7月份，一位地方政府投融資人士查看省里最新一批專項債發行數據時，發現部分縣區專項債發行量大幅減少。這并非這些縣區不想發，而是省里限制了發行。“沒想到省里對禁止挪用專項債的監管要求落實得這么嚴格。”他說。

這些被卡住的縣區都存在類似問題，比如老項目支出進度不達標，新項目尚未完成招標、未完成土地證辦理等要求。“就是要做到項目等資金，而不是資金等項目，目的是防止資金挪用或趴窩。”

一位地方財政部門人士對經濟觀察報表示，某縣往年能發5億元至6億元專項債，今年上半年只發了幾千萬元，導致項目建設全面停滯。

經濟觀察報獲悉，2025年上半年多個省份加大對管理專項債資金使用的管理力度。

比如，部分地區要求設立專項債券資金財政專戶，對專項債券資金實行專戶管理，并要求項目單位主管部門和項目單位應及時在財政部門信息系統填報資金使用、項目建設、項目運營、項目收益、資產等信息，確保全部專項債券項目納入穿透式監測系統。

經濟觀察報了解到，一個專項債自審自發的省份，要求專項債有問題的縣區在2025年不準發行新的專項債，必須“先整改，再啟動”。

專項債嚴管的原因是部分地區出現了將專項債挪用至其他領域的現象。

2025年6月，審計署公布對9省地方專項債券管理使用情況的審計結果，發現各類問題金額1325.97億元。其中92個地區擠占挪用 651.8億元，主要用于“三保”、償還國企債務等；7省虛報支出完成情況464.35億元。

中財—安融地方財政投融資研究所執行所長溫來成對經濟觀察報表示，專項債明確不允許挪用，其用途是項目建設，起到擴大投資，穩定經濟的作用。從制度上來說，專項債依托項目收益償還本息，挪用后，專項債事實上變成了一般債，也就沒有了還本付息的來源，中長期來看風險較大。

溫來成說，監管部門此前發現過挪用專項債保“三保”的情況，特別是在中西部地區較為普遍。他認為，當部分地方財政“三保”壓力較大時，當地政府部門應該想辦法優化政府的支出結構，而不是挪用專項債，來確保“三保”的支出。

如何挪用

上述政府投融資人士告訴經濟觀察報，地方政府挪用專項債的方式很多。比如，某地方政府旗下分別有一家城投平臺和產投平臺，這兩家平臺各自控股一家施工企業，參與地方政府各個部門的專項債項目或金融機構融資項目的招投標。兩家企業相互中標對方的專項債項目，以此實現資金的循環。通過這種方式，無論是專項債資金還是金融機構借款，未必都實際投入項目，而是通過國有資本收益上繳的方式回流到地方財政。

上述投融資人士表示，對于地方政府來說，通過上述循環的方式，無論項目情況如何，流程看似都是完善的，資金最終可以回流到當地財政。但如果施工單位是央企或者民企，資金流向就無法形成閉環。

一位地方財政部門人士表示，專項債發行主體通常是某個具體項目，實施主體則主要是本級的國企。在這種情況下，地方政府會要求本級國企、城投上繳利潤或國有資源有償使用費，通過這種方式，將專項債資金騰挪至財政內部；此外，還可以讓國企參與專項債項目涉及的土地拍賣，以土地出讓收入的方式讓資金回流至財政。

該財政人士還提到，這些問題也被審計部門發現并指出，但考慮到資金主要用于地方“三保”，所以未對相關責任人進行處理。

為什么挪用

此前，監管部門多次強調專項債不能挪用。2021年9月，財政部發布的《地方政府專項債券用途調整操作指引》就提出，嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為。

2024年12月，國務院辦公廳發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》提出，嚴肅財經紀律，堅決遏制違規使用問題，對日常監管中發現的專項債券資金閑置和違規使用等問題，督促各地逐筆逐條建立問題臺賬，嚴格落實整改要求。各級財政部門要對違規使用專項債券資金的地區，依法依規采取扣減限額、約談通報、考核監督等方式嚴肅處理，并定期通報典型問題案例，發揮警示教育作用。各級審計部門要依法加強對專項債券的審計監督，繼續將專項債券管理和使用情況作為地方黨政領導干部經濟責任審計等審計項目的重要內容。

但是，這些規定并未能完全阻止地方政府挪用專項債的行為。

2022年，財政部廈門監管局在《地方政府專項債券管理使用存在的問題及建議》一文中指出，存在專項債資金被挪用的情況。專項債券要求用于有收益的公益性項目資本性支出上，但在工作中，存在資金實際投向與計劃投向不符、資金用于違規領域的問題。一些地方政府部門未將專項債券資金用于專門項目形成資產，而是以專項債券的名義獲得資金，挪用到無收益項目或負面清單項目，如義務教育學校、景觀提升工程、繳交非稅收入，以及工資、通訊費、差旅費等經常性支出，違反了專項債券的發行管理使用規定。

多名行業人士認為，挪用專項債的背后是部分地區支出剛性不下與收入增長緩慢的矛盾。

中誠信國際研究院執行院長袁海霞對經濟觀察報表示，地方政府挪用專項債的原因主要有兩方面：一方面是財政收支壓力。當前地方財政收入持續處于緊平衡，根據其測算，今年仍然是地方流動性壓力較大的一年。部分地區為了“三保”，不得不挪用專項債資金來填補其他方面的資金缺口。

另一方面，部分地區也存在項目準備不充分以及配套資金相對不足的情況。

溫來成在調研中發現，挪用的專項債大部分是用來保障“三保”支出，特別是中西部財政困難的地方。

上述地方政府投融資人士認為，此前專項債的資金監管力度不夠也給挪用創造了條件。

監管影響

袁海霞說，今年部分省份特別強調禁止挪用專項債的原因有以下幾個方面：一是專項債資金挪用可能導致資金無法精準發力，增加債務風險，強調專項債禁止挪用，有利于規范使用地方債券資金，加強債務風險防范；二是今年外部形勢更加復雜，需要專項債資金精準發力，發揮穩投資、穩增長的作用。禁止挪用資金可以確保資金用于重點領域和關鍵項目，提高資金使用效益，促進經濟穩定增長。

袁海霞認為，短期內，禁止挪用專項債可能會降低部分地方政府可支配資金的靈活性，讓這些地區面臨資金緊張的局面。但從長期看，規范專項債使用有助于債務資金按照項目建設需求使用，同時有助于加強財政紀律，提高財政資金管理的透明度和規范性，提升財政管理水平。

經濟觀察報獲悉，某省發文嚴管專項債后，開始改革專項債券項目謀劃機制。比如，以前跨區域項目的專項債券，由所在地區各自爭取，改為省市提級統籌；另一方面，優先保障省級項目和跨區域項目，之后再根據各個地方的債務風險、管理水平進行分配。

專項債使用規則的變化對市縣影響更大，特別是縣區一級財政的財力格局。上述政府投融資人士說：“這也是一個矛盾，財力越緊張的地區越需要專項債帶來的流動性，但按照專項債的分配原則，應該是經濟越發達，項目收益越好的地區應該獲得更大份額。”

溫來成認為，近幾年，專項債進入了還款高峰期，地方財政應根據當地經濟發展、財政收支情況精簡政府職能、壓縮支出。同時，轉移支付也可以給地方更大的自主性。此外，上級政府在嚴管專項債挪用，減少部分地區專項債發行量時，也應該通盤考慮下級縣區的財力情況，及時調配資源，保證地方“三保”，防止部分地區出現債務違約。

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。