高瑞東周可（高瑞東系光大證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

核心觀點

核心觀點：

美東時間2025年7月8日，特朗普在內閣會議上威脅將對銅和藥品征收高額關稅。這一舉動意味著此前特朗普以維護國家安全為名開啟的232調查或將加速推進。

232關稅或為對等關稅備選方案。美國國際貿易法院（CIT）此前裁定特朗普依據IEEP征收對等關稅的行為超出法定權限，目前處于暫緩狀態。若最終上訴法院裁決對等關稅無效，那么依據232條款來加征關稅將是比較理想的替代方案。

232調查本質上已成為美國進行貿易限制和貿易脅迫的重要手段。新一輪232調查產品中，加拿大、墨西哥、愛爾蘭、德國等對美出口額較高。細分項來看，232調查產品的針對性較強，這也意味著美國可以根據與各國的談判進展來決定調查結果公布的時間和順序。

由于美國在7月9日的期限前與各國談判進展不夠理想，232調查進度將會加速推進。結合以往的232調查時間跨度經驗，我們判斷調查結果將在2025年下半年陸續公布，最快可能在7-8月就會部分落地。

銅、藥品關稅落地概率大嗎？銅方面，50%關稅落地可能性較大，并且不排除擴展至下游產品領域的可能。藥品方面，200%關稅可行性偏低，談判意圖更強。

由于涉及到“國家安全”，并且經過美國商務部的充分調查，預計232關稅落地后再取消的概率不大。參考美英貿易協議框架，若“美X”雙邊談判順利，貿易限制措施大概率會轉為配額的形式繼續存在。

風險提示：美國經濟超預期下行，國際貿易沖突超預期，供應鏈重構進程超預期。

一、什么是232調查？

美東時間7月8日特朗普在內閣會議上威脅對銅和藥品征收高額關稅，這一稅率遠超市場預期的25%水平。這次加征關稅的主要依據不是對等關稅，而是商務部啟動的232調查。本篇報告對232調查的啟動原因、現狀和影響進行了梳理。

什么是232調查？依據美國1962年《貿易擴展法》第232條款規定，美國商務部對進口特定產品是否威脅美國國家安全進行調查，并向總統提交報告。美國總統有權根據商務部的報告對進口產品實施包括加征關稅在內的限制措施。

調查一般需要持續多長時間？美國商務部需要在啟動調查后的270天內向美國總統提交調查結果報告，重點關注所涉商品的進口是否損害國家安全。隨后美國總統有90天時間做出決策，是否根據調查結果采取相應的貿易限制措施。但根據以往的經驗，實際調查時長跨度在5個月-12個月不等。2017年以來已完成的8次調查中，有6次調查時長9個月，分別有1次調查時長在5個月和12個月。

主要從哪些方面開展調查？調查圍繞美國國內產能和需求、國外供應鏈風險等展開，主要包括以下五個方面：（1）美國當前對該產品的需求；（2）美國國內該產品的生產能力及自給率；（3）主要進口來源國在其中所占份額及供應商過度集中風險程度；（4）外國政府補貼和不公平貿易行為對美國國內該產業的影響；（5）當前貿易政策的影響以及是否需要采取額外措施（關稅或配額）。

美國商務部開啟調查后通常有三種結果。分別為美國商務部終止調查、總統不采取行動和總統采取行動。如果美國商務部在調查過程中，認定為不構成國家安全威脅，則會終止調查。如果美國商務部認為存在國家安全威脅，并向總統提交調查報告后，總統可以選擇是否采取行動以及何時行動。

近年來的232調查主要發生在特朗普任期內。2000-2016年期間，該調查基本處于閑置狀態，僅在2001年針對鐵礦石和半成品鋼發起過1次。然而自特朗普第一任期以來，貿易保護主義氛圍愈加嚴重，商務部頻繁發起232調查。2018年至今共計發起15次232調查，其中新一輪的7起調查啟動于2025年3-5月，并正處于調查過程中。

232關稅或成為對等關稅的替補方案。美國國際貿易法院（CIT）此前裁定特朗普依據IEEP征收對等關稅的行為超出法定權限，目前這一訴訟處于暫緩狀態。若最終上訴法院裁決對等關稅無效，那么依據232條款來加征關稅將是比較理想的替代方案。一則，232關稅的法律基礎更穩固，國會干預的門檻更高，不會受到CIT裁決的影響。二則，232條款對于“國家安全”概念的界定較為模糊，只要商務部定性，總統就擁有較大自由裁量權。

目前仍有7項232調查結果待公布。2025年3-5月，特朗普政府密集開啟了新一輪232調查，涉及銅、木材和木料、半導體、藥品、卡車、關鍵礦產及衍生品、商業飛機和噴氣發動機等7類產品。2024年美國這些產品HS2-4位編碼下的總進口額為6582.8億美元，占美國總進口規模的20.2%。主要進口來源為加拿大、墨西哥、愛爾蘭、德國等國家。

