一片72畝的建設用地，經過使用權拍賣出讓后，卻未達到“凈地”交付條件：住戶拆遷未完成、電線桿未移走、土地未平整……

盤山村那塊曾公開拍賣出讓的建設用地，至今未完成“凈地”。本文圖片均由受訪者提供

這片地位于浙江諸暨市浬浦鎮，15年前拍賣出讓的中標者是商人周利忠創辦的諸暨中金房地產開發有限公司（以下簡稱“中金房地產公司”）。該公司繳納5080萬元出讓金后取得土地使用權，但歷時多年未獲“凈地”交付。后來企業與當地達成處理該糾紛的框架協議，可該協議也未得到執行，中金房地產公司遂提起行政訴訟。

2019年，紹興市柯橋區法院作出行政判決，解除涉案的框架協議，并判諸暨市自然資源和規劃局（以下簡稱“諸暨市自規局”）賠償土地出讓金利息等損失。此后，紹興中院維持原判，浙江高院駁回再審申請。

2024年8月，已進入破產程序的中金房地產公司對諸暨市自規局提起民事訴訟。2025年7月17日，諸暨市法院第二次開庭審理此案。因諸暨市自規局局長趙輝未出庭，雙方未進行法庭辯論。法官宣布將擇期再次開庭。

7月20日，趙輝向澎湃新聞表示，他對涉案土地當年未“凈地”交付的原因“不是很清楚”，“解決方案有好幾個，確實也想幫他解決。但后來有些事情我不是很了解”。

返鄉投資卻因土地問題陷入“泥潭”的周利忠，在庭審中稱相關部門缺乏“契約精神”，他只得求助于法律途徑。

這起圍繞建設用地使用權的訴訟博弈，從首次起訴至今已逾11年。這期間到底發生了什么？

72畝土地“未征先賣”，多年無法交付使用

涉案的72畝土地位于浬浦鎮盤山村，距諸暨市區約14公里。這里山清水秀，僅居住3戶村民。按照周利忠當年辦下的規劃手續，這里將建成“碧水豪庭”房產項目，包括別墅、小高層，有200多套住房。

當年規劃的“碧水豪庭”房產項目。

今年60歲的周利忠出生于浬浦鎮，長年經營園林、房產等生意。他告訴澎湃新聞，15年前他回家鄉開發浬浦鎮盤山村的房產項目，卻因土地交付問題“栽了跟頭”。

“當年我開著奔馳進來，現在連拖拉機都開不起了。”周利忠說。

事情得追溯到2009年。當年12月，諸暨市國土資源局（后改名為諸暨市自規局）公開招標出讓盤山村的住宅用地48368.1平方米。事實上，這片土地當時尚未征收，屬于“未征先賣”。

2010年1月，周利忠的中金房地產公司以5058萬元的最高報價，競得上述土地的“國有建設用地使用權”。在繳清5058萬元土地出讓金后，中金房地產公司與諸暨市國土局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，后來還辦理了國有建設用地使用權證，以及用地規劃、工程規劃、施工許可等手續。

可是，中金房地產公司獲得土地使用權四年之后，上述約72畝土地仍未達到“凈地”標準，一直沒有交付——拆遷安置、青苗補償、場地平整等工作仍未完成。

2014年4月，因土地問題無法動工建設的中金房地產公司，向諸暨市法院起訴了諸暨市國土局。約三年后的2017年2月，諸暨市國土局、浬浦鎮政府與中金房地產公司簽訂《關于浬浦鎮盤山村商住出讓地塊歷史遺留問題處置框架協議》（以下簡稱《框架協議》）。達成該協議當日，中金房地產公司向法院撤訴。

當年簽署的《框架協議》（部分）。

上述《框架協議》的內容包括：中金房地產公司四年前中標的盤山村地塊的出讓合同予以解除，諸暨市國土局返還土地出讓金（不計息）；為彌補中金房地產公司損失，浬浦鎮政府、諸暨市國土局重新整合盤山村住宅用地（分5個地塊，包括新增30畝），加上“外浦地塊”，進行公開拍賣出讓；中金房地產公司參與這兩處地塊的競拍，以底價摘牌。

諸暨市國土局終止土地出讓的函。

然而，圍繞這份《框架協議》的執行，紛爭再起。

土地管理部門違約，法院認定開發商有權索賠

當年各方簽訂《框架協議》后，根據約定，諸暨市國土局與中金房地產公司簽訂《解除〈國有建設用地使用權出讓合同〉確認書》，并返還了土地出讓金5080萬元。

2017年9月底，根據《框架協議》，諸暨市國土局公開拍賣出讓盤山村5個地塊的國有建設用地使用權，截止時間為當年10月23日。中金房地產公司并未參與此次競拍。10月22日，諸暨市國土局發布終止出讓公告。

在后來的訴訟中，諸暨市國土局認為中金房地產公司當年未競拍是“違約”；中金房地產公司則稱，當時拍賣的盤山村地塊并未完成拆遷征收，且在報名截止時間之前的10月21日，諸暨市國土局就致函中金房地產公司“終止本次土地出讓活動”。

