新敘利亞的地方治理

大馬士革正日益采用一種結合中央集權與地方自治的行政管理和安全維護體系，這種模式似乎契合了這個因內戰而分裂的國家的需求。 2024年12月巴沙爾·阿薩德政權倒臺后，敘利亞各地出現了混合治理模式，涵蓋地方行政、安全和司法領域。這種混合治理結構既非完全分散，也非完全集中，而是將中央集權元素與基層倡議及地方適應性相結合。大馬士革在繼續發展國家機構的過程中，應進一步完善這些治理模式。然而，重大挑戰仍持續影響公共服務和民事和平，必須迅速而果斷地予以解決。

作者：格雷戈里·沃特斯

編輯：阿K

關鍵主題

• 新當局繼承了一個破碎且腐敗的國家，缺乏人力和物力資源，重建工作將需要巨大的努力。
• 在后阿薩德時期的安全與行政真空狀態下，當地居民自發成立了旨在維護社會穩定并提供基本服務的委員會和網絡。
• 這些地方網絡已逐步與大馬士革新當局建立的區域行政機構融合，但融合程度不一。
• 安全問題仍具爭議性，大馬士革一方面試圖對所有武裝團體實施控制，另一方面又拖延少數族群融入地方安全力量，這加劇了敘利亞沿海地區的緊張局勢。
• 國家司法系統仍嚴重癱瘓，迫使當地居民建立替代司法模式。這在一定程度上緩解了壓力，但也削弱了國家權威。

建議

• 混合治理的持續成功取決于具有前瞻性的地區官員與有效民間社會網絡的合作。大馬士革應借鑒那些混合治理取得成功的地區，為其他領域提供可行的模式。
• 地方民間社會總體上仍受制于大馬士革對其活動合法性缺乏明確表態。部分地區官員利用這一灰色地帶壓制民間網絡，而另一些則積極接納。大馬士革必須明確對民間社會的立場，尤其是在少數民族地區，并確保地區官員遵守相關規定。
• 大馬士革在將武裝前反對派團體整合入新軍隊的努力不會一蹴而就。然而，將少數民族社區融入地方安全結構將有助于緩解國防部和內政部的壓力，減少其對無法無天的前反對派團體的依賴，同時改善地區安全官員與少數民族社區之間的信任。
• 大馬士革必須識別并解決司法部門功能失調的根本原因。在全國范圍內（而不僅僅是在省會城市）重新開放法院，并啟動一個全面透明的過渡正義進程，對于緩解社會緊張局勢至關重要。

引言

2024年12月8日，敘利亞政權迅速崩潰，軍事上獲勝的反對派組織“沙姆解放組織”（HTS）在通過“敘利亞救國政府”控制叛軍占領的伊德利卜飛地后，幾乎沒有時間準備全國性的治理結構。HTS最初任命的過渡政府面臨一系列相互關聯的挑戰，尤其是在地方行政、安全和司法領域。此外，該政府嚴重缺乏財政和人力資源，決策權主要掌握在少數HTS高級官員手中。3月29日成立的過渡政府（其組成比看守政府更為廣泛）能否克服這些障礙，仍是未知數。無論如何，應對國家崩潰的經濟都將是一個重大而緊迫的挑戰。在巴沙爾·阿薩德政權被推翻后，本作者在六周的實地調研中與每位敘利亞人交談時，他們都強調了經濟危機的影響，許多人對生活質量改善的缺失已失去耐心。

中央政府的結構性弱點，加上其無法控制的地區性政治軍事派別的實力，迫使當局采取臨時性治理方式。無論是出于自愿還是迫于無奈，過渡政府和隨后成立的臨時政府均與敘利亞少數民族社區及HTS勢力范圍外的政治勢力達成協議，以幫助穩定某些地區。這一動態揭示了政權垮臺后敘利亞國家建設過程中的兩面性：一方面，HTS因自身缺陷迅速認識到需通過地方機構開展工作；另一方面，地方社區和民間社會成功為自己在區域治理中爭取到一定角色。

結果形成了一個混合型國家體系，尤其在行政、安全和司法領域，這些部門的分權程度存在顯著差異。大馬士革在12月8日后數月內，將大部分努力集中于與國際社會互動以及重建中央國家機構，以將影響力從城市中心向外擴展。許多地方社區面臨維持基本服務和民事秩序的迫切需求，在權力真空狀態下建立了自己的系統，包括為超負荷運轉或無法運作的法院設立替代司法模式。新當局別無選擇，只能與這些新系統互動并通過它們開展工作，這在一定程度上加強了非HTS勢力在后阿薩德時代地方國家建設中的參與度。

這些自下而上的行政模式正被整合入HTS自上而下的結構。此外，阿薩德下臺后數周內的安全優先事項促使HTS依賴盟友及獨立反對派勢力在全國各地推行權威。盡管此舉確保了基本服務延續和政府機構逐步回歸，但未能有效解決——甚至加劇了——沿阿拉維派與遜尼派分界線存在的諸多地方訴求。事實上，導致這種混合治理結構的同一挑戰，以及在某種程度上該結構內安全和司法體系的實施，助長了3月沿海地區暴力升級：親阿薩德武裝分子對安全部隊發動襲擊，隨后安全部隊及獨立遜尼派派別實施了屠殺。安全體系的崩潰進一步加劇了國家未能解除或控制武裝遜尼派團體，以及未能解決日益加劇的教派主義和問責制問題的失敗。所有這些問題在3月前都無法完全解決，但安全治理的分散化、司法改革缺失，加上大馬士革對這些日益嚴峻問題的忽視，只會使問題惡化。

