沈建光、樊磊（沈建光系京東集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事）

導(dǎo) 語

美國財政部公布的6月美國財政盈余高達(dá)270億美元，主要得益于當(dāng)月超預(yù)期的關(guān)稅收入。然而，7月初正式成為法律的《大而美法案》則可能明顯增加美國的財政赤字，而關(guān)稅收入是否能維持在當(dāng)前水平也有不確定性。此外，關(guān)稅政策對美國經(jīng)濟(jì)增長的影響也間接影響了政府財政收入，一些沖擊尚未完全顯現(xiàn)，關(guān)稅影響仍難以準(zhǔn)確評估。那么到底應(yīng)該如何看待美國的財政前景？筆者在《財經(jīng)雜志》發(fā)表文章，就關(guān)稅的財政效應(yīng)和美國財政可持續(xù)性進(jìn)行了進(jìn)一步討論，請參閱下文！

文|沈建光、樊磊

首發(fā)于《財經(jīng)雜志》（2025年7月13日），轉(zhuǎn)載請注明出處

近期，美國國會兩院通過的最新《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act）較此前的版本進(jìn)一步增加了美國的財政赤字。與此同時，6月美國關(guān)稅收入有望超預(yù)期大幅增長。特朗普政府一直期望通過關(guān)稅收入彌補本國財政赤字，改善美國財政的可持續(xù)性，這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)嗎？

筆者以為，“搶進(jìn)口”等一些短期因素對美國關(guān)稅超收的貢獻(xiàn)不容忽視，而后續(xù)貿(mào)易談判的不確定性對美國關(guān)稅收入的影響也不能低估，評估關(guān)稅對美國財政收入的影響現(xiàn)在仍然為時過早。此外，由于赤字規(guī)模龐大，即使在比較樂觀的情況下，筆者估計美國關(guān)稅超收的規(guī)模也恐怕難以大幅降低美國財政赤字占GDP的比重。單靠關(guān)稅，美國中期的宏觀和財政穩(wěn)定尚難言樂觀。

大而美法案可能進(jìn)一步擴(kuò)大美國中期財政赤字

2025年7月3日，美國國會眾議院以218對214的微弱優(yōu)勢通過了兩天前由參議院修訂并勉強通過的《美麗大法案》。總體而言，法案對特朗普第一任期通過的、但即將到期的減稅舉措進(jìn)行了延期。不過與5月眾議院通過的版本相比，最終將生效的參議院版本法案刪除了可能對外國在美國金融投資征收報復(fù)性稅收的899條款，并通過減少兒童稅收抵免，降低新能源補貼削減力度等縮減了政府支出，但是對企業(yè)所得稅的減免永久化等減稅的擴(kuò)大反而使得美國的財政赤字進(jìn)一步擴(kuò)張。

CBO（美國國會預(yù)算辦公室)的最新估算顯示，參議院版本的法案將使美國赤字從2025財年到2035財年增加3.3萬億美元，高于2月通過眾議院的2.8萬億美元的版本。而此前哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院研究人員對眾議院版減稅法案的評估顯示，未來十年美國每年的財政赤字可能已經(jīng)超過2萬億美元，超過GDP的6%。這意味著按照最新的法案，每年的財政赤字還要增加500億美元左右。

過去幾年，在美國經(jīng)濟(jì)就業(yè)都相當(dāng)良好的情況下，美國財政赤字占GDP比重已經(jīng)超過6%，很不正常。如果這種情況繼續(xù)甚至常態(tài)化，美國中期財政的可持續(xù)性自然令人擔(dān)憂。特朗普政府加征關(guān)稅的一個目的就是籌集稅收。那么關(guān)稅超收能夠力挽狂瀾嗎？

美國關(guān)稅對財政收入的歷史回顧

自美國獨立后相當(dāng)長時間里，關(guān)稅收入一度是美國財政收入最重要的組成部分。比如從1790年到1860年，美國關(guān)稅收入平均占政府財政總收入的90%，長期的平均稅率也高達(dá)30%——盡管不同年份的稅率有較大波動，從超過60%到低于20%不等。在這一時期，由于加征關(guān)稅的主要考慮是籌集稅收，絕大多數(shù)進(jìn)口產(chǎn)品都被加征關(guān)稅。從1861年到1933年，美國政府從國內(nèi)獲得的財政收入明顯增加，關(guān)稅對財政收入的貢獻(xiàn)也從這一階段早期的約50%逐步下降到上世紀(jì)20年代的10%到20%之間。這段時間，加征關(guān)稅的主要目的逐步轉(zhuǎn)向了對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。所以雖然那些應(yīng)稅商品的稅率仍然與建國之后的水平相當(dāng)，但是由于大量進(jìn)口產(chǎn)品被免于征收關(guān)稅，平均關(guān)稅稅率在1920年前后一度下降到不到6%。此后，即使疊加上“大蕭條”期間生效的惡名昭著的“斯姆特-霍利關(guān)稅法案”（The Smoot-Hawley Tariff Act），美國的進(jìn)口產(chǎn)品加權(quán)平均關(guān)稅稅率在1933年也沒有超過20%。

