北京
近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），其中明確“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要發(fā)揮牽頭作用，會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)支持，完善制度政策。支持地方因地制宜進(jìn)行探索創(chuàng)新，建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制。”政策工具箱的完善，是破解城市更新深層難題、確保行動(dòng)可持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵所在。對(duì)此，《意見(jiàn)》在“加強(qiáng)支撐保障”部分提出了若干政策引導(dǎo)方向，分別從土地、房屋、投融資、多元共治、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)維度為城市更新行動(dòng)的有序?qū)嵤┨峁┝藞?jiān)實(shí)的政策支撐可能，有待各地進(jìn)一步結(jié)合自身城市發(fā)展需要進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，釋放中央政策紅利。本文將重點(diǎn)圍繞這幾項(xiàng)政策引導(dǎo)方向談?wù)剬?duì)《意見(jiàn)》的理解。
清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院黨總支副書記、副院長(zhǎng)潘芳。
完善土地管理政策，支撐存量低效用地利用的提質(zhì)增效
《意見(jiàn)》創(chuàng)新土地管理思路，可以理解為是在通過(guò)“管控—盤活—激勵(lì)”的組合拳破解存量用地利用難題。
其中，“盤活”是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而“推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用和用途依法合理轉(zhuǎn)換”是盤活土地資源的關(guān)鍵舉措。這是因?yàn)槌鞘薪?jīng)過(guò)多年發(fā)展，建成區(qū)的土地資源配置可能已經(jīng)跟不上新質(zhì)生產(chǎn)力與時(shí)代發(fā)展的最新需求，尤其原有傳統(tǒng)單一功能的用地模式已難以契合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與市民多元生活需求，正有待通過(guò)城市更新進(jìn)程予以合理化調(diào)整。所以，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用，讓不同功能用地可以有機(jī)融合，有利于實(shí)現(xiàn)空間高效利用、靈活轉(zhuǎn)化，有利于促進(jìn)產(chǎn)城融合，及時(shí)彌補(bǔ)缺失的功能。例如，隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一些老舊廠房、閑置辦公樓等存量建筑，可依據(jù)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)換用途為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技創(chuàng)新基地等，使閑置資產(chǎn)重?zé)ㄉ鷻C(jī)，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
為確保轉(zhuǎn)換科學(xué)有序，需明確用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的正負(fù)面清單。對(duì)此，在政策試行初期，建議以正面清單激勵(lì)為主，在給予實(shí)施主體正向引導(dǎo)的同時(shí)，對(duì)于非正面清單上的轉(zhuǎn)換路徑實(shí)則仍在管控限制；在希望大范圍釋放政策紅利的政策穩(wěn)定期，建議以負(fù)面清單管控底線為主，明確禁止不符合城市整體規(guī)劃、存在安全隱患或破壞生態(tài)環(huán)境的用途轉(zhuǎn)換，但實(shí)則對(duì)非負(fù)面清單上的轉(zhuǎn)換路徑均予以支持。
需與之配套實(shí)施的是用途轉(zhuǎn)換過(guò)渡期政策。由于土地用途轉(zhuǎn)換涉及多方利益調(diào)整，且新功能培育需要時(shí)間，過(guò)渡期政策可在稅費(fèi)、土地出讓金繳納方式等方面給予優(yōu)惠與靈活安排。不過(guò)此項(xiàng)政策現(xiàn)多僅用于工業(yè)用地，對(duì)于其他用地類型轉(zhuǎn)換的適用性還需各城市自行探索。
完善房屋管理政策，支撐房屋全生命周期管理的制度建立
《意見(jiàn)》表明，我國(guó)的房屋管理制度正從“重建設(shè)、輕運(yùn)維”的舊有機(jī)制，轉(zhuǎn)向全生命周期管理模式。