盡管3月的暴力事件令人震驚，但全國范圍內的地方治理發展仍繼續推進，并取得積極成果。顯然，大馬士革中央政府將建立有效的地方治理、安全和司法體系視為關鍵支柱，不僅為了改善基本服務和政府職能，更是為了維護社會和平。在采訪中，多位地方官員強調，必須首先“解決安全和軍事不穩定問題”，然后再著手解決廣泛的資源和基礎設施重建問題。大馬士革的卡拉蒙地區、哈馬的薩拉米亞區以及塔爾圖斯省這三個獨特地區當前的狀況，清楚地展示了這種方法的成功與不足，這可能成為敘利亞新興國家治理的典范。

自上而下與自下而上的治理

當地區主任被任命到敘利亞大部分農村地區時，許多人發現當地已存在成熟的行政結構網絡。因此，阿薩德政權倒臺后，敘利亞的地區治理在基層和自上而下兩個層面同步發展。在多個社區，這兩種體系似乎已較好融合，中央任命的地區主任與各類地方行政系統緊密協作。作者走訪的地區中，這種互動總體友好合作。

然而，中央部委面臨的資源壓力對地區官員而言更為嚴峻，這嚴重阻礙了他們開展任何實質性服務或重建工作的能力。正如一位地區官員于5月初所言：“我們必須先重建國家，才能重建國家。”因此，2025年初的實際治理仍主要局限于安全協調、基本服務提供和需求評估。

這導致當地居民認為他們可以輕松接觸到任命官員，但后者卻鮮少采取措施改善生活條件。此外，盡管在一些城鎮和村莊，新的治理結構已證明能夠包容所有居民，但其他舉措僅賦予了本地居民權力，使流離失所者獲得的代表性大大減少。仍有其他社區，尤其是但不限于阿拉維派地區，未主動建立自己的地方治理結構，這主要是由于缺乏自我管理和公民活躍的經驗，以及對觸怒政府任命的地區官員的擔憂。

當前敘利亞的地方治理主要呈現兩種形式：政權時期任命的市長和市政委員會，或2024年12月8日后選舉產生的市長和委員會。在當地居民不愿更換的情況下，政權時期任命的市長繼續履職；而在要求建立新治理結構的地區，居民已成功組建了相應機構。因此，新當選的地方議會不僅出現在前反對派據點，也出現在一直處于政權控制下的阿拉維派和伊斯瑪儀派社區——這些社區的當地政治活動家主動發起建立新的社會和政治結構。

大馬士革的卡拉蒙地區，因早在2012年就擁有強大的地方議會，隨后遭政權進攻摧毀，在12月8日后見證了地方議會的復興。在卡拉蒙西部地區，蘭庫斯、卡拉、納貝克和阿薩爾·瓦爾德等地已成立地方委員會，大馬士革郊區的達拉亞、喬巴爾、薩格巴和杜馬等地區也成立了類似機構。然而，卡拉蒙地區那些一直保持中立或親政權的城鎮，如馬阿拉巴、米尼、塞德納亞和馬拉烏拉等，仍由原市長繼續掌權。蘭庫斯地方議會于1月23日經過十天討論后成立，此時原政權時期市長已辭職。據蘭庫斯2012年地方議會負責人（現為繼任者顧問）稱，社區各階層選出代表組成該機構，隨后選舉產生議會主席。該議會主席實際上擔任城市市長，負責協調各領域委員會與HTS任命的地區主任的工作。

在革命期間反對派活動中心塔爾市，情況略有不同。該市主要家族的代表多年來組成一個家族委員會，幫助填補政權市政委員會留下的服務和調解缺口。塔爾市強大的跨社區紐帶、民間社會團體以及家族委員會的存在意味著，阿薩德倒臺后未成立地方議會，因大部分基本需求已得到滿足。直到1月，大馬士革才任命了一名地區主任（mudir）負責更大的塔爾地區（mantiqa，即省以下的行政區），該地區主任隨后與家族委員會和民間社會代表會面，制定了該鎮可接受的市長候選人名單。目前，市長是塔爾的中央權威人物，其工作得到民間社會和家族委員會的支持。

這標志著一種中間路線，即中央政府挑選地方官員，但在此過程中與當地居民密切協商。然而，由于戰爭，塔爾鎮人口的大多數由內部流離失所者（IDPs）組成。這些人中無人代表在家庭委員會中，這在鎮內造成了權力失衡，本地家庭擁有更強的發言權。在一個內部流離失所問題嚴重的國家，這是地方治理模式的關鍵缺陷。

在大馬士革周邊前反對派據點出現的本地議會現象，在哈馬和塔爾圖斯地區的伊斯瑪儀派城鎮中也有所體現，盡管這些地區在戰爭期間一直處于政權控制之下。在薩拉米亞市，成立數十年的伊斯瑪儀派議會已將最初以社會工作為中心的職能擴展至涵蓋傳統本地議會的多項職責，盡管其官方身份仍保持“非政治性”。該委員會由多個委員會組成，負責協調當地居民、民間社會組織與政府任命的地方機構，以確保行政管理和服務提供順暢運行。這些委員會在12月5日該鎮移交至HTS部隊后成立，但新政府機構尚未建立。此后數月，其主要工作是提供基本服務并促進政府與民間社會的溝通。

例如，該委員會的首個項目是為城市醫院提供補充資金和柴油，以確保其在哈馬省新成立的地區辦事處接管燃料供應職責前，維持運營約十天。盡管名稱中包含“伊斯瑪儀”，但薩拉米亞伊斯瑪儀委員會并非僅限于某一教派。實際上，它在代表少數群體聲音方面——無論是當地非伊斯瑪儀派居民還是流離失所者——都比塔爾家族委員會做得更好。

