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　　作者|張帥

　　整理|姜心宇

　　本期編輯|張咪咪

　　本期審核|陳玨可

　　摘要

　　議會政治對印度對華政策的演變產(chǎn)生重要影響。基于對尼赫魯政府對華邊境政策中的議會政治分析，印度議會具有外交決策“制衡者”、國內(nèi)矛盾“調(diào)和者”、制度競爭“推動者”三個角色。盡管反對派利用議會的相關制度機制給尼赫魯政府施加了極大的壓力，但并未根本改變其對華邊境政策的既定方向，只起到加速或延緩其演變進程的作用。在此過程中，議會為印度國內(nèi)各政治勢力在涉華問題上提供了凝聚共識的平臺，議會政治成為調(diào)節(jié)印度國內(nèi)矛盾的重要方式，通過議會立法加強制度建設也成為印度增強對華競爭力的必要之舉。從議會政治視角看，印度的對華政策取向體現(xiàn)出多樣化、缺乏高度共識的顯著特征，在主體、方式及成效三個方面呈現(xiàn)出新的動向。對此，總結(jié)中印開展議會外交的歷史經(jīng)驗，著力加強雙邊各層級立法機構(gòu)的交流交往，有助于爭取印度議會對華友好輿論，為中印關系發(fā)展注入新的動力。

　　關鍵詞：印度議會 議會政治 議會外交 中印邊界問題 中印關系

　　圖源：網(wǎng)絡

　　2024年12月,中印關系再度成為印度議會冬季會議討論的焦點議題。中印“喀山會晤”重啟關系再出發(fā)與中印邊境局勢的緩和,反而引起印度國大黨的猛烈抨擊。印方多位議員在議會人民院（Lok Sabha）對莫迪政府的對華政策提出質(zhì)詢、發(fā)起辯論,為中印關系制造“噪音”。實際上,作為印度政治的中心舞臺,議會一直是觀察印度對華政策發(fā)展變化的窗口,在印度對華邊境政策演變過程中扮演了重要角色。有學者就指出,“在有關中印邊界問題的政策形成過程中,印度政府受議會、媒體和公眾輿論的掣肘之多、影響之大,在世界大國中實屬罕見。”不過,學界關于印度對華政策中議會的角色以及議會政治如何影響印度對華政策鮮有充分討論,更多是以“線索”形式強調(diào)議會政治對印度對華政策演變產(chǎn)生了至關重要的影響。當然,已有研究也突出了議會政治在尼赫魯政府的對華邊境政策中表現(xiàn)最活躍這一經(jīng)驗事實。比較有利的是,印度議會數(shù)字圖書館（Parliament Digital Library,PDL）公開了一批尼赫魯政府時期的中印邊界問題相關檔案,這為考察印度議會政治與印度對華政策演變提供了新的資料。有鑒于此,本文立足已有研究提及的“議會線索”,以尼赫魯政府的對華邊境政策為例,輔以印度議會數(shù)字圖書館藏中印邊界問題相關檔案,圍繞議會政治影響印度對華政策的方式、動機、實質(zhì)以及議會政治視角下印度對華政策取向等問題展開探討。

　　一、議會政治與印度的對華政策

　　議會政治是一種政治制度和政治運作方式,是以議會為中心的議會與政治體系間相互作用而產(chǎn)生的一種社會政治形態(tài)；其遵循 民主、代議、分權(quán)、程序四個原則,核心內(nèi)涵是議會作為國家立法機關在政治生活中發(fā)揮關鍵作用。這種作用具體體現(xiàn)在四個方面：一是權(quán)力結(jié)構(gòu)上的立法權(quán)中心地位,二是對行政權(quán)的監(jiān)督與制約,三是決策程序的關鍵一環(huán),四是推動或保障政治參與。同時,議會還是政黨的主要活動場所,各政黨通過競選進入議會、爭奪議會席位。對此,各政黨以議會為平臺展開激烈辯論,利用議會的相關制度機制,提出政策主張、推動立法議程,爭取實現(xiàn)本黨的政治理念和目標。此外,議會也為不同政黨之間的協(xié)商與合作提供平臺。通過議會中的協(xié)商機制,各政黨可以就國家重大問題凝聚共識,形成聯(lián)合政府或在某些政策上實現(xiàn)妥協(xié)。

　　基于以上論述,議會政治之所以具有影響力,根本上是因為其掌握著制度性權(quán)力。以議員和政黨為代表的國家政治生活中的重要行為體,匯聚在議會的舞臺上,通過法律規(guī)定、議事規(guī)則、立法程序等制度機制監(jiān)督和制約政府的內(nèi)政與外交政策,進而提高決策實效性、有效擴展政治參與、調(diào)和流動中的競爭,以維護政治和社會秩序的穩(wěn)定。