其中，“完善住宅專項(xiàng)維修資金政策”是此套政策組合中的關(guān)鍵舉措。這是因?yàn)槲覈?guó)城鎮(zhèn)住房總量龐大，且大量房屋逐漸步入“老齡化”階段，傳統(tǒng)住宅專項(xiàng)維修資金政策在覆蓋范圍、使用效率等方面的局限性日益凸顯，急需探索將其覆蓋范圍從商品房擴(kuò)展至老舊公房、保障性住房等，實(shí)現(xiàn)房屋安全管理資金保障的全域覆蓋。此外，此項(xiàng)政策中的資金還可與城市更新其他政策協(xié)同推進(jìn)，從房屋建設(shè)、使用到更新改造，形成連貫的管理閉環(huán)，為城市房屋安全管理提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)的資金保障體系，助力城市更新行動(dòng)行穩(wěn)致遠(yuǎn) 。
為完善此政策，在資金來(lái)源可持續(xù)性上，應(yīng)當(dāng)探索通過(guò)多元化的資金籌集模式增強(qiáng)資金池活力。除傳統(tǒng)的業(yè)主繳納外，探索政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐贈(zèng)、商業(yè)保險(xiǎn)等渠道，形成穩(wěn)定的資金來(lái)源。在資金管理模式優(yōu)化上，應(yīng)當(dāng)探索建立透明、高效的資金監(jiān)管體系，如引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，確保資金使用公開(kāi)、公正、合理；鼓勵(lì)資金增值運(yùn)作，通過(guò)專業(yè)投資管理實(shí)現(xiàn)資金保值增值，保障長(zhǎng)期使用需求。對(duì)于技術(shù)前沿城市，還可以引入智能化管理手段，利用大數(shù)據(jù)建立房屋維修資金動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提前預(yù)判房屋維修需求，合理規(guī)劃資金使用，確保政策能有效應(yīng)對(duì)不斷變化的城市房屋管理需求。
完善投融資政策，支撐社會(huì)資本參與更新的模式創(chuàng)新
《意見(jiàn)》構(gòu)建多元化投融資體系，通過(guò)“政府引導(dǎo)—金融賦能—市場(chǎng)運(yùn)作”激發(fā)社會(huì)資本活力。
其中，“完善市場(chǎng)化投融資模式”是破解城市更新資金難題、充分釋放市場(chǎng)資本力量，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。因?yàn)樵诂F(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府財(cái)政模式下，過(guò)度依賴政府財(cái)政是低效且不可持續(xù)的，需要系統(tǒng)性地設(shè)計(jì)、優(yōu)化和創(chuàng)新適應(yīng)城市更新特點(diǎn)的市場(chǎng)化融資機(jī)制，平衡城市更新項(xiàng)目周期長(zhǎng)、收益慢、公益性成分多等問(wèn)題帶來(lái)的低收益率，探索城市更新帶來(lái)的利益重新分配的合理機(jī)制。
對(duì)此，《意見(jiàn)》明確指出可以通過(guò)以下方式為城市更新開(kāi)辟多元化的融資渠道：REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）能夠盤活存量資產(chǎn)，將城市更新項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)地產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性較強(qiáng)的金融產(chǎn)品，吸引社會(huì)公眾投資，使投資者能夠分享城市發(fā)展帶來(lái)的紅利，同時(shí)也為項(xiàng)目提供了持續(xù)的資金支持。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品能夠通過(guò)將城市更新項(xiàng)目的未來(lái)現(xiàn)金流進(jìn)行打包、結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)后出售給投資者，提前回籠資金，加快資金周轉(zhuǎn)速度。公司信用類債券則為有一定信用資質(zhì)的企業(yè)參與城市更新提供了融資途徑，企業(yè)可憑借自身信用發(fā)行債券，募集資金用于城市更新項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。
完善多元共治政策，支撐城市更新可持續(xù)模式的在地化探索
《意見(jiàn)》支持突破政府單一主導(dǎo)模式，構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—公眾”協(xié)同治理的可持續(xù)的全新格局。
其中，“鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人自主更新”是此套政策組合的核心訴求。在公共財(cái)政壓力增大背景下，社區(qū)或企業(yè)的自主更新已逐步成為提升社區(qū)品質(zhì)或改善低效用地的有效途徑，也是產(chǎn)權(quán)所有人提升自身生活環(huán)境和資產(chǎn)價(jià)值的公平途徑。