同樣，以伊斯瑪儀派為主的卡德穆斯鎮在阿薩德倒臺后數日內便建立了自己的地方委員會。一名成員描述了成立該委員會的動因，稱“阿薩德倒臺后，沒有政府，沒有安全，所以在新的政府到來之前，我們成立了這個新的地方委員會，并開始努力維持當地政府辦公室和醫院的運作。”該委員會通過在12月8日后立即啟動的outreach項目，協助管理城市并維持與周邊阿拉維派村莊的民事和平。政府行政人員抵達后，這一初始安全委員會與城市活動人士合作，選舉出一個以行政管理為重點的委員會，該委員會隨后成立了民事和平委員會。“我們與新政府合作管理城市，”地方委員會一名成員解釋道，“所有行政、后勤和安全問題均協調處理。”

盡管絕大多數阿拉維派社區仍由政權時期的mukhtars（村長/社區領袖）和市長領導，但部分社區已建立新的地方委員會。與大馬士革、薩拉米亞和卡德穆斯的情況類似，這些體系由當地居民直接響應新國家缺位下的緊迫安全需求而建立，并已與中央任命的地區主任建立起運作良好的合作關系。薩拉米亞郊區在12月8日后出現了多個地方委員會。

其中一些由遜尼派反對派活動人士在其混合教派城鎮內成立，另一些則在阿拉維派城鎮如薩布拉赫成立。作為前政權在農村地區“沙比哈”網絡的核心，該鎮現由兩名曾被政治拘留的當地人塔維克·伊姆蘭（Tawfiq Imran）和卡里姆·阿卡里（Karim Akkari）領導的當地委員會管理。兩人均曾是敘利亞共產黨當地分支的長期官員。

薩布拉赫委員會的領導人將自己的角色定位為填補治理和安全領域的關鍵空白，同時致力于提升運營能力。據創始人介紹，該委員會“專注于重建政府體系……包括提供基本服務和供水、開展民事對話以及維持教育”。過去四個月來，后兩項目標已成為該委員會的主要職責。“在阿薩德政權倒臺后的幾周內，許多人來到這里要求恢復他們的權利，”阿卡里解釋道，他指的是多年來一直遭到薩布拉赫地區政權民兵網絡襲擊、拘留和搶劫的鄰近遜尼派和貝都因人，“因此我們通過談判和支付賠償金來防止殺戮并維持民事和平。”該委員會還重新開放了鎮上的學校，該校在政權崩潰后因大多數教師離開而關閉。目前，約20名志愿者和雇傭人員在鎮議會的組織和協調下，為約150名學生授課。與作者接觸的其他所有地方委員會一樣，薩布拉赫鎮議會與政府代表密切配合——在該村及周邊地區部署的區域主任和地方安全部隊。

在塔爾圖斯，謝赫·巴德爾區自12月中旬起由當地委員會管理。該13人委員會由來自城市及周邊村莊的阿拉維派代表，以及代表卡瓦比地區小規模伊斯瑪儀派社區的1名伊斯瑪儀派代表組成；所有委員均曾在12月8日前擔任政權市政政府職務。該機構的職責主要圍繞維護社會秩序，而非解決經濟問題。這一趨勢在2月份各地普遍存在，反映出資源嚴重匱乏阻礙了任何實質性經濟政策或發展。

然而，許多當地居民指責該委員會無能且腐敗，并將其根源歸咎于政權時期的行政體系，因此不承認其在謝赫巴德爾自12月8日以來維持的脆弱和平中所發揮的作用。活動人士則強調兩位有影響力的當地人扮演的關鍵中間人角色，他們自行與安全官員和社區保持對話，并協調該地區警察和行政活動。此類臨時中間人系統在阿拉維派和基督教社區廣泛存在，盡管新地方委員會尚未成立，但圍繞安全和民事和平問題的緊張局勢仍居高不下，凸顯了新地方治理結構的脆弱性。

中央與地方行政的融合

在整個敘利亞，新政府通過一個區域總監系統與這些舊有和新興的地方結構互動。這些總監或被任命為敘利亞65個區之一，或被任命為其下屬的281個子區之一。該體系借鑒了伊德利卜的“地區管理局”（Idarat al-Manatiq），該機構旨在通過向伊德利卜內部較小的行政區劃任命主任，以改善政府對當地社區的響應。新任命的“mudir”（地區主任）由內政部任命，作為地方行政的骨干，連接鎮長、地方委員會與省長辦公室、安全部隊及中央部委。初期，他們的主要職責是協調安全事務；許多區長畢業于“救國政府”的警察學院。公共服務提供及日常行政事務則由鎮級地方官員和議會負責。

然而，鑒于其作為地區警察和總安全服務局（GSS）辦公室負責人的身份，區長們逐漸在協調和支持服務及援助交付方面發揮關鍵作用。此外，他們還擔任中央政府在農村地區的“耳目”，并在2025年頭幾個月被指派對各自地區進行“需求評估”。這項工作包括定期與當地居民、民間團體和地方官員舉行會議，進一步將基層與中央任命的系統緊密結合。