　　母庸置疑,印度的議會政治體現(xiàn)上述共性,同時又呈現(xiàn)“印度特色”。印度構(gòu)建了一個混合式的憲政體系,在借鑒多國憲法理念和實踐經(jīng)驗的基礎上實現(xiàn)了印度式創(chuàng)新。印度的議會民主制并非照搬英國的“西敏制”,而是融合了英國和美國權(quán)力分配經(jīng)驗的第三種模式。具體而言,仿效“西敏制”而建的印度議會并非完全獨立的立法機關,也遠不像自然演變而來的英國議會那樣享有無限制和絕對的權(quán)力。具有代表性的是,印度《憲法》附則七（The Seventh Schedule）以“權(quán)屬清單”的形式對央地兩級立法機構(gòu)的權(quán)力和功能作出規(guī)定。就外交相關議題領域而言,印度《憲法》第246條賦予議會參與外交政策制定與實施的權(quán)力,附則七第1列表明確規(guī)定了聯(lián)邦議會對11項外交事務享有立法權(quán)。由此而言,印度議會具有“政策制定型議會”的特點。同時,其在實際運行過程中又遵循“政府決策,議會批準”的原則,面對“一黨獨大”難以發(fā)揮實質(zhì)性的影響力,存在“內(nèi)閣專權(quán)議會衰落”的問題。也就是說,議會政治對印度外交政策的影響不僅體現(xiàn)在立法與行政關系的框架之中,更集中呈現(xiàn)在相關制度機制的運行過程及其結(jié)果之中。有印度學者就指出,沒有任何一個機構(gòu)或個人可以壟斷印度的外交政策制定權(quán),只會在特定時期或動態(tài)過程中出現(xiàn)一個相對具有影響力的因素。概言之,相關行為體圍繞議會內(nèi)在制度安排、外在機制設計形成的互動關系,及其背后的動機與實質(zhì),是探究議會政治與印度對華政策二者關系的切入點。

　　（一）

　　制衡決策:議會政治影響印度對華政策的方式

　　議會政治在印度對華政策演變過程中構(gòu)成“拉力”和“推力”。從制度設計來看,印度央地兩級立法機構(gòu)有權(quán)否決政府在涉及領土與主權(quán)問題上作出的決定。印度《憲法》附則一（The First Schedule）對印度各邦及中央直轄區(qū)的面積大小有明確規(guī)定,若政府進行獲取、割讓或交換等任何形式的領土變更,必須以憲法修正案形式在聯(lián)邦議會獲得至少三分之二議員的贊成票才能通過。同時,在提交至總統(tǒng)簽署生效前,還需超過一半的地方邦立法院（會）表決通過。因而,政府議案或議員提案的通過又必須經(jīng)過議會“三讀”程序,在此過程中反對派通過“不信任投票”“休會動議”“辯論與質(zhì)詢”等規(guī)則挑戰(zhàn)執(zhí)政黨并監(jiān)督政府行為。從這一角度而言,印度議會對政府的對華政策擁有否決權(quán),而反對派在立法程序中通過議會的制度機制監(jiān)督、延宕或支持政府的涉華立法動議則成為議會政治影響印度對華政策的主要方式。

　　具體而言,反對派作為議會監(jiān)督政府行為的主體,主要通過制造輿論壓力阻礙政府作出有意義的決策,抑或助長政府對華政策朝既定方向加速演變。其中,質(zhì)詢是讓議會及民意了解相關領域最新情況、發(fā)揮立法監(jiān)督行政的關鍵手段。而辯論又促使政府的決策變得更加現(xiàn)實,迫使政府不得不充分信任議會、經(jīng)常與議會協(xié)商、及時向議會披露信息。同時,在立法活動高潮時期以及政策轉(zhuǎn)圓關鍵時刻,反對派還通過發(fā)起游行示威、利用媒體左右公眾輿論的方式,在議會外給政府制造輿論壓力。

　　綜上所述,議會政治影響印度對華政策的方式集中體現(xiàn)為議會的“否決權(quán)”以及反對派的“監(jiān)督權(quán)”。在制度設計上,印度議會有權(quán)否決政府的對華邊境政策。在立法程序和議會會議進行過程中,反對派則利用議會的相關制度機制給政府施加壓力,加速或延緩其對華政策的演變進程。

　　（二）

　　調(diào)和矛盾:議會政治影響印度對華政策的動機

　　從表觀特征看,“制度授權(quán)”和“機制賦能”是議會政治影響印度對華政策的動因。但實際上,相較通過制度機制發(fā)揮的制衡作用,印度的議會政治圍繞涉華問題起到的調(diào)和作用要更加明顯。理論上,外交決策權(quán)集中在政府（內(nèi)閣）,外交事務也并非議會關注的核心議題。或者說,行政與立法的權(quán)力關系、執(zhí)政黨與反對派的互動關系才是推動議會政治影響政府決策的主要動力。不過,印度外交政策的制定與實施是一個“共識決策”的過程,具有“多元一體”的特征；尤其在涉及領土與主權(quán)的問題上,既需要凝聚精英共識,亦需要贏得大眾輿論的支持,更需要建立在議會批準和認可的基礎上。

　　從更深層次而言,印度的議會政治在危機時刻發(fā)揮著特殊的調(diào)解作用。多元性是印度社會自古以來的特征,政治上的意識形態(tài)多元化是其中一個主要表現(xiàn)。關鍵是,對于印度這個次大陸新生國家來說,沒有什么比社會秩序的穩(wěn)定更重要,它甚至要高于國家這個存在。為此,議會在印度的社會與政治生活中實際上充當著一個匯聚各方面不滿或反對意見的問題協(xié)商平臺。其如同國家狀態(tài)的一面鏡子,全國各個角落的任何事態(tài)均可在議會討論,堪稱“微縮國家”。因而,通過議會政治可以調(diào)和流動中的競爭,使新聞媒體與合法的利益集團發(fā)揮各自功能,既強化政治溝通又反映人民呼聲,進而有效地擴展或規(guī)范政治參與。特別是,經(jīng)過協(xié)商后,通過議會立法的形式賦予某項決議法律效力,有助于消再分歧、凝聚共識。

