務機構(gòu)）代為提交CBAM申報，需具備EORI注冊等條件，這種代理機制在提高合規(guī)效率的同時，有助于防止多機構(gòu)分拆申報以規(guī)避義務。

3.3 電力計算規(guī)則調(diào)整

關(guān)于電力產(chǎn)品的規(guī)則調(diào)整，歐盟也提供了多種方案，包括：

?將默認值從單一基于CO?的排放因子修改為其他計算因子。如納入基于甲烷（CH?）、一氧化二氮（N?O）等溫室氣體綜合因子，適用于天然氣發(fā)電、生物質(zhì)混燃等發(fā)電結(jié)構(gòu)復雜的情況。

?明確不同類型購電協(xié)議（PPA）的適用性。CBAM規(guī)則允許在直接排放核算中體現(xiàn)通過PPA實現(xiàn)的減排，但未具體說明可接受的PPA類型、如何證明電力與生產(chǎn)活動具有“附加性”(additionality)和“同質(zhì)性”（fungibility）等，對電力區(qū)域邊界、時間匹配等原則等基本缺失。為了反映第三國實際減排的努力和碳成本，歐盟正考慮進一步明確PPA的接受條件和標準，并引入審查機制。

?簡化與電網(wǎng)物理擁堵相關(guān)的適用條件；

?明確容量指配作為使用實際排放值的前置要求的適用方式。

四、潛在影響分析

當前具體擴展和修訂方案尚未明確，但基于歐盟擬進行的范圍擴展和強化，對潛在的關(guān)鍵影響初步分析如下；

4.1 碳泄露風險降低，但復雜性和行政負擔將顯著提升

CBAM在過渡期的實踐經(jīng)驗已經(jīng)證明：一旦進入具體實施層面，其復雜性將顯著增加：

對CBAM主管機關(guān)而言，納入更多產(chǎn)品意味著引入更多計算方法、更多默認排放值、更多進口商和交易數(shù)據(jù)。例如，僅“海關(guān)編碼7326項”（即“其他鋼鐵制品”）在8位編碼下就涵蓋15個產(chǎn)品類別，每類又包含多種不同的具體商品。

對CBAM申報方和非歐盟生產(chǎn)商而言，隨著產(chǎn)品越往下游，所涉及的上游投入品數(shù)量也越多，導致申報者必須為多個環(huán)節(jié)收集數(shù)據(jù)。在很多情況下，供應商可能并不掌握這些數(shù)據(jù)，或者出于商業(yè)機密考慮不愿提供。即使隨著企業(yè)逐步建立碳核算體系、數(shù)據(jù)披露更成熟、數(shù)據(jù)可得性逐漸得到改善，但擴大涵蓋范圍所帶來的復雜性是結(jié)構(gòu)性的，難以隨時間推移而完全消除。

此外，將覆蓋范圍向下游擴展確實可以一定程度降低碳泄露風險；但產(chǎn)品中絕大部分的“隱含碳”來自上游基礎材料，隨著產(chǎn)品在下游階段不斷增值，碳成本在產(chǎn)品總價中所占比重變小，碳泄漏的風險也相應降低。此外，價值鏈越下游，價格以外的因素（如品牌、差異化等）就越重要。因此政策制定者須在環(huán)境收益與經(jīng)濟成本之間找到平衡。

4.2 下游制造業(yè)碳成本抬升，全球貿(mào)易格局將改變

首先，CBAM覆蓋的整條價值鏈將引起成本提升。一項2025年Sustainability期刊上的研究指出，若 CBAM 擴展至鋼鋁下游產(chǎn)品，相關(guān)行業(yè)的出口成本每年將增加7千萬至22.5億美元，具體取決于碳價及覆蓋范圍[4]。下游行業(yè)（如整車、機械、白色家電和建材等）可能面臨“全鏈碳成本”暴露風險，部分國家的貿(mào)易競爭力也將下降。

CBAM的實施也必將促使覆蓋產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈向碳強度更低的區(qū)域配置。研究分析，在中碳價情境（2030年50歐元/噸CO2）下，至2034年，歐盟鋼材進口量預計較2023年下降24%，相當于減少9,500萬噸；若碳價更高甚至下降30%（約11,900?萬噸）[5]。鋼鐵和鋁的下游產(chǎn)品也占據(jù)歐盟的主要進口市場（2024年，鋁制品的貿(mào)易逆差約110億歐元）。因此CBAM范圍的延伸可能將對全球貿(mào)易格局產(chǎn)生深遠的影響。