從1934年到2017年，關(guān)稅對美國財政收入的影響逐步變得微不足道。1934年美國國會通過的《互惠貿(mào)易法案》把設(shè)定關(guān)稅的權(quán)力交給美國總統(tǒng)；而從羅斯福開始到特朗普第一任期之前，美國的行政部門總體上傾向于通過降低本國關(guān)稅推動其他國家也降低關(guān)稅，并在全球逐步推動自由貿(mào)易的實現(xiàn)。因此，雖然也有波折，美國的關(guān)稅稅率總體上大幅下降；實際上，從2000年到2018年特朗普對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)之前，美國對所有進(jìn)口產(chǎn)品的加權(quán)平均關(guān)稅稅率甚至維持在2%以下。在這種情況下，美國關(guān)稅對美國財政收入的貢獻(xiàn)也從二戰(zhàn)前約15%左右進(jìn)一步下降到1945年以后5%甚至是2%以下的水平。

自特朗普在2018年對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)以來，關(guān)稅收入占美國財政總收入的比重有所回升，但影響仍然有限。2017年關(guān)稅的占比是1.1%，2020年則上升到2%左右。2024年，關(guān)稅對美國財政總收入的貢獻(xiàn)約為1.6%（774億美元）。2025年特朗普就職以后，先是對來自中國進(jìn)口產(chǎn)品額外加征了20%的芬太尼關(guān)稅，對汽車、鋼鋁等進(jìn)口產(chǎn)品普遍加征25%的關(guān)稅，又在4月對約100個主要貿(mào)易伙伴加征“對等關(guān)稅”。雖然在中國等經(jīng)濟(jì)體的反制之后，其對等關(guān)稅政策有所調(diào)整，但是針對鋼鋁等產(chǎn)品的關(guān)稅稅率在6月進(jìn)一步上升，且范圍也有所擴(kuò)大。在這一背景下，關(guān)稅收入占美國財政收入的比重也進(jìn)一步回升。筆者估計，排除掉季節(jié)性因素的影響，4月和5月美國單月關(guān)稅收入占單月財政總收入的比重已經(jīng)分別上升到3.3%和5.1%。

支持美國關(guān)稅收入增長的短期因素未必可持續(xù)

美國財政部6月25日發(fā)布的最新每日稅收報告顯示，6月美國“關(guān)稅和某些消費稅”收入的最新數(shù)據(jù)已經(jīng)超過270億美元。雖然一些消費稅也包含在內(nèi)，這一稅收科目主要由關(guān)稅構(gòu)成。這意味著不僅僅6月24天的關(guān)稅收入已經(jīng)大幅超出5月全月的關(guān)稅收入（222億美元），全月關(guān)稅收收入更是可能超過320億美元，明顯高于此前國會預(yù)算辦公室對特朗普關(guān)稅稅收效應(yīng)的估計（每月210億美元，十年增加財政收入約2.5萬億美元）。由于美國關(guān)稅收入還有一定季節(jié)性，從歷史上看，6月的關(guān)稅收入一般低于全年平均水平，這樣看來關(guān)稅收入的增長確實好于預(yù)期。筆者估計，6月美國關(guān)稅收入占單月財政總收入的比重可能超過7%。

然而，筆者以為美國6月關(guān)稅收入的超預(yù)期增長可能受到一些短期因素的影響，是否可持續(xù)仍有許多不確定性。

一方面，短期美國進(jìn)口可能偏強，對關(guān)稅收入構(gòu)成支撐，但后續(xù)可能下滑。由于5月的高關(guān)稅使得中美貿(mào)易接近“貿(mào)易禁運”的水平，中國海關(guān)的數(shù)據(jù)顯示，以美元計價的中國對美國出口5月大幅下滑34.5%，也引發(fā)美國國內(nèi)一些零售商面臨“貨架清空”的風(fēng)險，甚至經(jīng)營困難。中美5月12日在日內(nèi)瓦達(dá)成貿(mào)易協(xié)定之后，微觀如航運方面的數(shù)據(jù)顯示，中國對美出口有明顯恢復(fù)，“補貨”等需求可能推高短期美國進(jìn)口數(shù)據(jù)。除此之外，盡管由于對特朗普關(guān)稅政策的擔(dān)憂，去年四季度到今年一季度，美國進(jìn)口商囤積庫存推動美國進(jìn)口保持兩位數(shù)增長，但是由于4月美國政府只是普遍加征了10%的基礎(chǔ)關(guān)稅，美國和大批國家仍有懸而未決的關(guān)稅談判，不能排除在避險因素的作用下，美國的進(jìn)口商繼續(xù)增加庫存。在這種情況下，提高關(guān)稅對美國進(jìn)口的負(fù)面影響可能尚未完全顯現(xiàn)，也可能造成6月美國關(guān)稅收入高于趨勢水平。