但是，產(chǎn)權(quán)所有人作為非專業(yè)人士，必須獲得足夠的政策、治理、技術(shù)方面的支撐，才能夠推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。這就要求街道等基層政府組織和社區(qū)等基層群眾性自治組織發(fā)揮引導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用，觸發(fā)和維護(hù)公眾參與機(jī)制。責(zé)任規(guī)劃師、建筑師、經(jīng)營(yíng)主體等專業(yè)力量應(yīng)下沉社區(qū)，為產(chǎn)權(quán)所有人提供從規(guī)劃設(shè)計(jì)到施工監(jiān)管的全流程技術(shù)指導(dǎo)。同時(shí)，市級(jí)和區(qū)級(jí)政府部門需簡(jiǎn)化審批流程，優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)手續(xù)辦理，出臺(tái)稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等政策激勵(lì)，降低自主更新門檻，搭建協(xié)商議事平臺(tái)。通過(guò)多元主體協(xié)同發(fā)力，既能激發(fā)產(chǎn)權(quán)所有人的更新主動(dòng)性，又能保障城市更新項(xiàng)目科學(xué)規(guī)范推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)共建共治共享的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，讓城市更新成果惠及每一位參與者。
完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)政策，支撐城市更新“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—治理”有效協(xié)同
《意見(jiàn)》推動(dòng)利用法制保障城市更新活動(dòng)，從法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)兩方面確保相關(guān)工作開(kāi)展的規(guī)范性、有序性、科學(xué)性。
其中，“加快推進(jìn)城市更新相關(guān)立法工作，健全城市規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)治理和房屋管理法律法規(guī)”是為城市更新劃定清晰的制度邊界。當(dāng)前城市更新涉及土地權(quán)屬調(diào)整、利益分配等復(fù)雜問(wèn)題，通過(guò)立法明確各方權(quán)責(zé)，對(duì)更新程序、土地處置等進(jìn)行規(guī)范，可以為城市更新提供法律依據(jù)，減少執(zhí)行過(guò)程中的不確定性與矛盾沖突，保障更新行動(dòng)合法合規(guī)推進(jìn)。
“完善適用于城市更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”有助于確保城市更新項(xiàng)目的質(zhì)量與安全。在老舊建筑改造、功能轉(zhuǎn)換等過(guò)程中，不同類型項(xiàng)目對(duì)消防、綠化和停車等公共設(shè)施配置要求不同，統(tǒng)一且細(xì)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可避免因標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致的安全隱患與功能不足。此外，城市更新項(xiàng)目的既有限制條件多，難以滿足現(xiàn)行要求較高的技術(shù)規(guī)范，就需要借助科技創(chuàng)新突破傳統(tǒng)更新模式的局限，因而易于激發(fā)對(duì)新技術(shù)、新工藝、新材料的研發(fā)工作，但其相應(yīng)的新成果和新要求也需要及時(shí)納入相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，以便加快科技成果推廣應(yīng)用，提高更新效率與品質(zhì)，推動(dòng)城市更新向綠色化、智能化方向發(fā)展。
綜合來(lái)看，《意見(jiàn)》為各地完善城市更新政策，支撐保障城市更新行動(dòng)有序?qū)嵤┨峁┝巳轿弧⒍鄬哟蔚恼咧贫ǚ较颉Ｔ趯?shí)際工作中，各地應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況予以甄別，抓住政策制定的核心訴求，通過(guò)立法、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方式積極探索創(chuàng)新，推動(dòng)城市更新行動(dòng)取得更大成效。（作者系清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院黨總支副書記、副院長(zhǎng)）
■作者：潘芳
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