導(dǎo)讀

自布雷頓森林會議以來，美國一直在全球發(fā)展金融中占據(jù)主導(dǎo)地位，但特朗普政府的政策轉(zhuǎn)變導(dǎo)致美國對國際發(fā)展事務(wù)愈發(fā)疏遠(yuǎn)，甚至可能退出世界銀行。這一方面是美國國內(nèi)政治生態(tài)變化的結(jié)果，另一方面也反映了“全球南方”的崛起削弱了美國對多邊金融秩序的主導(dǎo)權(quán)。世行的困境是當(dāng)前全球治理體系衰微的縮影，國際社會需要發(fā)展新型治理范式，重構(gòu)包容性框架，平衡區(qū)域治理與全球合作，避免碎片化風(fēng)險。

本文為中國觀察智庫獨家約稿，轉(zhuǎn)載請注明來源：中國日報中國觀察智庫。

作者：宋錦

中國社會科學(xué)院大學(xué)國際政治經(jīng)濟學(xué)院教授

中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所發(fā)展研究中心主任

自1944年布雷頓森林會議確立世界銀行作為全球發(fā)展金融的核心機制以來，美國始終保持著對該機構(gòu)的決定性影響力。然而，這一持續(xù)近80年的治理格局正面臨根本性挑戰(zhàn)：2017年特朗普首次擔(dān)任美國總統(tǒng)期間就以效率問題為由拒絕世行增資要求，并批評其向中國等新興經(jīng)濟體提供貸款；第二任期以來，特朗普更明確地表示了對國際發(fā)展事務(wù)的疏離，已經(jīng)關(guān)閉了美國國際開發(fā)署 (USAID)。學(xué)界開始關(guān)注美國直接退出世界銀行的可能性。

這一政策轉(zhuǎn)向植根于深層次的結(jié)構(gòu)性變革。從國際層面看，“全球南方”國家的集體崛起正在重塑全球治理格局，導(dǎo)致美國對多邊金融秩序的主導(dǎo)權(quán)持續(xù)弱化，其在世界銀行的傳統(tǒng)影響力相對下降。與此同時，全球發(fā)展融資體系已突破布雷頓森林體系的制度框架，呈現(xiàn)出資金來源多元化、融資工具創(chuàng)新化的新特征，致使世界銀行對發(fā)展中國家政策改革的杠桿作用顯著降低，這直接削弱了美國通過該機制投射國際影響力的能力。

而更深層的結(jié)構(gòu)性動因在于美國國內(nèi)政治生態(tài)的變化，突出表現(xiàn)為對多邊發(fā)展合作機制的系統(tǒng)性疏離，其中最具標(biāo)志性的事件就是2025年初特朗普宣布關(guān)閉USAID。USAID的關(guān)閉在美國智庫界引發(fā)強烈反響，布魯金斯學(xué)會等主流智庫均指出，這將嚴(yán)重?fù)p害美國的軟實力投射能力。作為美國實施發(fā)展外交的核心工具，USAID長期在推進(jìn)政治議程、維持地緣優(yōu)勢、維護(hù)美國的政治經(jīng)濟和軍事利益等方面發(fā)揮著不可替代的作用。值得注意的是，美國輿論對關(guān)閉該機構(gòu)的討論明顯側(cè)重權(quán)力政治維度，對全球發(fā)展治理的負(fù)面影響則關(guān)注有限。

圖片來源：中國日報

事實上，不論是關(guān)閉USAID還是可能發(fā)生的退出世界銀行，特朗普的決策都稱不上“任性”。芝加哥全球事務(wù)委員會2021年民調(diào)顯示，美國民眾普遍認(rèn)為，維持美國國際影響力的重要因素主要集中在國內(nèi)，81%的民眾更擔(dān)憂國內(nèi)挑戰(zhàn)，僅19%關(guān)注國際威脅，這種內(nèi)顧傾向為特朗普的“美國優(yōu)先”政策提供了民意基礎(chǔ)。

從比較政治視角看，讓發(fā)展援助服務(wù)于外交戰(zhàn)略的做法并非孤例，英國2020年就將國際發(fā)展部并入外交部。但是如果美國退出世界銀行，其消極示范效應(yīng)將更為深遠(yuǎn)：在全球治理赤字加劇、國際信任危機深化的背景下，主要大國放棄多邊責(zé)任的行為可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，使氣候變化、公共衛(wèi)生等跨國議題的解決陷入集體行動困境。這種單邊退縮不僅違背全球發(fā)展倫理，更將破壞應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險所必需的國際合作基礎(chǔ)。