　　基于上述論述,中印邊界問題是促使議會政治影響印度對華政策的直接原因。究其根源,領土爭端疊加國內(nèi)危機,使印度政府的對華政策又成為一面折射印度社會矛盾的棱鏡。因此,印度議會通過以協(xié)商為主的“說服性權(quán)力”,為各種對立性意愿搭建了一個全國性化解平臺；抑或通過行使制度性權(quán)力對政府對華政策形成制衡,以確保相關政策的制定和實施走在有利于社會穩(wěn)定的軌道上,避免政治矛盾威脅社會穩(wěn)定、致力于維護印度“多元一體”的社會秩序。

　　（三）

　　制度競爭:議會政治影響印度對華政策的實質(zhì)

　　制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢,制度競爭是國家間最根本的競爭。制度競爭的實質(zhì)是領導國爭奪對行為規(guī)則的控制權(quán)、爭取伙伴擴大自身影響力,進而提升自身權(quán)力、利益和尊嚴。其中,立法機構(gòu)是國家制度設計的關鍵主體,加強議會立法是提升制度競爭力的重要途徑。對印度而言,議會既是其民主政治系統(tǒng)的中樞,又是維系其民主政治模式和政治秩序的載體,處于印度市民社會最顯著地位的議會系統(tǒng)的良好運轉(zhuǎn)成為印度社會可持續(xù)發(fā)展的前提保障。此外,議會政治影響國家層面的內(nèi)政與外交政策,表面上是對政府行為的監(jiān)督與制約,實質(zhì)上是相關行為體借議會的制度機制凝聚共識并作出具有法律效力的制度安排的體現(xiàn)。從這一意義而言,議會政治影響印度對華政策的實質(zhì)是,發(fā)揮所謂制度優(yōu)勢,通過“建制”與“改制”增強對華競爭力,進而構(gòu)建有利于印度的話語權(quán)以及國際和地區(qū)秩序。

　　一是突出對華政策的“合法性”,構(gòu)建有利于印度的話語權(quán)。對華政策成為印度議會政治關注的焦點以及政府選擇充分信任議會的做法,一定程度上有利于保障政府對華政策在法律意義和社會意義上的雙重合法。即,借助議會平臺進行充分協(xié)商,并通過法定程序推動執(zhí)政黨的對華政策主張上升為國家意志,使政府對華政策舉措能夠持續(xù)地獲得社會多數(shù)的認可支持。這種做法不僅有助于凝聚國內(nèi)共識,也有利于宣揚印度立場,爭取國際輿論支持。

　　二是建立健全制度機制,提高對華政策的實效性和可持續(xù)性。國家權(quán)力被鑲嵌在規(guī)則體系和制度約束中運行,制度化水平是印度提升對華政策效度的關鍵。同時,制度創(chuàng)設能力是國家政治實力的重要組成部分,也是確保具體政策舉措具備人力、物力、財力全方位支撐的根本保障。故此,健全各層面對華政策的協(xié)調(diào)機制,建立有助于加強對爭議地區(qū)管治能力的制度保障,成為印度增強對華競爭力的關鍵。尤其是,印度試圖在中印邊界問題上對華示強,離不開一些持續(xù)性強、穩(wěn)定性高、認同力度大的制度保障。因而,通過議會立法的方式建立健全制度機制也成為議會政治影響印度對華政策的一個本質(zhì)特征。

　　綜上所述,議會政治與印度對華政策的關系集中體現(xiàn)在印度議會扮演的三重角色之中：第一,根據(jù)《憲法》賦權(quán),運用程序機制,發(fā)揮監(jiān)督與制約作用,是對華外交決策的“制衡者”；第二,在涉華問題上促進溝通與協(xié)調(diào),為各種對立性意見搭建全國性化解平臺,是國內(nèi)矛盾的“調(diào)和者”；第三,作為加強制度機制建設的主體,是對華制度競爭的“推動者”。

　　二、尼赫魯政府對華邊境政策中的議會政治

　　自從中印邊界爭端在印度成為政治問題后,尼赫魯政府始終面臨來自議會的壓力。反對派對政府對華邊境政策的取向十分敏感,一直在阻止政府作出任何讓步的姿態(tài)。從1950年11月開始,印度的各種政治力量頻繁利用議會的制度機制影響尼赫魯政府的對華邊境政策,推動其朝著戰(zhàn)爭的方向加速演變。

　　（一）

　　外交決策“制衡者”:議會政治影響尼赫魯政府對華邊境政策的方式

　　總體看,印度議會不同政黨的對華政策主張各異,對尼赫魯政府對華邊境政策走向極端化負有不可推卸的責任。特別是,議會多數(shù)議員言辭激烈,猛烈坪擊政府對華邊境政策,給尼赫魯施加了極大壓力。具體而言,在程序制約、機制掣肘、輿論壓力的交互影響下,尼赫魯政府在立法機構(gòu)監(jiān)督政策的問題上幾乎做了全面退讓,尼赫魯本人也被緊緊地拴在對華強硬的立場上。

