吳曉林

邢羿飛

數字技術不是關鍵，組織才是！

作者 | 吳曉林、邢羿飛

作者單位 |南開大學周恩來政府管理學院

清華大學社會科學院

原文 |

拙文《權力、利益與價值：城市數字化風險防控的實現機制——基于11座特大城市的調查研究》有幸在《社會學研究》2025年第1期刊出。感謝《社會學研究》編輯部及匿名評審專家的幫助，感謝諸多師友在寫作過程中的指導。這里特回顧成稿過程，更求教于各位師友。

一、選題緣起

2021年，我中標國家社會科學基金重大課題《大數據驅動的特大城市治理中的風險防控研究》。此前，我們團隊就在關注城市公共安全、數字政府建設的議題，運用大數據跟蹤城市風險防控，并且做了一些應時的政策研究，取得了較好的效果。

2021年7月，一場大暴雨襲擊了鄭州。此前的2020年8月，鄭州市上線了“全域數字防汛平臺”，并搭載了跨部門的視頻會商機制。但是在特大暴雨中，大數據的作用并沒有發揮出來。這引起我們很大的反思，為什么特大城市在運用數字技術開展風險防控的過程中，有時數字技術發揮的作用并不理想？

由于無法深入現場調研，我們團隊隨即采取網絡爬取的方法，得到有關城市風險防控中大數據應用情況的39207條新聞數據。經過分析，我們得出一個結論是：大數據在特大城市風險治理中的應用“集中在風險監測環節，疏于風險預警與應對。大數據的應用能否得到組織協調的響應，是其在風險防控中發揮作用的關鍵。”

這初步驗證了我們之前的判斷，即“技術不是決定性因素，組織才是！”但是，組織到底是如何運行的呢，組織之間的運作過程是如何影響了大數據應用的效果呢？我們一時還摸不清其中的關鍵機制。

于是，我們就瞅準機會外出調研。2022年夏天，我們團隊前往廣東省圍繞“數字政府建設中的政府職責體系”開展調查研究。在這一過程中我們觀察到，不同于一些研究者理想化地將政府管理變遷視為技術應用的結果，實際上政府內部的權力關系變化也在塑造著技術應用的方向與成效。在此基礎上我們完成了《同構分責：數字政府建設中的縱向間政府職責配置——對廣東“省-市-區”三級的調查研究》一文，發現縱向政府間的職責配置方式將會影響數字治理平臺的建設情況，這也是我們關于數字化轉型中組織邏輯系列討論的先聲。

也是在這一階段，我們開始關注到在國內一些城市正如火如荼建設的“城市安全風險綜合監測預警平臺（以下簡稱監測預警平臺）”。2021年9月，國務院安全生產委員會辦公室在全國范圍內選取18個城市（區）開展試點工作，深圳、青島、成都、合肥、佛山等城市均投入大量資源開展建設。

上述試點的開展無疑為我們理解數字化風險防控轉型提供了絕佳的議題場景。相似的開啟時間與治理難題、較為優厚的治理基礎，能夠讓我們將議題屬性、外部環境和資源條件等要素視作“常量”，更加聚焦于從組織層面來理解轉型中的差異所在。

二、田野探秘

冬去春來，時易世殊。2023年初夏，我們終于獲得機會前往地方開展調查研究。當時受H市應急管理局邀請，我們以咨詢專家組的身份調研當地的監測預警平臺，得以從“內部人”的視角與承擔平臺建設的公司和相關監管部門、責任單位負責人進行了深入交流。

在交談中，有一個現象引起了我們的關注——盡管受限于種種原因，當地綜合監測預警平臺并未取得預期成效，但在其中某些子業務系統，例如燃氣安全板塊取得了“出乎意料”的應用效果，解決了大量安全隱患。為什么在同一平臺的不同業務板塊中會出現如此明顯的應用成效差異？這引發了我們的進一步關注。

在分別對相關部門進行訪談后，我們發現就燃氣公司等責任單位而言，在權力的邏輯之外，部門本身的需求能否得到滿足是其在采納新技術時所考慮的又一關鍵要素。反之，橋梁專項的效果就不佳，背后的原因正是責任單位認為“我都已經有一套系統了還要你的干什么？”

同時，我們也聯想到了簡?芳汀“被執行的技術框架”：技術的賦能效果可能受到組織文化、結構及政治嵌入的影響而出現扭曲，以及張茂元和邱澤奇老師提出的“技術應用活動成敗的關鍵在于是否惠及相關的利益團體”這一觀點。在政府數字化轉型過程中，政府部門的組織間關系到底如何影響數字化轉型？我們陷入了進一步的思考。

2023年5月到當年暑期，我們陸續在雄安新區、青島、廣州、深圳、佛山、東莞等城市開展深度調研。調研中我們進一步發現，這些數字化基礎不錯的城市的平臺系統運轉成效同樣存在明顯差異。更有意思的是，在一些城市，監測預警平臺的應用成效甚至與本地智慧城市建設的基礎條件出現了“倒掛”，即在數字政府建設基礎較好的城市，數字化風險防控平臺“用”得并沒有那么好；反觀一些數字政府建設基礎偏弱的城市，平臺反而“用”得更好一些。那么，這種差異究竟該如何解釋？