上述蓋有諸暨市國土局公章的函件顯示，該局終止土地出讓的原因，是由于部分規劃指標、保障房配建政策內容“與框架協議簽訂時發生一定的變化”。

由于《框架協議》中的核心內容——重新拍賣出讓土地和競拍摘牌——并未實現，2017年12月，中金房地產公司提起行政訴訟，要求諸暨市國土局和浬浦鎮政府賠償損失。紹興中院裁定該案由紹興市柯橋區法院審理。

紹興市柯橋區法院作出的行政賠償判決書（部分）。

根據原告中金房地產公司的申請，法院委托相關機構鑒定，評估結論為：原告已完成部分場地平整的費用268萬余元，圍墻壘筑費用18萬余元，“碧水豪庭”項目開發的預期可得利益為5783萬余元。

一審期間，2018年5月，柯橋區法院組織各方人員到涉案土地現場踏勘，發現涉案地塊仍不符合“凈地”條件。

經過三次公開開庭審理，柯橋區法院認為：原告當年根據《框架協議》上交并注銷涉案地塊的土地使用權證，而二被告均未按照《框架協議》完成相關工作，故原告有權要求賠償損失；原告訴稱的項目開發可得利益損失，因房地產開發及銷售過程存在諸多風險及不確定性，故不予支持；浬浦鎮政府并非土地使用權出讓合同的相對方，不應承擔連帶賠償責任；鑒于各方已無繼續履行協議的主觀意向，原告以合同目的不能實現為由提出解除《框架協議》，應予以支持。

2019年6月，紹興市柯橋區法院作出判決：解除《框架協議》，被告諸暨市自規局（原諸暨市國土局）賠付原告中金房地產公司場地平整費用268萬余元、圍墻壘筑費用18萬余元，并賠償土地出讓金的利息。

一審宣判后，中金房地產公司和諸暨市自規局均提出上訴。紹興市中級人民法院駁回上訴，維持原判。

2020年12月，浙江省高級人民法院作出裁定，駁回中金房地產公司的再審申請。

開發商稱因項目開發失敗破產，又提起民事訴訟

對于此案焦點的《框架協議》，法院認定屬行政協議，兼具行政性和契約性，適用國家賠償法的同時，可適用不違反行政法律強制性規定的民事法律規范。

在行政訴訟中，法院支持了中金房地產公司關于資金占用費（出讓金利息）的部分訴求，但未支持項目開發的五千多萬元預期可得利益。

周利忠稱，相關土地管理部門未按合同交付土地，“嚴重違約也沒什么損失”，而自己創辦的中金房地產公司因該項目開發失敗而陷入“泥潭”：辦理證照手續等工程前期準備已花費約1100萬元，此外為啟動該項目進行借貸也背負了巨額債務。

2022年，未能償還債務的中金房地產公司被債權人起訴，諸暨市法院受理債權人對中金房地產公司的破產清算申請。

2024年8月，已進入破產程序的中金房地產公司再次起訴諸暨市自規局——這次提起的是民事訴訟。

未能清償債務的中金公司2022年被法院裁定進行破產清算程序。

原告中金房地產公司訴稱，當年原告按《框架協議》約定，與諸暨市自規局簽訂了《解除〈國有建設用地使用權出讓合同〉確認書》（以下簡稱《解除出讓合同確認書》），但諸暨市自規局并未按《框架協議》重新整合、拍賣出讓兩塊土地，后來紹興市柯橋區法院判決解除了《框架協議》。中金房地產公司認為，既然《框架協議》已被解除，依據該協議簽訂的《解除出讓合同確認書》也應該喪失存在前提，應屬無效。

在此次民事訴訟中，原告請求法院確認當年的《解除出讓合同確認書》無效。

中金房地產公司請求確認《解除出讓合同確認書》無效，并判令諸暨市自規局交付此前原告中標的地塊，或者置換同等價值的其他建設用地。

這起建設用地使用權出讓合同糾紛，于2025年3月18日在諸暨市法院首次公開開庭審理。

民事答辯狀顯示，諸暨市自規局認為，《解除出讓合同確認書》是對原行政協議的解除，原告應提出行政訴訟而非民事訴訟；當年解除合同系雙方真實意思表示，且合同解除是一種形成權，一經行使就不能撤銷；雙方因解除出讓合同的賠償糾紛早已解決，中金房地產公司系重復訴訟。

中金房地產公司則稱，國有土地出讓合同兼具行政協議和民事協議特征，依照相關司法解釋，本案的國有土地使用權出讓發生于2015年5月之前，且本案不涉及行政優益權行使，故原告有權選擇民事程序起訴。

7月17日，此案第二次開庭審理，當事雙方繼續舉證質證。

進入法庭辯論環節時，原告方稱，被告的法定代表人趙輝當年經歷過《框架協議》的協商、簽署等過程，由于其未出庭參加訴訟，建議待了解趙輝意見后再開庭。于是雙方未進行法庭辯論，法官宣布當日庭審結束，下次開庭時間另行通知。

7月20日晚，澎湃新聞記者聯系上諸暨市自規局局長趙輝，詢問其對這起土地使用權糾紛的看法。

“當時的情況我也不是很清楚。后來解決方案有好幾個，確實也想幫他（周利忠）解決。”趙輝說，他還得再了解核實相關情況，“我也講不清楚，后來有些事情我不是很了解”。