　　根據(jù)印度憲法,如果尼赫魯政府在對華邊境問題上選擇妥協(xié),從程序上就必須得到議會三分之二多數(shù)贊成和當時全國14個邦過半數(shù)立法院（會）的通過,并由總統(tǒng)簽署才能生效。顯然,尼赫魯在國大黨內(nèi)擁有絕對主導權(quán),且國大黨不僅在聯(lián)邦議會具有壓倒性優(yōu)勢,且控制著各地方邦立法機構(gòu)。也就是說,尼赫魯如果堅持與中國達成協(xié)議是有望獲得成功的,但是來自議會的壓力特別是反對派的怒火使尼赫魯沒有任何妥協(xié)的余地。1959年8月28日,三天前發(fā)生的朗久事件被媒體廣泛報道,中國修路的事情也在議會內(nèi)屢遭披露。于是,議員們?nèi)杭h會不斷發(fā)起辯論與質(zhì)詢、提出休會動議,要求政府闡明對華邊境政策。在輿論壓力下,尼赫魯政府于1959年9月7日首次向議會公布了主要刊載中印雙方圍繞邊界問題交涉文件的《白皮書》。此后,同中國的一切外交文件的往來都以《白皮書》的形式及時在議會發(fā)布。這樣,尼赫魯就把行政當局處理對外關系的權(quán)力和責任實際上移交給了立法機構(gòu),以證明政府有義務充分信任議會。尼赫魯在議會發(fā)言時就指出：“如果說過去我拖延向議會公布關于邊界爭端的文件是錯誤的話,那么我今后不會重犯這個錯誤。形勢要求我們必須使全國，特別是議會充分了解事態(tài)進展。”同時,反對派通過舉行游行示威向政府施壓,尤其是人民社會黨（Praja Socialist Party）在1959年10月發(fā)起了印度獨立以來第一次要求總理辭職的游行示威,給尼赫魯政府制造了不小的壓力。

　　隨著中印邊界爭端的日益激烈,議員們又頻借議會的議事規(guī)則向政府施壓。1960年2月16日,議員們從報紙上獲悉政府將邀請周恩來總理訪問印度的消息,便怒氣沖沖地跑到議會提出緊急動議,要求討論政府“突然且毫無理由”地改變政策的問題。1962年5月12日,反對派議員以所謂回擊中國“侵略”為由,就政府對華邊境政策發(fā)起辯論,要求政府做好戰(zhàn)爭準備；尼赫魯對此也強硬表態(tài)稱,“政府堅決反對任何撤除在中印邊境軍事部署的提議,印度對中國的‘侵略’，絕不妥協(xié)退讓。”因而,尼赫魯政府的對華邊境政策自1959年以來也得到了議會的首次認可。在1962年5月14日的議會辯論中,一直強烈反對尼赫魯?shù)淖杂牲h（Swatantra Party）議員雷迪（Narsimha Reddy）盛贊“政府對華邊境政策近來發(fā)生令人欣喜的變化”,認為在此之前尼赫魯?shù)膶θA立場“總是態(tài)度軟弱、舉棋不定”,強調(diào)“議會壓力迫使總理現(xiàn)在聽從了公眾意見并轉(zhuǎn)變了態(tài)度,這是印度議會民主制度優(yōu)越性的體現(xiàn)”。

　　因此,受到誤導的印度輿論被不負責任的反對派煽動到了歇斯底里的瘋狂程度,任何對華妥協(xié)的企圖都會被斥責為姑息和膽小,而尼赫魯政府選擇充分信任議會的做法使其在處理中印邊界問題時更加被動,成為中印關系持續(xù)緊張的一個主要根源。

　　（二）

　　國內(nèi)矛盾“調(diào)和者”:議會政治影響尼赫魯政府對華邊境政策的動機

　　在中印邊界問題上,議會與政府的互動如此密切和持續(xù),以至于議會已不再是一個局限于培養(yǎng)輿論的平臺。借中印邊界問題表達不滿,匯聚不同意見,進而促使政府適時反思調(diào)整相關政策、規(guī)范行政行為、避免社會動蕩已成為議會政治介入尼赫魯政府對華邊境政策的深層動機。

　　尼赫魯時代是危機四伏的時代,也是印度困難不斷增加的年代；人們對五年計劃的信心已喪失殆盡,政府和公眾面臨著比中印邊界問題更加迫切的國內(nèi)問題。尼赫魯執(zhí)政的17年中,印度的國家發(fā)展模式、政府方針政策等都太過于理想化,既不符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律,也與政治斗爭的規(guī)律相恃。尼赫魯向往和追求的經(jīng)濟增長與社會公平并進的目標并沒有取得顯著進展,反而農(nóng)業(yè)嚴重滯后、貧富差距明顯、下層人民的境況并沒有顯著改善。1962年10月27日的《人民日報》文章也從另一個角度指出,印度挑起邊境軍事沖突的根源在于“印度階級矛盾和社會矛盾日益尖銳和尼赫魯政府的政治危機更加嚴重”。

　　在上述背景下,議會政治介入尼赫魯政府對華邊境政策的真正目標是尼赫魯支持的經(jīng)濟和社會革命,旨在不遺余力地阻撓和閹割這場革命。因而,中印邊界爭端給印度國內(nèi)批評尼赫魯政府的人一個把柄,給了反對派議員們直接攻擊尼赫魯?shù)挠職夂蜋C會。最尖銳批評尼赫魯對華邊境政策的人,正是在內(nèi)外政策的各方面都反對他的那批人。對尼赫魯政府的強烈攻擊,來自非共產(chǎn)黨的左翼,也來自右翼；攻擊的問題已涉及不結(jié)盟政策、經(jīng)濟政策等內(nèi)政外交多個方面。邊界爭端及對華政策已成為一塊棱鏡,把反對派形形色色的批評都投射出來。