如果美國執(zhí)意退出世界銀行，即便未來政府可能重新加入，這種政策反復(fù)也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的短期與長期影響，直接沖擊全球發(fā)展治理體系。首先，資金層面將面臨結(jié)構(gòu)性缺口。作為全球最大的雙邊援助國和世行最大股東，美國的退出將在現(xiàn)有發(fā)展融資緊張形勢下制造新的資金瓶頸。當(dāng)然，當(dāng)代全球發(fā)展融資生態(tài)已呈現(xiàn)多元化特征，除了官方發(fā)展援助，還包括外商直接投資、國際資本市場融資、慈善捐贈和非政府組織資助、創(chuàng)新金融工具等等，這在一定程度上可以緩沖美國退出的沖擊。

其次，治理架構(gòu)將面臨重構(gòu)挑戰(zhàn)。世行自成立以來確立的“美國籍行長”慣例需要調(diào)整，這不僅涉及領(lǐng)導(dǎo)層更迭的程序性問題，更將引發(fā)發(fā)展理念與決策機制的根本性變革。最后，如果美國減少注資或政治上不再支持世界銀行，可能會對其信用評級構(gòu)成長期潛在威脅，而與此同時股權(quán)結(jié)構(gòu)重組將開啟復(fù)雜談判。現(xiàn)有成員國需就增資比例、投票權(quán)分配等議題達(dá)成新共識，這一過程可能涉及多輪拉鋸談判。

圖片來源：中國日報

更深層次的挑戰(zhàn)在于全球發(fā)展治理體系的結(jié)構(gòu)性重塑。如果美國退出，構(gòu)建多邊機構(gòu)與第三方主體的新型協(xié)作框架勢在必行。這種機制重構(gòu)不僅涉及應(yīng)急資金安排，更將推動國際發(fā)展體系實現(xiàn)三個維度的深刻變革。首先，在資源整合方面，隨著發(fā)展融資主體日趨多元化，亟需建立有效的協(xié)同治理機制。當(dāng)前面臨的突出矛盾包括：資金供給的碎片化導(dǎo)致的效率損耗、援助條件差異化引發(fā)的“逐底競爭”，以及資源過剩環(huán)境下受援國改革動力不足等問題。這些結(jié)構(gòu)性困境使得傳統(tǒng)輸血式援助難以轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的發(fā)展動能。

其次，在供給端改革層面，全球經(jīng)濟增速放緩的跡象明顯，發(fā)展融資需要從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。這要求國際金融機構(gòu)注重生產(chǎn)性金融等模式的借鑒意義，強化資金使用的乘數(shù)效應(yīng)。與此同時，在發(fā)展范式層面，傳統(tǒng)減貧模式已難以應(yīng)對新時期的復(fù)合型挑戰(zhàn)。氣候變化加劇、技術(shù)革命沖擊、全球供應(yīng)鏈重組等系統(tǒng)性風(fēng)險，要求發(fā)展機構(gòu)從單一經(jīng)濟指標(biāo)向綜合韌性建設(shè)轉(zhuǎn)變，從標(biāo)準(zhǔn)化方案向差異化策略轉(zhuǎn)變，避免在變化的世界中繼續(xù)沿用失效的解決方案。

世界銀行的困境并非個案，而是當(dāng)前全球治理體系普遍衰微的縮影。聯(lián)合國在沖突調(diào)停上的失語、世貿(mào)組織在貿(mào)易爭端解決上的失效等等，都昭示著二戰(zhàn)后建立的全球治理架構(gòu)正面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。這種治理疲軟期呈現(xiàn)出兩個顯著特征：一方面，地緣政治沖突加劇與不確定性上升正推動全球價值鏈重構(gòu)，區(qū)域治理可能代替全球“勻質(zhì)”治理模式發(fā)揮更大的作用，并形成新的治理結(jié)構(gòu)；另一方面，議題導(dǎo)向的“俱樂部式”治理模式可能部分替代傳統(tǒng)全球機構(gòu)的職能。

在此轉(zhuǎn)型過程中，必須重構(gòu)主體性框架，提升發(fā)展中國家在議程設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)制定和資源分配中的話語權(quán)，深入討論區(qū)域和國家的具體問題，重視發(fā)展本身的主體性而不是方法性，確保發(fā)展方案契合區(qū)域特性與國家實際。與此同時，應(yīng)警惕治理碎片化風(fēng)險。當(dāng)多邊主義讓位于區(qū)域集團(tuán)競爭時，氣候變化、公共衛(wèi)生等跨國議題的解決將面臨集體行動困境。歷史經(jīng)驗表明，全球發(fā)展事業(yè)從來不是“零和”博弈。在技術(shù)革命深化、氣候危機加劇的今天，國際社會比任何時候都更需要構(gòu)建包容、協(xié)調(diào)的治理體系。世界銀行的改革應(yīng)成為全球發(fā)展共同體新秩序的起點，在動蕩的世界中創(chuàng)造共享繁榮的未來。

圖片來源：中國日報

本文英文版發(fā)表在中國日報國際版，英文版標(biāo)題為 "Development shift"

出品：中國日報中國觀察智庫

責(zé)編：宋平 高進(jìn)安

編輯：張釗

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