倪鵬飛

城市群是指在特定地域范圍內(nèi)的若干城鎮(zhèn)，依托發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)而形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的群體。19世紀(jì)中期，英國(guó)城市化率超50%，英格蘭中部出現(xiàn)城市群。20世紀(jì)中期，美國(guó)城市化率超50%，大西洋沿岸城市帶開(kāi)始浮現(xiàn)。21世紀(jì)初，世界城市化率超50%，不斷涌現(xiàn)的城市群成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。

我國(guó)疆域遼闊、人口眾多。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)相繼出現(xiàn)城市集群。當(dāng)前，城市群成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，19個(gè)城市群承載了全國(guó)70%以上的人口、貢獻(xiàn)了80%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。具體來(lái)看，各城市群表現(xiàn)層次分明且各有千秋。從發(fā)展階段看，珠三角、長(zhǎng)三角已成為相對(duì)成熟的世界級(jí)城市群，京津冀、山東半島、中原、成渝、長(zhǎng)江中游、關(guān)中平原、遼中南等城市群處于快速成長(zhǎng)階段，北部灣、哈長(zhǎng)、呼包鄂榆、滇中、山西中部城市群初步形成，黔中、蘭州—西寧、天山北坡、寧夏沿黃等城市群處于萌芽狀態(tài)。綜合競(jìng)爭(zhēng)力方面，珠三角、長(zhǎng)三角、山東半島、京津冀城市群整體水平居全國(guó)前列。2015年至2024年，粵港澳大灣區(qū)人口增長(zhǎng)率最高，珠三角、京津冀、長(zhǎng)三角城市群科技創(chuàng)新處于領(lǐng)先地位。2024年，呼包鄂榆、長(zhǎng)三角、珠三角城市群人均GDP居全國(guó)前列。

2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超50%，但城市群的巨大潛能遠(yuǎn)未釋放。城市群發(fā)展還存在一些堵點(diǎn)，例如，地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等壁壘導(dǎo)致相鄰城市間形成“斷頭路”“自循環(huán)”“孤獨(dú)島”；“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)使得區(qū)域公共產(chǎn)品供給推進(jìn)緩慢、效率低下，有些城市一哄而上、重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)雷同、產(chǎn)能過(guò)剩等。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間形態(tài)取決于集聚力和擴(kuò)散力及其相互作用，不同階段兩者大小和作用不同。當(dāng)城市化率超過(guò)50%，一些中心城區(qū)過(guò)度集聚使得城內(nèi)擁擠成本超過(guò)跨城運(yùn)輸成本。在此背景下，部分農(nóng)村要素向城市大范圍集聚，中心城市要素向周邊城市小范圍擴(kuò)散，與此同時(shí)，周邊城市的高端要素向中心城市集聚，中心城市的低端要素開(kāi)始向周邊擴(kuò)散。一般而言，空間集聚可獲得報(bào)酬遞增的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但過(guò)度集聚會(huì)導(dǎo)致“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”；空間擴(kuò)散讓周邊分享外溢效應(yīng)和加快發(fā)展，但過(guò)度擴(kuò)散會(huì)增加交互成本。

我國(guó)擁有超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，但也面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)變化等挑戰(zhàn)。加快“聚中有散”的城市群發(fā)展，有助于促進(jìn)群內(nèi)城市擴(kuò)大容量、提升能級(jí)，充分釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)撃苡绕涫莿?chuàng)新潛能，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力研究課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年至2024年，我國(guó)城市群競(jìng)爭(zhēng)力增長(zhǎng)量是非城市群的1.3倍；城市群中心城市帶動(dòng)效應(yīng)全面顯現(xiàn)，非中心城市競(jìng)爭(zhēng)力增速為中心城市的1.2倍。

我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，2024年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%，城市群面臨難得的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)智能化時(shí)代來(lái)臨，為城市間合作時(shí)公平合理地分?jǐn)偂⒎窒怼⒀a(bǔ)償和交換，提供大數(shù)據(jù)收集、實(shí)時(shí)傳感監(jiān)測(cè)、科學(xué)預(yù)測(cè)等技術(shù)支持，為城市間基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給和維護(hù)提供了技術(shù)保障。

有效化解城市群發(fā)展存在的問(wèn)題，釋放更大潛能，關(guān)鍵是順應(yīng)聚散規(guī)律，優(yōu)化城市群發(fā)展的動(dòng)力體系。

一是加快城市群協(xié)同發(fā)展。充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)“大聚小散”趨勢(shì)，統(tǒng)籌布局區(qū)域公共產(chǎn)品，促進(jìn)超大特大城市核心功能提升、大中小城市基本功能完善、城市群都市圈一體化聯(lián)動(dòng)，引導(dǎo)“聚中有散”，避免過(guò)度分化與集聚，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是打造多層次城市群體系。順應(yīng)“高聚低散”趨勢(shì)，構(gòu)建梯度發(fā)展體系。一方面，促進(jìn)高端要素向高能級(jí)城市群和城市中心集中，塑造關(guān)鍵領(lǐng)域領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，建設(shè)服務(wù)全球和全國(guó)的中心樞紐；另一方面，推動(dòng)中低端要素向低能級(jí)城市群及周邊分散集聚，重塑廣泛的成本領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，建設(shè)服務(wù)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的中心載體。

三是構(gòu)建科學(xué)高效的城市群治理體系。統(tǒng)籌好有為政府和有效市場(chǎng)的關(guān)系，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，打破區(qū)域行政壁壘，放權(quán)讓利給經(jīng)營(yíng)主體；發(fā)揮好黨的組織優(yōu)勢(shì)，完善協(xié)同參與公共事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，明確相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系；按照投入與回報(bào)對(duì)稱原則，建立政府及相關(guān)主體間收益分享、成本分?jǐn)倷C(jī)制。完善法律法規(guī)，對(duì)城市群組織體系、權(quán)益、責(zé)任、運(yùn)行規(guī)則等作出明確規(guī)定，為城市群規(guī)劃、建設(shè)和治理提供法律保障。加快智能化技術(shù)在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化等方面廣泛應(yīng)用，提高城市治理現(xiàn)代化水平。

(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任、長(zhǎng)城學(xué)者)

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)