城市群是我國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，在引導人口和要素布局、促進大中小城市協調發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八大以來，我國穩(wěn)步推進城市群建設，19個城市群承載了全國70%以上的人口、貢獻了80%以上的國內生產總值。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要對推動城市群一體化發(fā)展作出統(tǒng)籌部署，目前已取得扎實成效。近日召開的中央城市工作會議提出，發(fā)展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

以城市群為載體推進新型城鎮(zhèn)化

什么是城市群？我國城市群發(fā)展歷程是怎樣的？整體建設情況如何？

陸軍（北京大學政府管理學院副院長、教授）：城市群是指一定地理范圍內，基于交通、產業(yè)、貿易、人口等關聯機制，由核心城市向周邊區(qū)域輻射帶動形成的網絡型城市集群。相較于中心城市“一城獨大”的空間組織形態(tài)，城市群是城鎮(zhèn)化高級階段的產物。在經濟全球化、信息技術創(chuàng)新、產業(yè)集聚擴散和資源要素流動的背景下，傳統(tǒng)區(qū)域經濟逐步向“核心—節(jié)點—網絡”一體化均衡發(fā)展，最終形成跨地區(qū)、多中心、多層級的網絡型城市區(qū)域格局。我國城市群具有交通方便快捷、產業(yè)集聚互補、市場結構匹配、網絡外部性強、治理深度協同等系統(tǒng)性優(yōu)勢，是推動新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化協同發(fā)展的主要空間載體，是經濟發(fā)展的重要增長極。

我國城市群發(fā)展是多種因素綜合作用的結果，內在邏輯包括三個方面：其一，我國幅員遼闊，但地區(qū)發(fā)展不平衡程度較高，在快速城鎮(zhèn)化背景下，人口和經濟要素向大城市單向流動，形成了以超大、特大城市和省會城市為代表的區(qū)域中心城市；其二，在合理的通勤距離內，中心城市通過產業(yè)、貿易、技術服務等途徑，輻射周邊地區(qū)，帶動遠郊區(qū)、衛(wèi)星城和周邊中小城市同城化聯動發(fā)展；其三，進入信息化、數字化時代，受流量經濟驅動，區(qū)域格局逐漸呈現網格化、多中心的空間特征，在市場機制作用下，城市群呈現緊密的區(qū)域一體化均衡格局。

“十一五”規(guī)劃提出，要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。此后，我國對城市群發(fā)展規(guī)劃進行動態(tài)調整。黨的十八大報告強調“增強中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能”；黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”；“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調聯動、特色化發(fā)展；今年7月召開的中央城市工作會議強調，發(fā)展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。

隨著區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施，我國城市群建設步伐加快。截至目前，已規(guī)劃建設長三角、京津冀、珠三角、長江中游、關中平原、北部灣、山西中部、滇中、寧夏沿黃、山東半島等19個城市群，承載了全國70%以上的人口，貢獻了80%以上的國內生產總值，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數量占全國近九成，發(fā)揮了科技創(chuàng)新的主體作用。整體來看，我國城市群建設呈現如下特點。

一是城市群內部企業(yè)之間經濟聯系和投資互動日益緊密。從工商信息和企業(yè)跨城際投資活動來看，在城市群內部，不同城市間企業(yè)互設機構和子公司、投資互動等活動快速增長。以長三角、成渝、京津冀、珠三角城市群為例，2019年城市間企業(yè)互投的網絡規(guī)模和輻射范圍顯著擴大，較2010年分別增加66%、50%、19%和16%。企業(yè)投資流向促進城市間產業(yè)結構調整，通過改變經濟效率影響就業(yè)，從而對人口流動產生正向影響，加速區(qū)域要素流動一體化。

二是通過差異化定位和分類施策提升戰(zhàn)略價值。一方面，根據經濟規(guī)模、綜合實力和區(qū)位價值，充分挖掘不同等級城市群的發(fā)展?jié)摿Α＠纾L三角、珠三角、京津冀城市群致力于打造世界級城市群，成渝、長江中游城市群定位于核心城市群等。另一方面，根據區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略需要，動態(tài)調整城市群發(fā)展目標。與“十三五”規(guī)劃相比，在“十四五”規(guī)劃中，長江中游、成渝城市群由“發(fā)展壯大”轉為“優(yōu)化提升”，中西部城市群在構建城鎮(zhèn)化格局中作用日益凸顯。東部城市群重視功能定位并各有側重，形成疏密有致、分工協作的區(qū)域發(fā)展格局。