4.3 中國制造業(yè)將受顯著沖擊，信息安全問題或加劇

作為整體金屬制品的重要制造大國，中國在汽車部件、金屬構(gòu)件、緊固件市場中占據(jù)主導地位：中國是歐盟鋁與鋁制品的第二大進口來源國[6]，在汽車零部件、一般金屬制成品方面也占歐盟進口市場的強勢地位。若CBAM擴展至下游，中國相關(guān)行業(yè)的出口份額將受到明顯壓縮。

另一方面，歐盟也關(guān)注到了各國對其電力排放計算規(guī)則的爭議，因此本次公眾意見也考慮了對電力計算規(guī)則的調(diào)整，包括對通過市場機制（如PPA）實現(xiàn)的綠色電力的評判條件上，考慮對不同國家制度的銜接。如果可以實現(xiàn)對中國綠色電力交易機制的認可，則將顯著減少相關(guān)產(chǎn)品的“隱含碳”，提高中國綠色制造企業(yè)的競爭力。

本次公開咨詢的擬修訂措施中，還有一個值得注意的是歐盟對“反規(guī)避措施”中提出將考慮要求企業(yè)對產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)和成分構(gòu)成等額外信息加以披露。即使當前中國鋼鐵和制造業(yè)的綠色低碳進程不斷深化，產(chǎn)品的碳排放強度持續(xù)降低，但對信息安全方面的擔憂仍可能使得部分行業(yè)企業(yè)因無法合規(guī)而放棄歐盟市場。

五、展望與建議

5.1 下一步時間線

歐盟此次針對CBAM擴展和完善的理法修訂將遵循“更優(yōu)立法（Better Regulation）”框架，其流程包括初步問題界定和影響評估、行業(yè)專家咨詢和公眾咨詢，在形成完整影響評估報告后，提交立法修訂草案并進入三方協(xié)商階段（歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會）。

本次為期八周的公眾咨詢結(jié)束后，歐盟委員會將根據(jù)所有反饋發(fā)布總結(jié)報告，發(fā)布最終影響評估報告，并計劃于2025年第四季度提交正式的立法提案。

5.2 應對建議

此次針對CBAM擴展等法案修訂的公眾咨詢主要受眾是歐盟境內(nèi)外的各類利益相關(guān)方，包括CBAM基礎產(chǎn)品及下游產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學術(shù)機構(gòu)、非政府組織、公共管理部門等。相關(guān)咨詢建議將支持其最終提案的擬定。因此，建議中國的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學術(shù)機構(gòu)和組織等充分把握此“窗口期”(7.1-8.26)，就關(guān)管理規(guī)則和技術(shù)問題（如信息披露要求、電力排放因子、PPA適用性等）向歐盟委員會提交意見和建議，推動中歐雙方標準的銜接互認，促使規(guī)則更加透明、公平并具有可操作性。

此外，面對當前CBAM及全球氣候政策的波動和不確定性，建立完善碳定價機制一直是最有效的應對措施之一。建議我國在推動碳市場擴容的同時，通過收緊配額、減少免費配額比例等措施提升有效碳價；另一方面，企業(yè)也需在決策中考慮不同的情景、制定緩解策略并保持運營靈活性，在動態(tài)變化的監(jiān)管框架下盡可能減少風險、規(guī)避影響。

注：

[1]資料來源：歐盟委員會,’Extension of the scope of the carbon border adjustment mechanism to downstream products and anti-circumvention measures’, 2025/07/01, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14748-Extension-of-the-scope-of-the-carbon-border-adjustment-mechanism-to-downstream-products-and-anti-circumvention-measures_en

[2]資料來源：EUROPA, A European Steel and Metals Action Plan（COM/2025/125 final）, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52025DC0125

[3]資料來源：Sean Bray, Russia’s Ukrainian War Could Impact EU Carbon Proposal Too.2022/03/18, Tax Foundation| Europe. https://taxfoundation.org/blog/eu-carbon-border-adjustment-mechanism-cbam/

[4]資料來源：Ren, L.; Wang, J.; Zhang, L.; Hu, X.; Ning, Y.; Cong, J.; Li, Y.; Zhang, W.; Xu, T.; Shi, X. ‘Quantitative Assessment of the Carbon Border Adjustment Mechanism: Impacts on China–EU Trade and Provincial-Level Vulnerabilities’. Sustainability 2025, 17, 1699. https://doi.org/10.3390/su17041699

[5]資料來源：Hasanbeigi, A. with Springer, C., Chobthiangtham, P., 2025. ‘The Impactof the EU CBAM on Global Steel Trade - Implications for U.S. Tariffs. Global Efficiency Intelligence’. United States

[6]資料來源：EUROSTAT, ‘EU recorded a trade deficit of €11.1 billion in aluminium’,2025/03/06, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20250326-1