　　印度共產(chǎn)黨議員丹吉（Shripad Amrit Dange）就認為,反對派把矛頭對準尼赫魯政府對華邊境政策的實質(zhì)是對印度國內(nèi)現(xiàn)狀的不滿,是為了改變尼赫魯政府推出的各項政策。丹吉在1959年11月25日人民院關于中印關系的辯論中指出：“對某些批評政府堅持‘潘查希拉協(xié)定’、和平談判解決中印邊界問題的政黨來說,反對政府的五年計劃及發(fā)展政策或許才是其真實意圖。一些議員通過制造輿論壓力,試圖迫使政府采取符合他們預期的政策,實質(zhì)上他們是在挑戰(zhàn)國家權(quán)威,企圖改變國家的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。其實,他們可以直接一點,直指國家發(fā)展模式和政府的內(nèi)外政策就行,無需通過煽動‘對華戰(zhàn)爭’來達到目的。一些政黨和議員在宣揚國家和政府的各種‘失敗論’,主張奉行強硬立場、叫囂對華戰(zhàn)爭。但我認為總理和政府以談判為主的對華邊境政策是正確的；而且,只有通過實施五年計劃,才能發(fā)展重工業(yè),才有利于構(gòu)筑起強大的國防,才是自立自強的根本之舉。”

　　從另一個角度而言,這也表明議會實際上充當著調(diào)整印度社會關系和釋放壓力的安全閥角色,是根據(jù)印度《憲法》發(fā)揮“疏通調(diào)節(jié)社會不滿”作用的具體體現(xiàn)。對此,尼赫魯也指出：“我已意識到一些政黨和議員利用這段時間國家面臨的特殊形勢,借中印邊界問題對政府各項政策表達不滿的真實目的。我歡迎所有批評并希望大家通過這次辯論對政府制定的政策計劃等一系列做法有更多深入了解,進而我們可以凝聚出更多共識。”

　　（三）

　　制度競爭“推動者”:議會政治影響尼赫魯政府對華邊境政策的實質(zhì)

　　客觀而言,在議會政治的影響下尼赫魯政府在一定程度上找到了有利于宣揚印度立場的理由,從而為其擴大影響力、獲得輿論支持創(chuàng)造了條件。更重要的是,尼赫魯之所以堅持不容談判的立場,其中一個深層原因是其認為中印邊界問題已成為一個涉及民族自尊的重大問題。正如尼赫魯在議會強調(diào)：“當事情牽涉國家尊嚴和威信時,就不是一兩英里領土的問題了。它關乎我們民族的自豪感和自尊心,是比100英里或1000英里更寶貴的東西,是一種把人們的感情引向更高層面的東西。”尼赫魯從維護國家聲譽的角度看待中印邊界問題,也體現(xiàn)出其對華邊境政策具有突出長期博弈的特點。因此,通過議會立法加強制度建設、在議會政治中凝聚跨黨派共識并爭取輿論支持,也成為印度在邊界問題上對華長期博弈的著力點。

　　其一,突出對華邊境政策的“合法性”,建構(gòu)有利于印度立場的話語權(quán)。面對議會的壓力,尼赫魯在一定程度上也許是有意選擇妥協(xié)的,因為他對中印邊界問題的方針要求把印度同中國外交通信中提及的論點加以宣揚。尼赫魯在1959年9月26日致周恩來總理的信中便強調(diào)：“根據(jù)印度憲法,議會至高無上。事實不能不向議會披露,議會質(zhì)詢必須答復。議會批評政府未及時公布情況,而一旦議員和公眾了解了事實,他們的反應是驚異和極大的憤怒。”同時,中印邊界爭端也引起國際輿論的關注,且尼赫魯政府自1959年9月便開始陸續(xù)向議會公布14份《白皮書》并公開給中國的照會,這就使得對華外交談判的過程和細節(jié)被不斷爆光,不可避免地變成一種宣傳手段。印度這樣做不僅是為了找到更多與中國爭論的理由,也旨在為爭取國際輿論支持、擴大中國的“信用差距”提供更多注腳。

　　其二,提升對華邊境政策的制度化水平,推動可持續(xù)的對華競爭。在中印邊境停火的當天,尼赫魯在一場小學生的集會上再次講到“印度對華戰(zhàn)爭具有長期性,也許要拖得很久,可能要拖到你們已長大成人能參加這場戰(zhàn)爭的時候”。1962年11月14日,印度議會通過一項所謂具有歷史意義的決議,要求印度歷屆領導人在印度每一寸土地被收回之前不得與中國開放關系。同時,1951~1964年印度的憲法修正案也折射出,尼赫魯政府欲通過“建制”與“改制”的方式提高在邊界問題上競爭力的企圖。該時期印度對《憲法》進行了17次修正,其中有8次直接涉及領土與主權(quán)問題,其具體內(nèi)容既有形式上的所謂主權(quán)宣示,更涉及旨在增強治理與管控能力的制度安排或規(guī)則變更。例如,1963年10月5日生效的第16次憲法修正案,對印度《憲法》涉及領土問題的19條第2、第3和第4款進行了修改,授權(quán)政府和議會可以通過立法形式對妨礙維護印度主權(quán)和領土完整的言論、集會和結(jié)社自由采取限制措施；同時,還修改了第84、第173條及附則三（重要官員宣誓內(nèi)容及規(guī)范）,將“維護印度主權(quán)和領土完整”確定為法定宣誓內(nèi)容。

　　其三,結(jié)合印度議會數(shù)字圖書館藏1964年以后的部分中印邊界問題相關檔案看,印度議會作為對華激進輿論策源地的趨勢總體在減弱,其更傾向于圍繞所謂行政區(qū)劃變更、邊境基建撥款、文旅發(fā)展規(guī)劃等與提升治理能力相關的議題領域開展立法活動。1986年印度議會通過法案設立所謂“阿魯納恰爾邦”及2019年廢除其《憲法》第370條取消所謂印控克什米爾地區(qū)的特殊地位便是這一趨勢的集中呈現(xiàn)。從2017~2022年的38份印度議會委員會涉華報告也可以看出印度在諸多所謂務實議題領域的具體內(nèi)容和立場,比如2018年9月4日和2019年2月13日印度議會外交事務常設委員會向議會兩院分別提交了兩份同名的《洞朗事件、邊境局勢與中印關系未來走向》報告,主張政府對華邊境政策應更加靈活務實,強調(diào)應從鄰國外交、經(jīng)貿(mào)競合、跨境水資源三個方面建立健全制度機制,進而提高對華政策的實效性。