到3月，這一結構開始演變，各地區除區域主任外還增設了其他官員。許多地區現在同時設有安全官員和軍事官員，分別負責部署在當地的內政部和國防部單位。這使mudir能夠承擔民事和平、調解和行政事務的職責。當地活動人士和委員會表示，這些變化促進了他們與mudir的關系。5月底，內政部舉行咨詢會議，討論進一步改革措施，包括將這些主任職位轉為純文職。

mudir mantiqa（區級行政單位主任）系統在不同地區復雜程度不一，部分主任的管轄范圍比其他地區更廣。這種差異似乎反映了新政府的人力資源限制及其對潛在沖突地區（如沿海地區）的優先部署，該地區任命了更多mudir。在塔爾圖斯，mudirs已被任命到大多數次區（區級行政單位的下級單位），而非僅限于區級，這增加了官員數量并縮小了其管轄范圍，以減輕其工作負擔。例如，在塔爾圖斯，基督教徒占多數的馬什塔·哈盧分區、基督教徒與阿拉維派混合的薩菲塔分區、伊斯瑪儀派與阿拉維派混合的卡德穆斯分區，以及阿拉維派占多數、遜尼派占少數的米特拉斯分區均已任命了區長。在所有這些地區，mudir與鎮級議會或市長（無論是新當選的還是原政權留任的）共同工作，并直接向塔爾圖斯市議會主任匯報。盡管其頭銜為主任，但他實際上是整個省的行政首長。與地區主任不同，他沒有警察背景，而是曾擔任拯救政府協商委員會的卡夫爾·納布爾地區代表。

在可能的情況下，HTS似乎已任命區域主任返回其原籍社區。例如，塔爾、薩拉米亞和蘇凱拉比亞的區mudir均來自各自地區。然而，所有mudir均來自伊德利卜核心機構——HTS內部官員、GSS成員或GSS附屬警察部門——且均為遜尼派。因此，在塔爾圖斯等少數族群占主導的地區，沒有本地mudir，這成為與作者交談的大多數阿拉維派人士的憤怒來源。雖然一些被任命到遜尼派地區（如大馬士革農村地區）的穆迪爾與HTS的聯系較為松散，但在阿拉維派聚居地區，穆迪爾似乎是大馬士革的親密盟友，這表明后者優先考慮信任和強大的指揮鏈，以更好地管理這些地區正在發展的結構。

地區主任制度很可能代表了新政府在其自身限制內建立地方治理結構的能力范圍。然而，其與基層地方結構密切合作的意愿——無論源于意愿還是現實——自然賦予了地方政治倡議以力量，并為農村民間社會提供了廣闊的活動空間。隨著時間推移和安全治理挑戰的加劇，新政府似乎已將這些機構視為維護穩定的關鍵合作伙伴。

今年2月，塔爾圖斯省區域總監向作者表示，在他看來，“民間社會是塔爾圖斯的未來”，他定期與這類團體磋商，并希望未來的管理者能從他們中選舉產生。同樣的思維方式體現在塔爾圖斯省長對謝赫·巴德爾的態度上：他沒有任命地區主任監督理事會的工作，而是接受了該理事會在1月份提出的“自我管理”并協調與警察局長的提案。同樣，在3月初的暴力事件后，塔爾圖斯、拉塔基亞和哈馬各地的GSS官員、地區主任，甚至一些當地部署的軍事指揮官，開始廣泛與阿拉維派mukhtar和地方委員會合作，以和平方式解決民事緊張局勢和持續的安全問題，而非依賴軍事突襲和行動。

各委員會成立的具體動機各不相同，但通常包括在阿薩德政權倒臺后立即填補治理真空。蘭庫斯委員會前負責人向作者描述其角色時稱：“這些地區需要通過這些舉措協助政府，而政府則需通過資源和協調支持這些地區。”在新敘利亞，地方委員會單憑自身力量能做的事情有限。中央政府面臨的資源限制在地方層面更為嚴峻，導致大多數委員會的直接工作僅限于基本服務：供水、醫療、燃料供應及垃圾收集。協調這些社區之間的合作本身就是中央任命的地區主任的重要職責。

所有這些措施將有助于加強未來的公民參與，但地方政府的形態差異巨大，最終將導致不同社區在代表性和區域行政服務提供方面出現不平等。目前，這些舉措的不平等實施——尤其是在阿拉維派聚居區——已導致該國最動蕩地區之一缺乏代表性。正如3月沿海地區屠殺事件的后續影響所示，地方行為體與地區主任之間建立的關系對于維護民事和平、重建阿拉維派社區與新政府之間的信任至關重要。

安全挑戰與新策略

資源匱乏與地方條件高度差異的雙重影響也體現在政府不斷演變的安全策略中，盡管其負面后果遠超地方治理體系。敘利亞新政府初期將大部分精力投入于迅速填補阿薩德政權突然崩潰后留下的安全真空。軍隊瓦解以及政府決定不重新雇傭任何士兵，導致國家僅剩相對較少的由HTS控制的軍事力量（當時稱為軍事行動部，或DMO）和救國政府內政部力量（來自伊德利卜的警察和GSS）來控制整個國家。

這些限制迫使當局不得不依靠其他前反對派派別尋求支持：主要是與HTS關系密切的全國解放陣線（NLF）內部派別，以及與HTS長期存在矛盾的土耳其支持的敘利亞國民軍（SNA）派別。

大多數GSS官員仍來自伊德利卜分支或HTS，但在霍姆斯，大量人員被從北部返回的當地SNA派系中調派。來自三個派系的軍事力量被部署到敘利亞各地的檢查站，以支持GSS和警察行動。