而且上述平臺系統建設動輒投資上億元，有的城市投入50多個億，至少在我們看來這是天文數字，資金投入進去了，怎么樣才能取得好的效果？或者，除了“砸錢”以外，還有哪些因素會影響到數字化轉型？我們的研究顯然更加迫切了。

開始，我們的分析框架主要集中于“權力”和“利益”兩個維度。權力機制體現為行動主體間的支配與影響關系；利益機制體現為行動主體的獲益與成本分擔。分析至此，文章的輪廓似乎已見雛形，但我們仍不完全滿意。這兩個維度對行動者的能動性所見較少，在權力和利益機制外，我們總感覺還存在著其他的機制等待我們去發現。

更為關鍵的是，僅僅從地緣、經濟條件和社會文化等方面都較為接近的珠三角地區的案例展開分析，雖然在時間和成本上似乎更為“劃算”，但是否又會因此在分析中忽視更為重要的一般性機制？

一切問題的解決又需要我們進行調研“返場”，在更大范圍內的比較中發現塑造差異的核心機制。借助國家社科基金重大項目的支持，我們決定對有代表性的城市群盡可能多地走一走、看一看，用來做比較研究。

2023年夏末秋初，我們調研了在智慧應急與公共安全領域起步更早、建設范圍更廣的長三角地區的合肥、南京和上海三座城市。同年秋季和冬季，我們又先后前往位于西南地區的成都、重慶和剛剛經受流域性大洪水考驗的北京、天津開展走訪調研。

在調研中我們進一步發現，盡管一些城市的平臺建設歷經主官更迭，且投入同比并不算高，但當地的監測預警平臺依然取得了較好的運行成效。顯然，在權力、利益等外在于主體的影響要素外，還有內生于主體間的作用機制發揮補充作用，這也啟發了我們對分析框架中“價值”機制的思考。關于這一點，我們已經完成了一項研究，解釋了“應急管理部門從邊緣地位走向協同中心”的機制，提出了“數字新權力”的形成機制。

這還不算完，我們還將最新思考在已調研的案例中進行了回訪和交叉驗證。2023年11月30日，我們邀請到時任佛山市應急管理局局長的魏鈺來南開交流，由當事人直接講述數字化轉型的故事，這讓我們掌握了大量案例細節。

在上述地方的調研經歷也充實了我們的總體案例庫，解除了我們先前僅關注東部沿海地區的“后顧之憂”，更好從理解“差異性”的角度來謀篇布局。

三、寫作與修改

在明確了分析對象和總體思路后，如何將大量調研案例清晰地篩選出來就成為了寫作中的第一大挑戰。在那兩年，我們先后走訪調研了近20座城市，對有的城市進行了多次返場調研，在有的城市則是跟相關部門負責人反復“拉扯”，即使不在現場，也通過電話、微信與他們保持著持續溝通，做后續的補充訪談。調研所付出的精力、財力和時間成本不可謂不大。我們想，一定要做出比較好的研究來。

在這些城市中，我們的訪談資料和用于三角驗證的新聞數據、政策文本超過了100萬字，在一篇文章中同時處理這些材料無疑是一個浩大的工程。行文伊始，我們首先將分析重心聚焦在案例較為完整、資料較為豐富的11座特大城市，并將綜合平臺和專項平臺建設的案例總數控制到了17個。

寫作的第二大挑戰就在于平衡文章不同部分的重心。在最初幾稿的行文中，“對某一案例的細節描述”和“不同案例間的差異分析”始終是此消彼長的兩部分。我們一方面擔心案例的簡單描述讓審稿人和讀者始終覺得“懸浮”在經驗之上，缺乏真實感；另一方面又糾結不同案例間的比較不夠會壓縮理論提升的空間。在兩種思路的重心搖擺中，很多圖很多表，刪了又加、加了又刪，在經過了反復比選后，我們最終通過“分類比較”的方式進行分析。

所謂分類，就是我們首先將涉及城市安全風險的各類數字化平臺系統劃分為綜合平臺和行業系統兩大類。前者是面向城市中各類風險領域集中建設的，后者則更關注某一具體行業領域的風險防控。在行業系統中，我們又結合實際情況將其進一步劃分為安全生產、自然災害和城市生命線3類并進行對比分析。從我們的調研情況來看，不同類型系統間的內部差異是相對可控的，這就基本上解決了“如何呈現出來平臺系統運行的總體樣貌”這一問題。

研究的第三個挑戰在于如何呈現本研究的因果發現。11座城市、17個平臺系統說多不多、說少不少，不論是偏向量化統計的回歸分析，還是偏向質性研究的類型學分析，抑或是介乎于兩者之間的QCA方法，似乎都能“沾上點兒”邊但又都面臨一些局限。