三是以城市群、都市圈協調聯動為依托。我國高度重視城市群內部功能定位及其對區(qū)域發(fā)展的影響。當前，都市圈已成為區(qū)域城鎮(zhèn)化空間鏈條中的關鍵一環(huán)。《國家發(fā)展改革委關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》發(fā)布，發(fā)展現代化都市圈為城市群高質量發(fā)展、經濟轉型升級提供重要支撐。《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》構建了“一核五圈四帶”的網絡化空間格局，推動南京、杭州、合肥等都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展方式上，逐步由核心城市帶動轉向以都市圈協同發(fā)展帶動，周邊中小城市分享毗鄰大城市的集聚效益并轉化為經濟增長動力，以此促進都市圈同城化，再與城市群一體化聯動。例如，現代化首都都市圈由北京向外50公里、100公里、150公里分別形成的通勤圈、功能圈和產業(yè)圈構成，通過行政、市場、產業(yè)等協同，為京津冀城市群一體化發(fā)展提供保障。

四是以制度創(chuàng)新破除體制機制障礙。以成渝城市群發(fā)展為例，2021年《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》發(fā)布，兩地積極探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，通過機制創(chuàng)新打破行政條塊分割，共建跨省域省級新區(qū)“川渝高竹新區(qū)”，在跨省域運行管理、經濟發(fā)展、要素保障等領域探索出100余項改革成果，初步形成了以汽車零部件為主的產業(yè)集群。

適應差異化布局探索多元化路徑

受地理區(qū)位、資源稟賦等因素影響，不同地區(qū)的城市群發(fā)展有哪些特點？

文余源（中國人民大學應用經濟學院教授）：城市群是我國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，京津冀、長三角、珠三角、成渝等19個城市群分布于東、中、西和東北四大板塊，形成差異化布局。東部地區(qū)6個城市群地處沿海開放前沿，中部地區(qū)2個城市群居承東啟西的樞紐位置，西部地區(qū)9個城市群在西部大開發(fā)戰(zhàn)略布局中發(fā)揮著重要作用，東北地區(qū)2個城市群是東北振興的重要增長極。

地理區(qū)位不同，城市群在資源稟賦、人口結構、經濟基礎等方面也存在差異，經濟實力梯度分明。

東部沿海城市群發(fā)展優(yōu)勢突出，長三角、珠三角、京津冀城市群經濟總量占全國的40%以上。其中，長三角地區(qū)著力構建全球先進制造業(yè)基地，2024年經濟總量33.2萬億元，進出口總值16.01萬億元，占全國比重36.5%。集成電路產業(yè)規(guī)模超8000億元，占全國的60%，形成完整產業(yè)鏈條，高新技術企業(yè)超15萬家，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)累計形成154項制度創(chuàng)新成果。珠三角城市群加快科技創(chuàng)新一體化進程，2024年規(guī)模以上工業(yè)增加值超3.6萬億元，深圳PCT國際專利申請量1.63萬件，連續(xù)21年居全國首位；電子信息產業(yè)協作分工明確，營收超5萬億元。京津冀以首都為核心，在協同發(fā)展引領下，持續(xù)優(yōu)化產業(yè)結構，2024年經濟總量11.5萬億元，服務業(yè)占比近70%，進出口總值超5萬億元，全年專利授權量約27萬件，北京PCT國際專利申請量1.2萬件。近年來，東部城市群基礎設施互聯互通水平不斷提升，“軌道上的長三角”建設加快推進，2024年發(fā)送旅客8.9億人次，京津冀城市群區(qū)域內高速公路總里程超1.1萬公里；長三角5G基站密度居全國前列，京津冀加快建設全國一體化算力網絡國家樞紐節(jié)點。

中部城市群依托承東啟西、連南接北的交通樞紐優(yōu)勢，加快中心城市建設。長江中游城市群以武漢、長沙、南昌為核心，形成“品”字形發(fā)展格局，依托水運和長江經濟帶，成為中部崛起的重要支撐，2024年經濟總量約12.4萬億元。中原城市群以鄭州為中心，依托“米”字形高鐵網絡和航空樞紐優(yōu)勢，吸引人口和產業(yè)轉移，鄭州航空港貨郵吞吐量82.5萬噸，河南中歐班列累計開行突破15000列。與東部地區(qū)相比，中部城市群創(chuàng)新能力和開放水平還存在一定差距。