通常情況下，大馬士革似乎試圖將派系部署在其原籍地區——這很可能是因為這些人在被阿薩德流放后多年無法返回家鄉，若被派往遙遠地區會心生不滿。兩名安全官員向作者透露，盡管采取了這種做法，他們仍更傾向于不將人員長期部署在本地，以避免腐敗和執法松懈的風險。然而，在12月8日之后的幾周內，許多最初在霍姆斯市及周邊地區和塔爾卡拉赫指揮自由敘利亞軍營的SNA指揮官被調任為其家鄉城市和社區的GSS辦公室負責人，而一些來自薩拉米亞的HTS前線指揮官則被調往該地區領導GSS部隊。這一政策甚至延伸至沿海地區；被派往杰布勒、班尼亞斯和拉塔基亞的安全官員均來自這些城市。到3月，該政策已被明確應用于新敘利亞軍隊的重組：阿勒頗的SNA派系被合并為一個以阿勒頗為基地的師；部落集團被合并為一個以東敘利亞為基地的師；而SNA和NLF在霍姆斯的剩余派系則被合并為一個由HTS領導的以霍姆斯為基地的師。

這些軍事和警察單位不足以在敘利亞全境提供安全保障，因此新政府還授權成立志愿警察部隊，以協助在微觀地方層面維護安全。截至2月，塔爾鎮的安保力量中僅約一半為正式警察，其余來自鎮上志愿者，負責夜間巡邏等任務。大馬士革的基督教社區也建立了類似的本地志愿者力量，而德魯茲社區主導的郊區賈拉馬納則由一支全德魯茲警察力量負責治安，該力量得到少量政府安全服務局（GSS）管理人員的支援。所有這些志愿者單位均配備武器。伊斯瑪儀派社區也在薩拉米亞和卡德穆斯兩座城市為當地警察提供自己的志愿安全力量，其中卡德穆斯市的志愿人員由政府警察部隊配發個人武器。這種做法對伊斯瑪儀派與基督教徒之間以及與新當局之間的互信建立起到了重要作用。

阿拉維派仍是唯一一個（除一例外）未參與地方安全事務的群體，這清楚地表明了新政府對將許多敘利亞人視為親阿薩德勢力的阿拉維派融入新安全力量的深深顧慮。唯一已知的例外是在卡德穆斯，那里由伊斯瑪儀派管理的治安委員會說服了卡德穆斯地區主任在周邊阿拉維派村莊設立約八十個自主管理的檢查站。除此之外，新政府堅決拒絕重新雇傭任何在12月8日被政權部隊解雇的阿拉維派警察。這在沿海地區引發了巨大緊張局勢，政府資源嚴重不足導致塔爾圖斯和拉塔基亞的治安出現重大漏洞，許多阿拉維派民眾要求允許被解雇的本社區警察返回城鎮執勤。

替代司法模式與地方安全

12月8日后最具爭議且最不透明的議題之一是政權司法體系的改革。與治理體系建設的其他領域一樣，人力資源和財政短缺正嚴重制約新政府快速建立并部署可靠司法體系的能力。然而，與治理和安全領域不同，司法領域缺乏物理基礎設施，許多法院和監獄在政權垮臺時被當地人徹底摧毀。自12月以來，多個政府部門合作開發新的法院系統，但面臨來自當地社區的壓力，這些社區有自己的偏好和擔憂，以及來自海外敘利亞人的壓力，其中許多人在過去15年里在國外從事與司法相關的組織工作。

作為12月采取的初步臨時措施，HTS有選擇地將伊德利卜的“救國政府”法律法規適用于敘利亞其他地區，據稱對其進行了調整以“適應當地現實”并避免挑戰既有的社會規范。敘利亞新政府官員于1月底表示，他們正謹慎推進司法體系建設，以充分應對維護國內民事和平及處理阿薩德政權犯罪行為的巨大需求。然而，到2月，新政府選擇回歸政權的法律法規，僅對執行內容進行了少量修改。依賴這些既有法律法規意味著安全部隊和法院在理論上可依據既定框架運作，這本應便利其工作。然而，司法體系中由人力和物力資源短缺引發的諸多結構性問題，導致庭審率極低，且因缺乏證據而釋放了大量低級別犯罪嫌疑人。

與此同時，法院似乎幾乎僅處理地方刑事案件，未涉及對阿薩德時代罪行的過渡正義。過渡官員解雇了大量前政權法官，部分職位由宗教法官員接任，但因資金和人選匱乏，多數職位仍處于空缺狀態。無論此舉是否為臨時措施，均加深了當地民眾對法院的信任危機。法院建筑遭破壞及法官數量銳減，進一步擴大了敘利亞各地重大法律需求的服務缺口。例如，哈馬西部和東部地區沒有正常運作的法院，馬薩夫和薩拉米亞地區居民不得不前往哈馬市省法院處理任何法律問題。

當地人已介入填補這一空白，發展替代司法系統以“減輕法院負擔”，正如許多人所描述的。有人坦率地表示，這些系統的出現是針對12月8日后國家機構完全崩潰以及某些人尋求報復導致的社區間沖突迫在眉睫的必要回應。這些法律系統在形式和功能上各不相同，但遍布全國各種社區，無論其在戰爭中的經歷和地位如何。部分系統以特定宗教領袖為核心，部分與地方議會運動關聯，還有部分與新興的民間社會角色緊密相連。每個系統均反映了特定的本地現實或條件。此外，與地方行政運動類似，每個系統都代表了一種高度分散的司法模式——理論上仍尊重中央政府。

在阿爾塔爾，目前存在兩種替代性司法體系，一種形成于12月8日前，另一種則在阿薩德政權倒臺后出現。如前一節所述，家庭委員會不僅作為政府的中介機構，還作為解決城市內部民事糾紛的手段。它通過代表城市內所有主要家族來解決基本糾紛。該委員會還為居住在城市內的流離失所的敘利亞人提供了一個論壇，使他們的糾紛得以被傾聽。