　　綜上所述,議會政治對尼赫魯政府對華邊境政策的影響既有效度亦有限度。其效度體現(xiàn)在,依據(jù)法律賦權(quán)、利用機制影響,進而通過實施制度性權(quán)力,向尼赫魯政府揮舞“否決”大棒、動用程序制約、制造輿論壓力,從而加速其對華邊境政策朝對抗與沖突的方向演進。其限度則表現(xiàn)為,印度議會本身不是制定外交政策的機構(gòu),且外交也并非其關注的核心議題,而對政府的政策給予批準和認可才是其主要功能。因而,議會政治也只是起到推動尼赫魯政府對華邊境政策朝早已確定的方向加速演變的作用,而并未成為對華外交決策的主體,亦未真正對尼赫魯政府動用否決權(quán)。正如馬克斯韋爾（Neville Maxwell）所說的:“必須牢記,尼赫魯及其顧問們早在還沒有受到重大公眾壓力前就已制定了對撞方針。盡管在立法機構(gòu)監(jiān)督政策的問題上尼赫魯政府幾乎全面退讓,但這種監(jiān)督也只是起到推動他沿著早已自行選定的方向繼續(xù)前行的作用。公眾和議會壓力沒有要他做任何他不愿做的事,也沒有阻止他做任何他真正愿意做的事。”

　　三、議會政治視角下印度的對華政策取向

　　議會政治對尼赫魯政府的對華邊境政策既有“拉”的作用,也有“推”的動力。前者構(gòu)成政治制約,使尼赫魯政府難以在對華問題上采取有意義的行動；后者形成政治推力,使尼赫魯政府的對華政策朝激進方向加速演變。這對觀察議會政治視角下印度對華政策取向有以下三個方面的啟示。

　　首先,議會政治視角下的印度對華政策體現(xiàn)出多樣化、缺乏高度共識的顯著特征。從尼赫魯政府對華邊境政策中的議會政治可看出,在議會的平臺上既有叫囂對華戰(zhàn)爭的“鷹派”,也有支持和平談判的“鴿派”,還有主張首先實現(xiàn)自強的“中立派”。也就是說,議會政治視角下的印度對華政策并非鐵板一塊,不同行為體在對華問題上的政策立場各異。形形色色的政治勢力匯聚在議會的舞臺上,圍繞對華政策與內(nèi)政聯(lián)動產(chǎn)生的問題,借助議會的制度機制相互攻訐與掣肘,進而表達異見、左右輿論,推動相關政策的制定與實施朝有利于自身的方向演變。從制度設計的層面來看,這也是一些印度議員和學者強調(diào)的所謂印度議會民主制制度優(yōu)勢的體現(xiàn),其發(fā)揮著調(diào)和競爭、促進協(xié)商、消弭分歧,進而維護印度多元一體政治格局和社會秩序穩(wěn)定的重要作用。從這一意義而言,印度的國內(nèi)政治對中印關系的影響,抑或?qū)θA政策在印度內(nèi)政中扮演的角色,是決定議會政治影響印度對華政策效度的關鍵。概言之,涉華問題既可以成為助長印度黨派紛爭的切入點,也可以成為推動印度跨黨派共識的抓手。例如,經(jīng)歷過邊境戰(zhàn)爭的尼赫魯政府感到失敗的后果也許并不嚴重,其滿懷信心地認為國家似乎出現(xiàn)了前所未有的團結(jié),要是別的民主國家遭遇如此沖擊早就垮臺了。

　　其次,印度對華政策中的議會政治在主體、方式和成效三個方面呈現(xiàn)出新的動向。從主體來看,議會委員會、總統(tǒng)和地方立法機構(gòu)的影響力得到提升。其一,議會委員會將承擔更多具體的涉華事務并在其中發(fā)揮特殊作用。印度議會兩院下轄數(shù)量眾多、功能各異的委員會,主要包括針對特定任務組建的“特別委員會”（Ad hoc Committees）以及聚焦內(nèi)政、外交、安全、財經(jīng)等高級政治議題的“常設委員會”（Standing Committees）。根據(jù)印度《憲法》第107條至第119條的規(guī)定,議會委員會在立法“三讀”程序中負責對普通議案、財政議案和憲法修正案三類議案內(nèi)容的評估審查,其提交的報告被視為權(quán)威意見和建議。由此,其事實上成為印度政府行為的持續(xù)監(jiān)督者、財政支出的有力控制者及立法程序的核心參與者。同時,印度議會委員會在運行過程中又體現(xiàn)出角色的雙重性、職能的靈活性、目標導向的“一體多元”三個特征,是印度各政治勢力在議會內(nèi)“博弈與妥協(xié)”“爭權(quán)與讓權(quán)”的競技場。更重要的是,印度議會委員會的運作模式具有智庫的特點,是印度嘗試構(gòu)建“立法關聯(lián)型智庫”的典型案例。例如,在議案進入“一讀”前,印度議會委員會事實上發(fā)揮智庫功能與有關方面進行磋商。這種磋商機制在2019年莫迪政府宣布廢除《憲法》第370條的過程中表現(xiàn)十分突出。具體而言,內(nèi)政事務常設委員會在相關法案起草環(huán)節(jié)組織專家學者、政府官員、政黨議員等前往所謂“查謨和克什米爾邦”,針對重組后的所謂“聯(lián)邦直轄區(qū)”的行政制度設計、立法會議創(chuàng)設等原則性問題,與原“邦”級有關部門和政黨、重要人士就新制度體系中的政府人事安排、代表（議員）比例等重大事項進行磋商,最終以政策建議的形式向聯(lián)邦司法部部長和總檢察長提交結(jié)論。根據(jù)一系列磋商結(jié)果,內(nèi)政事務常設委員會又向內(nèi)閣提交詳細草案,并圍繞修改意見再度召集專家和官員進行磋商,最終形成了內(nèi)政部長沙阿（Amit Shah）向議會聯(lián)邦院提出的所謂《查謨和克什米爾重組法案》。

