導讀

自布雷頓森林會議以來，美國一直在全球發展金融中占據主導地位，但特朗普政府的政策轉變導致美國對國際發展事務愈發疏遠，甚至可能退出世界銀行。這一方面是美國國內政治生態變化的結果，另一方面也反映了“全球南方”的崛起削弱了美國對多邊金融秩序的主導權。世行的困境是當前全球治理體系衰微的縮影，國際社會需要發展新型治理范式，重構包容性框架，平衡區域治理與全球合作，避免碎片化風險。

本文為中國觀察智庫獨家約稿，轉載請注明來源：中國日報中國觀察智庫。

作者：宋錦

中國社會科學院大學國際政治經濟學院教授

中國社會科學院世界經濟與政治研究所發展研究中心主任

自1944年布雷頓森林會議確立世界銀行作為全球發展金融的核心機制以來，美國始終保持著對該機構的決定性影響力。然而，這一持續近80年的治理格局正面臨根本性挑戰：2017年特朗普首次擔任美國總統期間就以效率問題為由拒絕世行增資要求，并批評其向中國等新興經濟體提供貸款；第二任期以來，特朗普更明確地表示了對國際發展事務的疏離，已經關閉了美國國際開發署 (USAID)。學界開始關注美國直接退出世界銀行的可能性。

這一政策轉向植根于深層次的結構性變革。從國際層面看，“全球南方”國家的集體崛起正在重塑全球治理格局，導致美國對多邊金融秩序的主導權持續弱化，其在世界銀行的傳統影響力相對下降。與此同時，全球發展融資體系已突破布雷頓森林體系的制度框架，呈現出資金來源多元化、融資工具創新化的新特征，致使世界銀行對發展中國家政策改革的杠桿作用顯著降低，這直接削弱了美國通過該機制投射國際影響力的能力。

而更深層的結構性動因在于美國國內政治生態的變化，突出表現為對多邊發展合作機制的系統性疏離，其中最具標志性的事件就是2025年初特朗普宣布關閉USAID。USAID的關閉在美國智庫界引發強烈反響，布魯金斯學會等主流智庫均指出，這將嚴重損害美國的軟實力投射能力。作為美國實施發展外交的核心工具，USAID長期在推進政治議程、維持地緣優勢、維護美國的政治經濟和軍事利益等方面發揮著不可替代的作用。值得注意的是，美國輿論對關閉該機構的討論明顯側重權力政治維度，對全球發展治理的負面影響則關注有限。

圖片來源：中國日報

事實上，不論是關閉USAID還是可能發生的退出世界銀行，特朗普的決策都稱不上“任性”。芝加哥全球事務委員會2021年民調顯示，美國民眾普遍認為，維持美國國際影響力的重要因素主要集中在國內，81%的民眾更擔憂國內挑戰，僅19%關注國際威脅，這種內顧傾向為特朗普的“美國優先”政策提供了民意基礎。

從比較政治視角看，讓發展援助服務于外交戰略的做法并非孤例，英國2020年就將國際發展部并入外交部。但是如果美國退出世界銀行，其消極示范效應將更為深遠：在全球治理赤字加劇、國際信任危機深化的背景下，主要大國放棄多邊責任的行為可能引發連鎖反應，使氣候變化、公共衛生等跨國議題的解決陷入集體行動困境。這種單邊退縮不僅違背全球發展倫理，更將破壞應對系統性風險所必需的國際合作基礎。

如果美國執意退出世界銀行，即便未來政府可能重新加入，這種政策反復也將產生深遠的短期與長期影響，直接沖擊全球發展治理體系。首先，資金層面將面臨結構性缺口。作為全球最大的雙邊援助國和世行最大股東，美國的退出將在現有發展融資緊張形勢下制造新的資金瓶頸。當然，當代全球發展融資生態已呈現多元化特征，除了官方發展援助，還包括外商直接投資、國際資本市場融資、慈善捐贈和非政府組織資助、創新金融工具等等，這在一定程度上可以緩沖美國退出的沖擊。

其次，治理架構將面臨重構挑戰。世行自成立以來確立的“美國籍行長”慣例需要調整，這不僅涉及領導層更迭的程序性問題，更將引發發展理念與決策機制的根本性變革。最后，如果美國減少注資或政治上不再支持世界銀行，可能會對其信用評級構成長期潛在威脅，而與此同時股權結構重組將開啟復雜談判。現有成員國需就增資比例、投票權分配等議題達成新共識，這一過程可能涉及多輪拉鋸談判。

圖片來源：中國日報

更深層次的挑戰在于全球發展治理體系的結構性重塑。如果美國退出，構建多邊機構與第三方主體的新型協作框架勢在必行。這種機制重構不僅涉及應急資金安排，更將推動國際發展體系實現三個維度的深刻變革。首先，在資源整合方面，隨著發展融資主體日趨多元化，亟需建立有效的協同治理機制。當前面臨的突出矛盾包括：資金供給的碎片化導致的效率損耗、援助條件差異化引發的“逐底競爭”，以及資源過剩環境下受援國改革動力不足等問題。這些結構性困境使得傳統輸血式援助難以轉化為可持續的發展動能。

其次，在供給端改革層面，全球經濟增速放緩的跡象明顯，發展融資需要從規模擴張向質量提升轉型。這要求國際金融機構注重生產性金融等模式的借鑒意義，強化資金使用的乘數效應。與此同時，在發展范式層面，傳統減貧模式已難以應對新時期的復合型挑戰。氣候變化加劇、技術革命沖擊、全球供應鏈重組等系統性風險，要求發展機構從單一經濟指標向綜合韌性建設轉變，從標準化方案向差異化策略轉變，避免在變化的世界中繼續沿用失效的解決方案。

世界銀行的困境并非個案，而是當前全球治理體系普遍衰微的縮影。聯合國在沖突調停上的失語、世貿組織在貿易爭端解決上的失效等等，都昭示著二戰后建立的全球治理架構正面臨系統性挑戰。這種治理疲軟期呈現出兩個顯著特征：一方面，地緣政治沖突加劇與不確定性上升正推動全球價值鏈重構，區域治理可能代替全球“勻質”治理模式發揮更大的作用，并形成新的治理結構；另一方面，議題導向的“俱樂部式”治理模式可能部分替代傳統全球機構的職能。

在此轉型過程中，必須重構主體性框架，提升發展中國家在議程設置、標準制定和資源分配中的話語權，深入討論區域和國家的具體問題，重視發展本身的主體性而不是方法性，確保發展方案契合區域特性與國家實際。與此同時，應警惕治理碎片化風險。當多邊主義讓位于區域集團競爭時，氣候變化、公共衛生等跨國議題的解決將面臨集體行動困境。歷史經驗表明，全球發展事業從來不是“零和”博弈。在技術革命深化、氣候危機加劇的今天，國際社會比任何時候都更需要構建包容、協調的治理體系。世界銀行的改革應成為全球發展共同體新秩序的起點，在動蕩的世界中創造共享繁榮的未來。

圖片來源：中國日報

本文英文版發表在中國日報國際版，英文版標題為 "Development shift"

出品：中國日報中國觀察智庫

責編：宋平 高進安

編輯：張釗

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