在阿薩德政權垮臺后的幾周內，該市成立了一個以宗教方式處理民事糾紛的新機構，由塔爾市知名反對派指揮官、曾任塔爾市努斯拉陣線指揮官的謝赫·阿布·馬利克·塔利（Sheikh Abu Malik al-Talli）領導。黎巴嫩，該叛軍組織于2014年至2017年在此建立據點。塔爾鎮的當地顯要人物未反對其返回，并將其新辦公室定位為希望通過更傾向于伊斯蘭教法框架解決糾紛者的可接受選項。

沿海城市班尼亞斯也發展出類似體系。當地著名反對派領袖謝赫·阿納斯·阿尤特（Sheikh Anas Ayout）在此設立了自己的法庭，居民可自主選擇使用。阿尤特與來自伊德利卜賈巴爾·扎維亞的謝赫·阿布杜合作，后者被部分當地人描述為“伊斯蘭主義者”，相較于“較為溫和”的阿尤特。近期一個典型案例發生于2月初，兩名遜尼派男子（一為當地人，另一來自阿勒頗）發生糾紛。阿勒頗男子前往GSS辦公室，該機構對班尼亞斯男子做出了嚴厲裁決。后者轉而求助于阿尤特，后者對班尼亞斯男子做出了較為寬容的裁決，并試圖與GSS協調，但GSS最初拒絕了他的請求。然而，在鎮上遜尼派民眾動員抗議GSS裁決后，GSS最終與阿尤特協調，減輕了對當地男子的處罰。

相反，在薩拉米亞，替代司法體系植根于地方議會和民間社會，而非宗教機構。在該市，伊斯瑪儀派議會在法律事務中發揮核心作用，同時承擔前述安全和公共服務職能。該委員會在阿薩德政權倒臺后成立了法律委員會，為任何需要法律建議和協助的當地居民提供服務，尤其是在填寫必要法律文件方面，因法院系統過于繁忙，這些文件的處理通常會被拖延。該市民間社會團體也扮演著中間人的角色，幫助自12月8日以來遭到襲擊或針對的社區獲得新政府提供的適當支持。

在薩拉米亞東部鄉村地區，新成立的地方委員會在社區間糾紛調解中發揮核心作用。例如，在薩布拉赫，新成立的委員會的首要任務之一是防止流血沖突，因鄰近的遜尼派居民尋求“正義”以回應薩布拉赫阿拉維派“沙比哈”過去14年犯下的罪行。該委員會與周邊社區進行了長時間談判，并經常從自身資金中撥款，以賠償過去盜竊和虐待行為的索賠。然而，委員會成員承認，他們不具備處理謀殺案的能力，此類案件需依賴GSS的干預和國家援助。

2月中旬，薩拉米亞東部鄉村的當地委員會召開會議，討論成立一個新的區域論壇，以進一步緩解緊張局勢并促進糾紛解決。此次會議邀請了GSS的一名成員出席，其主要結論之一是召開第二次會議，屆時哈馬東部所有貝都因部落將派代表參加。這些貝都因人中許多人曾被政權驅逐，如今正返回故土，他們是農村地區隨機盜竊和綁架事件的主要來源。當地官員希望，通過建立一個由每個村莊代表和部落代表組成的論壇，能夠減少犯罪，并在犯罪發生時改善溝通與協調。他們認為GSS的角色是支持性的，為新機構提供合法性，而無需投入大量資源來運營類似機構。

塔爾圖斯卡德穆斯地區的伊斯瑪儀社區在阿薩德倒臺后的最初幾天也發揮了類似作用。據該社區一名成員介紹，成立地方委員會的主要動機是建立一個能夠迅速與城市周邊阿拉維派居民互動的機構。這些會議旨在緩解民事沖突，并說服阿拉維派村莊與新政府合作。與作者交談的伊斯瑪儀活動人士解釋稱，他們在卡德穆斯地區主任辦公室和GSS分支機構成立前就采取了這一舉措，因為他們清楚伊斯瑪儀主導的城市與阿拉維派主導的農村地區關系緊張，需要立即干預。這些中央權威機構抵達后，迅速支持并推動了已有的伊斯瑪儀派倡議。附近的馬薩夫伊斯瑪儀派委員會在12月8日后，也以相同方式與農村阿拉維派社區及新任安全官員展開合作。

行政、安全和司法體系均與敘利亞民眾在民事和平與機構建設領域面臨的持續成功與挑戰緊密相連。3月敘利亞沿海地區發生的暴力事件并非這些政策直接導致的結果——即，對三大核心機構采取更分散或更集中的治理方式，未必能阻止事件發生，僅能減輕暴力程度。無論大馬士革在前三個月采取何種行動，這場大規模、有組織的親阿薩德叛亂活動幾乎必然會發生。

然而，其中一些措施確實影響了阿拉維派平民加入叛亂分子的程度，以及政府關聯和遜尼派平民武裝團體隨后在四天內實施大屠殺的便利性。霍姆斯當地反對派指揮官和派系的權力增強，以及對這些地方行為體的監督缺失，而非維持對該地區嚴格的HTS控制，導致了對阿拉維派的立即且廣泛的侵犯。當地安全官員的行動與不作為也使遜尼派公民得以逐步升級針對阿拉維派鄰居的騷擾和攻擊活動，常利用新獲得的免責權搶占阿拉維派經營的商業設施或騷擾阿拉維派家庭直至其逃往黎巴嫩。