另一方面，美國的關(guān)稅稅率是否能維持在當(dāng)前水平也有不確定性。比如，若美方希望中美實現(xiàn)更好的禁毒合作，對中國20%的“芬太尼”關(guān)稅就有可能下調(diào)，影響美國后續(xù)的關(guān)稅收入。同時，CBO是按照25%的關(guān)稅稅率估計美國鋼鋁關(guān)稅的，但是特朗普政府在6月4日進(jìn)一步把鋼鋁關(guān)稅上升到50%，并且在6月23日對包含鋼鐵零部件的家用電器如電冰箱、洗衣機等征收50%的進(jìn)口關(guān)稅也使得關(guān)稅收入高于CBO的預(yù)測。

然而，即使特朗普政府對其他國家普遍加征10%基礎(chǔ)關(guān)稅的戰(zhàn)略構(gòu)想能夠?qū)崿F(xiàn)，對于這些特定產(chǎn)品的關(guān)稅能否保留，即使保留，是否保留如此高的稅率，也有不確定性。實際上，包括今年3月生效的對進(jìn)口汽車加征25%的對一些特定制造業(yè)產(chǎn)品的關(guān)稅對日本德國等美國主要的貿(mào)易伙伴都影響很大，它們未必能夠接受。如果通過后續(xù)的貿(mào)易談判降低了相關(guān)關(guān)稅稅率，美國的關(guān)稅收入也會受到影響。

關(guān)稅政策對美國經(jīng)濟(jì)的整體影響尚未完全顯現(xiàn)

除了進(jìn)口規(guī)模和關(guān)稅稅率之外的直接影響，關(guān)稅政策還通過對美國經(jīng)濟(jì)增長的影響而對美國政府的財政收入產(chǎn)生影響。就筆者看來，一些沖擊還沒有完全顯現(xiàn)，這也使得對關(guān)稅收入的財政影響現(xiàn)在還難以評估。

比如，盡管在估計關(guān)稅政策可能增加美國2025財年-2035財年的財政收入2.5萬億美元時，CBO已經(jīng)考慮了進(jìn)口關(guān)稅可能沖擊美國經(jīng)濟(jì)增長并降低美國財政收入的影響；然而，CBO明確表示，這一估計并未包括外國政府對美國關(guān)稅實施報復(fù)的影響。

從目前的情況來看，美國和其他國家的貿(mào)易談判尚未完全敲定。除了和英國達(dá)成一個原則性的框架協(xié)議并逼迫主要依賴美國市場的越南做出較大妥協(xié)之外，和歐盟等主要貿(mào)易伙伴的談判都在進(jìn)行之中。7月7日，特朗普再度對14個經(jīng)濟(jì)體單方面加征“對等關(guān)稅”。但是，若最終未能達(dá)成一致，其他國家進(jìn)行報復(fù)，不僅僅美國的出口會受到?jīng)_擊，而且直接降低美國的經(jīng)濟(jì)增長和財政收入。在貿(mào)易環(huán)境不確定的情況下，全球經(jīng)濟(jì)還可能進(jìn)一步放緩，美國的經(jīng)濟(jì)和財政收入還可能受到第二輪打擊。在這種情況下，關(guān)稅對財政收入增加的貢獻(xiàn)可能還要再打折扣。

財政穩(wěn)定不能僅僅依靠關(guān)稅收入

更重要的是，關(guān)稅收入即使超收，與龐大的赤字相比，仍然顯得勢單力薄。比如，按照最樂觀的估計，美國關(guān)稅收入最終達(dá)到一個月420億美元（一年5000億美元），高于CBO測算的一倍且沒有其他國家進(jìn)行報復(fù)等損失，超收的部分占美國GDP的比重也就是0.8%。在“大而美”法案通過赤字進(jìn)一步擴(kuò)大的背景下，未來幾年美國財政赤字占GDP的比重仍可能明顯高于5%。

總體而言，6月美國關(guān)稅收入超預(yù)期增長有許多短期因素的支持，未來未必可以持續(xù)，關(guān)稅沖擊的一些負(fù)面因素也還沒有完全顯現(xiàn)。當(dāng)前還很難對關(guān)稅對財政收入的影響做出全面評估。更關(guān)鍵的是，在《大而美法案》通過的背景下，即使出現(xiàn)最樂觀的情景，關(guān)稅超收的幫助仍然有限。筆者看來，美國想要實現(xiàn)中期的財政平衡——例如實現(xiàn)貝森特財政提出的赤字削減到占GDP3%左右——既需要多管齊下，也任重道遠(yuǎn)。