　　其二,“總統(tǒng)”是影響印度涉華立法的關鍵一環(huán),也可以成為推動印度對華政策向好的重要力量。印度總統(tǒng)不僅是印度國家元首和武裝部隊統(tǒng)帥,也是印度聯(lián)邦議會的組成部分,是決定印度涉華立法成敗的最后一步。印度《憲法》賦予總統(tǒng)的權(quán)力使其成為在掌握實權(quán)的總理之外的一種隱性權(quán)力存在,是制約與平衡的力量,也是在總理、議會這一顯性權(quán)力體系失靈時的備用權(quán)力體系。從立法程序看,印度總統(tǒng)的權(quán)力主要體現(xiàn)為“簽授權(quán)”,即對議案的批準、不批準或駁回重審,構(gòu)成議案即將成為法律的實質(zhì)性的最后一步,事實上成為印度議會立法的“四讀”環(huán)節(jié)。同時,從尼赫魯政府時期印度總統(tǒng)在議會的演講發(fā)現(xiàn),其對中印關系的發(fā)展亦起到積極作用。例如,普拉薩德（Rajendra Prasad）對20世紀50年代初期中印關系“蜜月期”的形成發(fā)揮了積極作用。1950年1月31日,普拉薩德在議會指出,印度應盡快承認中華人民共和國并互派大使；強調(diào)中印兩國有兩千多年的友好交往史,印方?jīng)]有理由不承認、不建交,這對亞洲與世界和平至關重要。1950年3月17日,尼赫魯便響應普拉薩德的立場指出,中國是一個偉大的國家,目前發(fā)生了巨大的變化；這不是承認與否的問題,它是一起必須面對的劃時代的大事件,印方應當認真對待和處理。為此,政府已著手與中華人民共和國互派大使、全面發(fā)展關系等事宜。

　　其三,印度地方立法機構(gòu)在對華政策中扮演重要角色。印度《憲法》對印度央地關系實行具有印度特色的“分權(quán)”,其附件七規(guī)定聯(lián)邦議會在國防、外交等97個“高政治”議題領域中擁有立法權(quán),地方立法機構(gòu)則在教育、衛(wèi)生、治安等66個“低政治”議題領域享有立法權(quán),而央地兩級立法機構(gòu)又在刑法、婚姻、社保等47個議題領域中共享立法權(quán)。由此而言,印度一些與中國密切相關的“地方”或?qū)⒊蔀橛绊懹《葘θA政策的重要行為體。尤其是,莫過政府提出了所謂“印度喜馬拉雅地區(qū)”（The Indian Himalayan Region）的概念,印度宣稱有13個位于喜馬拉雅地區(qū)的“地方”,其立法機構(gòu)的涉華事務對印度的涉藏政策、對華邊境政策將產(chǎn)生重要影響。

　　從方式與效果來看,制造輿論壓力是議會政治影響印度對華政策見效較快的方式,而是否形成跨黨派共識是影響印度對華政策制定和執(zhí)行進程及成效的關鍵。外交和內(nèi)政是一個政治體系內(nèi)相互關聯(lián)的不同事務,外交政策的制定和實施也建立在國內(nèi)不同行為體之間通過一定方式實現(xiàn)妥協(xié)的基礎上。議會是印度內(nèi)政與外交的“聯(lián)結(jié)點”,為推動不同行為體的政治妥協(xié)創(chuàng)造條件。其中,“民意賦權(quán)”是印度議會之所以能發(fā)揮中介作用的根本原因。從議會政治對尼赫魯政府對華邊境政策的影響來看,議會憑借“民意”對政府行為實現(xiàn)間接監(jiān)督,也為新聞媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督創(chuàng)造條件,更是反對派“抱團施壓”的主要平臺。可以說,印度《憲法》賦權(quán)議會成為反映民意的最佳論壇,而在運行過程中議會又借媒體的力量提升在公眾間的威望,進而通過辯論與質(zhì)詢、公報、演講等形式塑造或引導輿論,最終把行政力量控制在合理范圍之內(nèi)。此外,從議員的行為邏輯來看,其提出立場激進或極端的提案即便很難通過甚至無法列入議程,但通過提出這樣立場鮮明的提案來宣傳自己的政治主張有利于提高媒體和全國選民對這種政治立場的關注,同時也提升他作為一名政治家在全國范圍內(nèi)的知名度和影響力,贏得特定選民群體更大程度的政治認同與忠誠。反之,若這時有另一名議員激烈反對前者的議案和主張,其政治效果也是相似的。