西部城市群因地制宜走多元化發(fā)展之路。以重慶、成都為核心的成渝城市群憑借西部重要工業(yè)和消費中心地位，成為內陸開放新高地，2024年經濟總量達8.7萬億元。川渝合作共建西部科學城，在電子信息、汽車制造等領域形成國家級產業(yè)集群，兩地汽車制造業(yè)產值超8000億元。2024年中歐班列（成渝）開行量超5700列，成為全國開行量最多、區(qū)域合作最廣泛、運輸最穩(wěn)定的中歐班列。關中平原、滇中、黔中、蘭州—西寧、寧夏沿黃等城市群，以能源、礦產等資源開發(fā)為主導，促進民族團結與經濟發(fā)展、生態(tài)保護等有機結合，呈現多元化發(fā)展態(tài)勢。整體來看，西部城市群發(fā)展速度和一體化水平低于東、中部城市群。

東北城市群在協同發(fā)展中推動轉型升級。遼中南、哈長城市群是傳統(tǒng)工業(yè)基地，擁有豐富的煤炭、石油、黑色金屬等資源，在東北振興戰(zhàn)略的指引下，推進新舊動能轉換，發(fā)展裝備制造、生物醫(yī)藥、數字經濟等新興產業(yè)，同時加快對外開放與區(qū)域合作步伐，努力打造新增長極。哈長城市群在重型機械、電力設備等領域具有顯著優(yōu)勢，在中國一汽、哈電集團等企業(yè)帶動下加快轉型升級；遼中南城市群著力推動智能制造、航空航天、生物醫(yī)藥等新興產業(yè)發(fā)展。

不同區(qū)域城市群各具特色、互為補充，但也存在區(qū)域發(fā)展不平衡、資源要素流動不暢等問題。東部三大城市群GDP總量占全國比重超四成，而西部城市群占比不足三成，長三角城市群中上海人均GDP約為安徽的2.6倍；跨行政區(qū)劃協調機制不夠健全，各地在產業(yè)規(guī)劃、基礎設施建設等方面統(tǒng)籌不足，一體化推進缺乏有力抓手；社保、醫(yī)療等公共服務跨區(qū)域轉移接續(xù)機制不夠完善，影響人才等要素自由流動，土地、資本等要素市場化配置水平有待提升。

提升城市群一體化水平，構建高質量發(fā)展新格局，需從以下方面著力。一是強化規(guī)劃引領和統(tǒng)籌協調。建立健全城市群發(fā)展協調機制，統(tǒng)籌產業(yè)布局、基礎設施建設等重大事項，探索城市群治理新模式。二是加快基礎設施互聯互通。推進城際鐵路、市域（郊）鐵路建設，打造“1小時通勤圈”，統(tǒng)籌布局5G、數據中心等新型基礎設施，探索數字智慧城市群建設。三是深化產業(yè)協同發(fā)展。引導城市群內部產業(yè)合理分工，支持龍頭企業(yè)跨區(qū)域布局產業(yè)鏈，建設產業(yè)合作園區(qū)，探索利益共享機制。四是推進公共服務共建共享。深化政務服務跨區(qū)域合作，破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大“跨省通辦”事項范圍，完善社會保障轉移接續(xù)機制。

高水平建設長三角世界級城市群

2024年長三角GDP超33萬億元，居全國城市群首位。長三角如何推動城市群一體化發(fā)展？

孫斌棟（華東師范大學中國行政區(qū)劃研究中心主任、教授）：長三角地區(qū)是我國經濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一。2018年，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。這賦予長三角重大歷史使命，為長三角一體化發(fā)展注入強大動能。

長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，長三角擴容至覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽三省一市共41個城市。2019年，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵作出部署，為長三角地區(qū)推動城市群一體化發(fā)展、打造強勁活躍增長極提供保障。為構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群，2022年，上海市、江蘇省、浙江省聯合印發(fā)《上海大都市圈空間協同規(guī)劃》，打造跨區(qū)域合作示范區(qū)，建設重大功能性平臺，推動省際毗鄰地區(qū)協同，引導滬蘇浙發(fā)揮各自優(yōu)勢全面融入長三角一體化發(fā)展。2023年，國務院批復《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，示范區(qū)由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣組成，為構建有機的空間結構和功能布局提供了依據。