霍姆斯地區這些低強度但持續的侵犯行為在阿拉維派社區中廣泛傳播，同時親阿薩德媒體網絡每日散布關于大屠殺的虛假指控。這些因素的綜合影響導致許多沿海阿拉維派民眾認為國家暴力即將爆發。新政府拒絕將本地化安全策略應用于沿海地區阿拉維派，進一步加深了不信任。

盡管如此，2月接受本報告采訪的所有當地居民均表示，塔爾圖斯和拉塔基亞的局勢持續改善。大馬士革已撤出幾乎所有軍事派系，并于1月底霍姆斯西部屠殺事件后停止了入戶搜查。剩余的國家安全局（GSS）和警察部隊受到當地居民的高度評價。這是作者在絕大多數少數民族地區觀察到的趨勢，似乎反映出內政部下屬單位相較于各類軍事派系，在專業素養方面普遍更高。3月6日起義及隨后的大屠殺逆轉了這一進展，打破了遜尼派、伊斯瑪儀派與阿拉維派活動分子之間建立的信任，并加深了阿拉維派對“他者化”的恐懼。

敘利亞的前進道路

分散式或集中式治理框架均不適用于敘利亞的未來。相反，自12月8日以來，敘利亞的國家建設經驗強調了有效地方結構與強大中央機構協同運作的優勢。當前，敘利亞面臨無盡挑戰，所有問題均需投入巨大的人力物力。國家行政機構可借助強大的民間社會網絡和地方議會迅速擴大工作規模——且在很大程度上已沿此路徑推進。安全部門必須緊隨其后，將理解法治重要性的中央指揮官員與反映所在社區人口結構的本地招募人員相結合。從阿薩德時代的安全國家向真正民選政府過渡，必須特別重視民兵與安全部隊之間的信任建設，這需要吸納所有少數族群參與。最后，大馬士革必須在正義問題上采取強硬且透明的立場，明確替代性正義模式在其改革后的司法體系中的定位，并清晰闡述敘利亞過渡正義的具體框架。

當地居民為應對敘利亞國家迅速崩潰及新政府力量薄弱的局面，主動創建或擴展了替代性司法模式。新當局別無選擇，只能與這些系統展開合作。作者走訪的每個社區中，政府任命的官員和安全力量均表現出與這些系統合作的積極意愿。此類系統可增強基層民事或行政機構的實力，并提升當地居民對其的信任。然而，它們同時也反映出民眾對新政府普遍缺乏信心。近期接受采訪的許多活動人士和當地居民表達了希望恢復國家法院和民事司法體系的愿望。關于國家權力集中與分散的觀點似乎與對明確、有效且普遍適用的法律體系的渴望無關。

盡管所有替代司法模式本質上都反映了中央政府的失能，但以沙里亞法為導向的司法體系走得更遠，因為它們削弱了政府公信力。在阿爾塔爾（al-Tal）等人口高度同質化的地區，此類機構被視為積極因素，但阿尤特（Ayrout）在班尼亞斯（Baniyas）的辦公室顯然削弱了GSS的實力，同時賦予當地遜尼派挑戰新政府的能力。當前存在以沙里亞為導向的機構，為那些可能對民事法院持保留態度的保守派遜尼派提供了潛在出路，但這僅僅是一種治標不治本的措施，無法解決遜尼派社會部分群體中存在的激進化和極端主義問題。忽視這一現象，可能導致類似今年3月初在班尼亞斯發生的教派暴力事件再次發生。

此外，許多這類替代性司法模式主要依賴民事而非法律干預，無法處理謀殺等嚴重犯罪。隨著敘利亞部分地區暴力升級，新當局必須通過迅速建立可靠的司法體系，有效追究所有罪犯責任，以展示基本國家職能。將替代系統作為自身缺陷的權宜之計，將進一步加深當地民眾對新政府的信任危機。

重建敘利亞國家并非在權力結構的二元對立中做出選擇，而是在各層級培養敘利亞人對國家的信任，同時在所有領域提供有效服務。治理體系不應是分散或集中的，而應是混合型體系，賦予當地人與中央國家機構合作管理自身社區的權力。盡管安全和司法必須始終處于中央國家機構的專屬管轄范圍之內——尤其是在國家充斥武器、充斥仇恨的時期——但一個由中央指揮的安全結構可以且應當反映當地人口結構。此外，如果具備能力，mudirs可以確保新政府的基本原則得到普遍執行。同時，如果獲得發展所需的空間和資源，地方機構可以在各自社區內管理日常生活中的瑣碎事務。

然而，混合治理結構本身不足以消除前政權播下的數十年分裂與極端化種子。恐懼在敘利亞所有社區中蔓延，任何政策都必須考慮如何減少這種恐懼并防止其演變為更深層的分裂。例如，沒有一名政權官員因其罪行接受審判，這在遜尼派中引發了對正義永不可及的恐懼。這種信念助長了部分遜尼派對阿拉維派的暴力行為。與此同時，問責機制缺乏透明度以及對阿拉維派的持續私刑殺戮，使該社區對未來安全前景陷入恐懼與困惑。因此，除混合治理結構外，敘利亞還需建立強大的真相與和解委員會，以化解阿拉維派與敘利亞其他族群之間的緊張關系。

事實上，和解是過渡正義的核心要素。缺乏此類制度性進程已產生明顯負面影響。這使得反阿薩德的敘利亞人對一些知名政商界人士和軍事指揮官，如法迪·薩克爾（Fadi Saker），被納入新政府關聯委員會感到憤怒。普通阿拉維派也認為，低級安全人員和平民面臨的審查遠比嚴重戰爭罪犯更嚴厲，這進一步加深了他們對大馬士革動機的懷疑。