　　與此同時,跨黨派共識限制或推動議會參與印度政府的外交決策,是議會政治影響印度對華政策效度的關鍵。議會通過批準或意見表達的“討論”與“宣示”的方式參與外交事務,從而強化政府有關政策的合法性,為政府立場背書。但外交畢竟不是立法機構(gòu)關注的核心議題,至少不像內(nèi)政那樣容易促成全黨一致或跨黨派共識。但鑒于領土問題關系國家主權(quán),涉及立法機構(gòu)和司法機構(gòu)的參與,同時還涉及地方利益,因此相較于其他外交議題,與領土問題相關的政策制定過程更容易受到國內(nèi)行為體的影響。換言之,領土與主權(quán)問題是推動印度外交和內(nèi)政緊密聯(lián)動、促成其跨黨派共識的關鍵議題。正如有印度學者認為,印度議會在尼赫魯政府時期借中印邊界爭端首次對外交政策問題表現(xiàn)出極高的關注度,其關于中印關系的激烈爭論極大地影響了政府決策并持續(xù)至今,且留下政府是否應在國際問題上屈服于議會壓力的持續(xù)爭論。

　　最后,議會外交有利于為中印關系的發(fā)展創(chuàng)造更多條件。議會政治不僅是從內(nèi)政維度觀察印度對華政策取向的窗口,也是從外交層面思考中印關系的新視角。議會是一國對外交往的主體之一,議會外交是議會政治外延的重要組成部分；議會外交是指一國議會旨在促進國家間關系的對外交往活動以及國際或地區(qū)議會組織（論壇）參與國際事務的活動,且不局限于議會之間的交往,還包括議會旨在促進國家（間）關系的所有對外交往活動。各國議會聯(lián)盟（Inter Parliamentary Union）的“千禧年大會”便指出,各國議會及議員應在國際關系中肩負起更大責任,全方位提升議會外交的能力與水平,在全球、地區(qū)及國家各層面都要更加積極主動作為。印度議會自1952年5月第一屆人民院成立以來,根據(jù)《憲法》第246條的授權(quán),通過富有成效的舉措致力于對外交往活動；印度議員積極參與國際事務,議會外交因而也成為印度外交戰(zhàn)略的關鍵一環(huán)。

　　綜上所述,議會委員會的作用、總統(tǒng)的角色、輿論壓力的形成、跨黨派共識是觀察議會政治影響印度對華政策取向的四個關鍵變量。特別是,議會政治、輿論壓力與印度對華政策三者之間的內(nèi)在邏輯是進一步研究印度國內(nèi)政治對印度對華政策的影響機制的關鍵視角。同時,從議會政治視角看中印關系,兩國開展議會外交的歷史經(jīng)驗值得總結(jié),這有助于為中印關系的發(fā)展注入新的動力。

　　四、結(jié)論

　　議會政治在印度對華政策演變過程中扮演重要角色,其發(fā)揮的影響力既有成效也存在限度。通過梳理并分析印度議會數(shù)字圖書館藏中印邊界問題相關部分重要檔案發(fā)現(xiàn),印度議會在尼赫魯政府對華邊境政策中充當決策“制衡者”、國內(nèi)矛盾“調(diào)和者”、制度競爭“推動者”三重角色。盡管在此過程中,議會反對派通過立法程序、辯論與質(zhì)詢、不信任投票等制度機制給尼赫魯政府施加了極大的壓力,但至多使其在處理中印邊界問題時更加被動、難以選擇對華妥協(xié),而并未根本扭轉(zhuǎn)尼赫魯政府對華邊境政策的方向。由此,議會政治影響印度對華政策的成效體現(xiàn)為,在發(fā)揮監(jiān)督與制衡、促進溝通與協(xié)調(diào)的基礎上,促成一些具有長期性的制度安排,實質(zhì)上起到對內(nèi)調(diào)和社會矛盾、對外推動制度競爭的作用。另一方面,其影響力之所以存在限度,主要是因為外交政策本身不是立法機構(gòu)關注的核心議題,也并非推動議會政治發(fā)展的主要動力；尤其在“內(nèi)閣專權(quán)”的影響下,印度議會往往難以產(chǎn)生實質(zhì)性影響力,印度的對華邊境政策仍深受決策者個人政策立場變化的影響,主導權(quán)仍在政府（內(nèi)閣）。因而,議會政治也只是加速了印度對華政策朝既定的方向演變,抑或限制政府作出具有積極意義的決策。

　　研究議會政治對尼赫魯政府對華邊境政策的影響具有幾點現(xiàn)實啟發(fā)：其一,議會政治視角下的印度對華政策呈現(xiàn)出并非鐵板一塊的顯著特征；其二,制造輿論壓力是印度議會反對派影響印度政府對華政策見效較快的方式；其三,實現(xiàn)跨黨派共識是印度在中印邊界問題上選擇妥協(xié)或促成所謂空前團結(jié)的關鍵所在；其四,印度所謂“喜馬拉雅地區(qū)”的立法機構(gòu)的涉華事務對印度涉藏政策和邊境政策具有潛在影響。對此,應總結(jié)中印開展議會外交的歷史經(jīng)驗,著力推動雙邊各層級立法機構(gòu)的交流交往,這將有助于爭取印度議會對華友好輿論,為中印關系的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

　　作者簡介：

　　張帥，蘭州大學“一帶一路”研究中心講師、蘭州大學印度研究中心研究員

　　本文整理自《南亞研究》2025年第二期，原標題為《議會政治與印度對華政策的演變——以尼赫魯政府對華邊境政策為例》。

　　本期編輯：張咪咪

　　本期審核：陳玨可