二、232調查的影響和目的

哪些國家受影響程度較大？從出口國角度看，新一輪232調查產品中，加拿大、愛爾蘭、新加坡、比利時、沙特阿拉伯的對美出口敞口較高，且2024年該7類產品合計占其對美出口總額比重均超過了40%。細分項來看，每項232調查產品的針對性較強，其中關鍵礦物及衍生品主要針對加拿大，卡車主要針對墨西哥，藥品以愛爾蘭、德國、瑞士等歐洲國家以及新加坡、印度為主，半導體以中國臺灣、馬來西亞為主。銅則是以智利、加拿大為主。這也意味著美國可以根據與各國的談判進展來靈活決定232調查結果公布的時間和順序。

對美國進口關稅和通脹的影響多大？假設美國對銅加征50%關稅、藥品加征200%關稅、其他產品加征25%的關稅，以2024年美國進口水平計算，將會拉動美國進口關稅稅率上升16.9個百分點，對自中國進口產品的整體關稅水平影響在4.1個百分點。根據PIIE基于一般均衡模型的測算，美國關稅稅率提高10個百分點，對應美國短期通脹水平抬升0.64個百分點，也就是說進口關稅上升16.9個百分點將導致美國通脹上升1.08個百分點。關稅稅率和通脹中約80%的漲幅將由藥品關稅貢獻。

232調查本質上已成為美國進行貿易限制和貿易脅迫的重要手段。商務部長盧特尼克多次在談判的關鍵時點公開表示即將完成232調查并實施相應關稅。例如4月13日盧特尼克公開表示半導體和藥品關稅可能在一至兩個月內出臺，7月8日盧特尼克稱銅關稅將于7月稍晚或8月1日到位（新的對等關稅談判期限），對制藥、半導體領域的調查將于月底完成。232調查初衷是美國通過加征關稅保護國內產業安全和促進制造業回流，但實際上已成為貿易談判籌碼。有以下三點原因：

一是，總統存在因外交原因延遲宣布決策的先例，與維護國家安全的緊迫性相違背。例如2019年美國貿易代表辦公室（USTR）提交汽車及零部件的232調查報告后，特朗普以外交原因為由并未采取措施，直到2025年3月才加征關稅。二是，即使美國國防部明確表態進口鋼鋁并不影響國防部采購需求，特朗普政府仍然對鋼鐵和鋁產品加征了232關稅。并且，美國多次在與韓國、加墨、歐盟的談判中以放寬其他行業貿易限制作為取消鋼鐵和鋁產品232關稅的談判條件。三是，本輪232調查中所涉及產品主要進口自加拿大、墨西哥和歐盟地區，而自中國進口份額僅有2.3%。所以這一輪232調查并不是針對中國，而是為盟友國家準備的談判籌碼。此外，美國商務部長霍華德·盧特尼克今年6月在參議院作證并發表證詞時就舉例說明了“232關稅”如何在雙邊談判中被用來促成商業交易。

調查結果何時會公布？4月份商務部長盧特尼克曾公開表示半導體關稅可能在一至兩個月內出臺，而距今已超過兩個月，尚未公布調查結果。可能有兩方面原因，一是，調查過程較為繁瑣，尤其是高技術產品涉及到國內和國外產業鏈的環節較多。二是，232關稅作為特朗普政府談判的籌碼，需要在合適的時機出臺，以便美國獲得最大利益。美國在7月9日的期限前與各國的貿易協議談判進展不夠理想，232調查進度將會有所加快。我們判斷調查結果將在2025年下半年陸續公布，最快可能在7-8月就會部分落地。

銅、藥品關稅落地概率大嗎？銅方面，50%關稅落地可能性較大。參考此前特朗普對鋼鋁產品的關稅由25%升至50%的經驗，以及美國銅的冶煉和精煉相關供應鏈萎縮，我們認為以“國家安全”為由對進口銅也加征50%關稅的可能性較大，并且后續不排除擴展至銅的下游產品領域的可能。藥品方面，200%關稅可行性偏低。一是，美國藥品高度依賴進口，過高的關稅稅率將導致美國醫療保障體系受損，進而不利于特朗普穩定國內居民支持率。二是，5月12日特朗普簽署行政令，降低美國處方藥價格，而關稅政策與此行政令的效果相悖。三是，特朗普表態將給藥企至少一年的時間將供應鏈轉移回美國，也可以看出來其談判意圖更強。

后續談判中，已落實的232關稅被取消的概率大嗎？我們認為若“美X”雙邊談判順利，限制措施大概率會轉為配額的形式繼續存在，但被取消的概率不大。由于232關稅涉及到美國所謂的“國家安全”，并且經過美國商務部的充分調查，預計難以出現完全取消的情況。而更可能出現的是，以“將關稅轉換為配額”作為談判條件，換取他國降低非關稅壁壘等。例如，在最新達成的美英貿易協議框架中，英國以開放農產品和機械市場、減免數字服務稅等作為條件，換取了10萬輛汽車的10%額外關稅配額，超出部分仍按25%的額外關稅稅率征收。

三、風險提示

美國經濟超預期下行，國際貿易沖突超預期，供應鏈重構進程超預期。