當然，自3月以來，許多非官方的地方組織一直在開展跨社區對話會議，此類活動顯著增加。然而，這些組織需要國際資金以及大馬士革方面更多的參與和支持。特別是，由少數群體領導的活動家網絡對自身追求的合法性仍深感擔憂。他們指出大馬士革缺乏透明度，且地方官員對這些組織的態度不一，認為這些組織是前政權人員、現政府政治對手，或兩者的保護傘。

這種阿拉維派社區普遍存在的互不信任，在阻止少數族群融入地方安全力量方面發揮了關鍵作用。在沿海地區采取以阿拉維派為主的地方安全策略，讓阿拉維派在地方警察部隊中服從HTS指揮官的指揮，本可以建立社區與安全官員之間的聯系，幫助阿拉維派男性接受新政府。然而，阿拉維派幾乎完全被排除在安全部門之外，甚至在微觀地方層面也是如此，這確保了親阿薩德殘余網絡仍具有高度影響力。公平地說，高級政府官員在私下多次承認這一問題——但他們強調了在篩選潛在招募人員時面臨的挑戰。

卡德穆斯（Qadmus）的經驗表明，僅僅將阿拉維派整合入地方安全機構并不足以防止該地區爆發大規模起義。卡德穆斯的安全官員專注于招募前政權士兵——試圖讓這些人“接受”新政府——并進而將平民阿拉維派排除在新的安全機構之外。在謝赫巴德爾，地方委員會圍繞前政權官員組建，導致其從一開始就無法正常運作且深受當地人信任。這嚴重限制了其潛在作用。這些計劃的失敗不應被視為少數群體整合的失敗，而是進一步表明大馬士革必須與阿拉維派民間社會合作，而非前政權網絡。

大馬士革在1月和2月的安全策略過于天真，政府低估了阿拉維派地區危機的深度，以及安全部隊對武裝遜尼派的控制力不足。當時，政府試圖將所有前反對派派別納入國家機構——但僅停留在紙面。由此導致的對武裝遜尼派團體缺乏實際指揮控制，在3月暴力事件中發揮了重要作用，盡管其中部分殺戮行為由中央控制的政府部隊實施。依賴這些同一派系在沿海地區設立新檢查站的必要性加劇了問題；安全部門官員被迫試圖阻止軍事派系的違規行為，而這些派系因其所謂的國防部隸屬關系，超出了安全部門及地區主管的管轄范圍。

大馬士革意識到了這些不足，但繼續抱怨難以找到并篩選出“值得信賴”的阿拉維派中間人，尤其是在安全領域。然而，5月中旬，沿海地區當地居民報告稱，官員已開始聯系敘利亞政權于12月8日解職的伊斯瑪儀派和阿拉維派軍官。若這一趨勢得到鞏固，將成為解決這些地區民眾關切的關鍵第一步，因失業且被剝奪權利的前士兵帶來的安全風險仍極為嚴峻。然而，重點必須放在平民的招募與賦權上。盡管存在風險，但將所有少數族群融入地方安全力量是敘利亞進入下一階段過渡的基石。

最終，盡管國內部分地區仍面臨安全挑戰，但敘利亞的混合治理體系在防止國家崩潰、加強地方力量方面表現良好。此外，大馬士革逐步從中心向邊遠地區擴展國家機構的舉措，迄今為止與地方行政體系的整合較為順利。政府任命的地區官員在支持地方安全和司法需求方面展現出靈活性。這種靈活性在3月沿海暴力事件后進一步增強，大馬士革領導人開始認識到中央機構的局限性，以及通過更分散的系統工作的必要性。

然而，仍需做更多工作。大馬士革必須將努力轉向制度化地區官員在地方層面取得的實際改進。更大的安全變革——包括對安全部隊的問責以及從少數民族地區撤出外國武裝派別——也至關重要。最后，司法體系的快速重建以及真相與和解機制的建立是當務之急。這些內部改革應同步推進，且越早越好。唯有如此，敘利亞才能逐步擺脫動蕩，邁向一個更加光明的新階段。

結論

新敘利亞治理的未來仍面臨重大問題。其中最緊迫的兩個問題涉及德魯茲族主導的蘇韋達省和庫爾德族領導的東北部地區。盡管大馬士革與德魯茲族的談判基本陷入僵局，但大馬士革與庫爾德族的談判于3月加速推進，并達成了一系列協議，將就未來七個月內兩地制度合并的方式展開談判。據參與近期討論的多名調解員稱，這一協議似乎正推動大馬士革走向比3月屠殺前更愿意接受的去中心化治理模式。

事實上，3月的暴力事件對大馬士革施加了極大壓力，迫使其加快改革步伐，尤其是在將非遜尼派群體納入地方治理和安全架構方面。政府官員最初可能將這些結構視為臨時措施，待未來一年內更中央集權的國家形態成型后再作調整，但這種情況并未發生。在國家層面，這一現實可能改變國家建設項目的軌跡，使之向更大程度的分權化傾斜。因此，阿薩德政權倒臺后在該國部分地區形成的混合國家結構，可能成為新敘利亞的基石，至少在一段時間內如此。

作者

格雷戈里·沃特斯是敘利亞檔案館的研究員，同時也是大西洋理事會敘利亞項目的高級研究員。他曾擔任國際危機集團的顧問，在阿薩德政權倒臺前曾在敘利亞東北部和西北部開展實地調研。目前，他作為獨立分析師在敘利亞西部進行研究。他的研究重點包括敘利亞安全機構、地方治理及教派關系。他的研究成果曾發表于中東研究所、新線研究所、大西洋理事會及Bellingcat，并運營“敘利亞再探”網站。

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