2024年，長三角地區(qū)生產總值突破33萬億元，以4%的國土面積，創(chuàng)造了全國近1/4的經濟總量，對全國經濟增長的貢獻率約為30%。經濟規(guī)模躍居世界六大城市群第二位，在全球經濟格局中的戰(zhàn)略地位日益凸顯。長三角地區(qū)實現跨越式發(fā)展，源于資源稟賦、市場建設、政策協同等因素強力支撐。

依托資源稟賦打造優(yōu)勢產業(yè)。長三角地區(qū)人力資本和創(chuàng)新資源高度集聚，擁有全國約25%的“雙一流”高校。這里通江達海、承東啟西、聯南接北，且地緣相近、人文相親。作為我國一體化程度最高的地區(qū)之一，長三角區(qū)位優(yōu)勢突出，市場梯度明顯。核心城市上海憑借“T字形”區(qū)位，依托長江黃金水道輻射中西部，打造經濟走廊聯通世界，成為全球要素配置樞紐和國際金融中心，發(fā)揮對長三角區(qū)域強大的集聚吸附、輻射帶動能力。目前，長三角地區(qū)形成了以上海全球資源配置中心為龍頭、蘇浙先進制造業(yè)集群為支撐、安徽戰(zhàn)略性新興產業(yè)為腹地的分工體系。截至2024年底，三省一市高新技術企業(yè)占全國比重超30%，國家級先進制造業(yè)集群26個。優(yōu)勢產業(yè)集群式發(fā)展，為長三角一體化注入強勁動力。

加快要素流動建設一體化市場體系。長三角地區(qū)緊扣要素自由流動、產業(yè)高效協作、風險共擔機制，構建統(tǒng)一開放的市場體系。在要素市場化改革領域不斷完善同城化發(fā)展體制機制，加速資源要素在城市間有效流動。目前，異地門診結算實現41個城市全覆蓋，累計結算超3800萬人次。三省一市實行戶籍準入年限累計互認，推動勞動力跨區(qū)域流動和高效配置。吸引人才流入方面，各城市通過配套畢業(yè)生求職創(chuàng)業(yè)補貼、一次性生活補貼、租房補貼、購房優(yōu)惠、子女教育等福利優(yōu)化人才服務保障，以優(yōu)厚的待遇吸引大量人才涌入，推動長三角地區(qū)人才結構優(yōu)化。增強經濟活力方面，各省市全面優(yōu)化營商環(huán)境。以浙江為例，“兩個健康”集成改革全國先行示范，強制性行政審批中介服務事項縮減至27項，數量全國最少，“民營經濟32條”深化落地，2024中國民營企業(yè)500強等榜單上，浙江企業(yè)上榜數量居全國前列。科創(chuàng)協同方面，推動科技創(chuàng)新與產業(yè)創(chuàng)新深度融合。三省一市以跨區(qū)域“揭榜掛帥”等項目布局和組織方式，推動面向產業(yè)創(chuàng)新的科研任務、資金、管理跨區(qū)域聯合、聯通和聯動，探索攻關實施路徑。2022年以來，長三角科技創(chuàng)新共同體共組織實施項目43項，三省一市財政投入1.8億元，聯動社會投入共計11.5億元，市場一體化建設成果顯著。

政策協同發(fā)力加速城市群一體化進程。長三角城市群蓬勃發(fā)展得益于各地高效協同。三省一市共同組建長三角區(qū)域合作辦公室，聯合出臺跨域政策，推動各城市在產業(yè)、交通、環(huán)保等重點領域協同發(fā)展。產業(yè)一體化方面，通過共建園區(qū)促進產業(yè)鏈協同與資源共享，電子信息產業(yè)已形成自上海到蘇錫甬、杭寧合再連接蘇北、皖南皖北、浙西南之間的“核心—外圍”區(qū)域分工格局。交通一體化方面，加快建設高效互聯的交通體系，長三角地區(qū)鐵路密度提高至441公里/萬平方公里，打通16條省際斷頭路，累計開通超百條省際毗鄰公交線路，織密“公鐵水空”立體網絡，基礎設施互聯互通為城市間各類要素自由流動、產業(yè)快速發(fā)展提供有力支撐。生態(tài)環(huán)境共保聯治，共建區(qū)域環(huán)境氣象一體化業(yè)務平臺，聯動防治大氣污染。安徽、浙江創(chuàng)新實踐“新安江模式”，探索跨省流域生態(tài)保護補償機制，推動流域上下游經濟社會協調發(fā)展。（本文來源：經濟日報）