經過反復比較，我們最終還是決定用最為明晰的多案例比較來開展分析。一方面是因為我們的樣本數量相對比較有限，但研究所需要關注的條件變量卻較為復雜。如果使用回歸分析或者QCA，研究可能面臨著較大的數據“噪音”。另一方面，案例比較能通過求同求異的“穆勒五法”原則，能幫助我們更為直接地實現對案例充分必要條件的挖掘。

冬去春來，又經過了近10稿的大規模調整，我們終于在2024年初完成了這篇文章的基本修改，并將它投稿到了《社會學研究》。2024年的秋天，我們收獲到了稿件的外審修改意見。外審意見本身體量不大，但是卻針針見血。外審專家對研究的概念界定、文獻綜述的寫作方式、研究框架的措辭提煉、理論貢獻乃至具體分析中的行文細節進行了全方位的提問，這也驅使我們對研究進行進一步的打磨與修改。

在這之中，我們進一步明確研究問題是：為什么相近的數字技術條件，卻產出了不同的運轉效果？結合我們的發現來看，組織間關系才是打開數字化轉型“黑箱”的密鑰。顯然，我們既不同意技術決定論，也力圖超越“技術—組織”互構論。我們的理解是“技術—組織”互構論乃是止步于“界面”的觀察，就是觀察兩種事物的接觸面，二者之間的內部過程是被缺省了的；而且，我們不太同意“技術能動”的講法，技術也是受人操控、被人使用的工具。也就是說，離開對組織能動性的觀察，就很難解釋數字化轉型了。我們所提出的“權力—利益—價值”（P-I-V）框架，就是去看組織者之間的關系機制是如何影響了數字化轉型。

同時，審稿專家提出的另一重要問題在于“如何理解本研究提出的P-I-V框架理論的定位和貢獻”。換言之，相較于組織對技術的影響和技術—組織互構論等已有分析框架，“權力—利益—價值”框架的創新與不同在哪里？

在最初的投稿版本中，我們更多將P-I-V框架的核心貢獻定位在對政府數字化轉型系列文獻的突破上，強調該框架從“基礎條件和活化因素角度分析數字化平臺系統何以運作”?，F在來看，這一總結雖然點出了本研究的核心貢獻所在，但卻并沒有完全從理論層面上講清我們為什么要從權力、利益、價值而非其他維度來分析闡釋，更遑論三者本身存在的概念交叉可能。好似兩人比武，我們找準了對手的弱點，但卻一拳打在了棉花上，未能擊中要害，讓讀者讀罷也不夠“解渴”。

在修改版中，我們結合外審專家和發稿會的意見，又對已有文獻和11座城市的轉型過程進行了系統梳理和比較。在政府數字化轉型研究中應用最為廣泛、最受關注的研究框架就是以“技術—組織”互構論為核心的系列討論。盡管這一框架在“技術—組織”關系領域的研究中具有初創性意義，但在對政府數字化轉型的研究中，這一框架毫無疑問地被嚴重泛化和濫用了。

我看到，這種思路很容易被簡化為技術與組織循環互動的閉環認知。由此，一切成功或是失敗的要素都被無所不包地置于“技術—組織”二元互構中，使人們將所有的研究導向其中，遮掩內在的運作機制。我們可能的貢獻在于：從組織變革的角度理解轉型的實現過程，通過對數字化轉型中不同行動者屬性和訴求的拆解，將“如何克服原有組織慣性，推動組織內部的行動者響應和參與轉型”作為影響平臺系統運轉成效的關鍵所在。

具體而言，權力機制立基于“政治人”假說，通過強力推動組織聯動；利益機制立基于“經濟人”假說，通過利益交換推動組織轉型；價值機制則立足于“公共人”假說，發揮著對前兩者進行補充和促進組織間關系粘合的作用。

相較于“技術—組織”互構論和“技術—組織—環境”（TOE）框架而言，“權力—利益—價值”分析框架的意義正在于跳脫“技術—組織”互構的界面認知，以數字化轉型中的橫向組織間關系為切入點，避免陷入“技術—組織”二元循環的無休止困境中。

四、結語

在解決了上述所有問題之后，我們的研究也基本塵埃落定，通過定稿會并進入編校過程，已是2024年深秋。

在這一過程中我們收獲了很多朋友的支持與幫助，有與我們一直保持密切聯系的上海、廣州、佛山、成都、合肥、南京等地有關部門負責人，有雖然素未謀面但對我們慷慨幫助的南開校友，還有那些克服重重困難撥冗接受我們交流訪談的“應急人”們。

我們充分相信，這里頭每一個小的案例拿出來書寫，都將是一個有趣且難忘的故事。而我們團隊也確實會陸續推出其中一些有趣的研究。在這里尤其要感謝本文的責任編輯老師，編輯老師在本文編校過程中以高度的責任感和細致入微的觀察，幫助我們從文字寫作到標點符號幾乎又重新“洗刷”了一遍這篇文章，讓我們在學術之外又學習了一堂生動的“文字寫作課”。雜志所帶給我們的專業精神與學科思考也將融匯在我們今后的研究道路中，激勵我們持續不斷獲得新的成長。