文/粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒，粵開證券首席宏觀分析師馬家進，粵開證券宏觀分析師鄧洪波

特朗普指責其他經濟體的經濟和產業政策給美國出口造成了非關稅壁壘，但近些年美國自身卻通過層出不窮的產業補貼大力扶持本土產業，并以“國家安全”或“公平貿易”為名設置高關稅壁壘打壓國外企業。這種策略既反映了其維護經濟霸權的意圖，也暴露了政策內在的矛盾性與反噬效應，是典型的“雙標”行為。特朗普向全球加征關稅，試圖通過關稅壓制競爭對手，意圖為美國帶來就業回潮與產業保護。但經濟規律比政策強，主觀意愿要受到客觀規律的制約。美國存在基礎設施陳舊、勞動力成本過高、產業鏈不完善等問題，導致美國制造業喪失國際競爭力。不僅難以帶動美國實現再工業化，反而會反噬美國自身，加劇美國經濟滯脹風險。

美國產業政策的類型及運作機制

產業政策（industrial policy）指政府為提升產業競爭力、調整產業結構，而在產業層面調整資金、技術、勞動力等要素配置的一系列政策。廣義的產業政策概念還包括產業組織、產業布局等方面的政策；結合美國產業政策實施情況和境內外相關研究，本文討論美國的產業政策，主要指狹義的產業政策。此外，和其他宏觀層面的財政貨幣政策、人口政策相比，產業政策只面向若干個產業，實施范圍更為具體。

根據實施對象和運作機制，美國產業政策可分為對內支持性政策和對外限制性政策。

對內支持性政策實施對象是國內產業，包括財政金融政策、政府采購和脅迫他國開放市場政策、創新支持政策、基礎設施投資政策等。這類政策在低成本資金、更廣闊的境內外市場、技術研發支持和完善的基礎設施等方面對國內企業進行支持，從而增強其競爭優勢。

對外限制性政策實施對象是國外產業，包括投資限制政策、貿易保護政策、技術限制政策、出口管制政策等。這類政策在投資和并購、本國市場、前沿技術、關鍵材料和設備等方面對國外企業進行限制，從而保護本國企業。

財政金融政策

財政金融政策通過財政補貼、稅收抵免、直接貸款和融資擔保等工具，為特定產業提供低成本的資金。《通脹削減法案》和《芯片法案》是近年來最為重要的產業財政金融政策。《通脹削減法案》計劃在2022-2031年間在能源和氣候領域增加3910億美元的投入，其中2340億美元（占比約60%）用于稅收抵免，而剩下1570億美元（占比約40%）用于財政補貼、貸款等。《芯片法案》授權美國在2022-2031財年內為半導體制造和相關研究提供約520億美元的財政補貼和貸款擔保，同時對半導體設備投資給予約240億美元的稅收抵免，以支持美國本土芯片制造設施的建設和運營。近年來，美國聯邦政府、州政府及地方政府的產業補貼支出整體在上升，從2000年的458億美元增長到2019年的730億美元，2022年更是增加到1280億美元，此后總支出保持在每年1000億美元左右。

在財政補貼政策的運作中，國會先通過專項法案對部門進行授權，美國能源部、商務部等聯邦部門動用專項法案的財政資金，對企業進行審查后，撥款給符合要求的企業。從資金來源來看，撥款主要來自財政預算，部分法案通過立法可以獲得專項資金。首先新征稅收會統一進入美國財政部；然后專項立法如《通脹削減法案》可從財政部資金中劃撥一部分到特定部門；之后聯邦政府發布項目招標，企業申請并通過評審后可獲得補貼。實施財政補貼政策的主要是能源部和商務部，其中能源部依據《通脹削減法案》為清潔能源、核能、電池技術等領域的企業提供約900億美元補貼，而商務部芯片計劃辦公室依據《芯片法案》向半導體企業的生產投資、研發和產業鏈合作提供約527億美元補貼。

在稅收抵免政策的運作中，美國財政部、稅務局按照相關法案，制定稅收抵免細則，審核企業資格，并對特定行業的主體（主要是企業）進行稅收抵免。如財政部負責《通脹削減法案》中2600億美元的清潔能源稅收抵免（包括可再生能源的生產稅收抵免、電動汽車的消費稅收抵免）。除此之外，商務部還配合界定“合格投資”范圍，如本土化生產要求。

在優惠貸款和貸款擔保政策的運作中，能源部貸款計劃辦公室等聯邦機構，按照職責和相關法案對特定行業的企業發放優惠貸款和進行貸款擔保。如《芯片法案》授權能源部貸款計劃辦公室和美國進出口銀行為半導體企業提供750億美元低息貸款或擔保。

政府采購和脅迫他國開放市場政策

政府采購和脅迫他國開放市場政策包括美國政府采購鼓勵產業的商品，以及要求外國降低市場壁壘或增加采購。國內市場方面，一是美國要求專項采購鼓勵發展的產業，如《基建法案》中的學校清潔巴士項目計劃政府支出50億美元采購零排放校巴，《通脹削減法案》中要求政府采購新能源汽車。二是美國要求聯邦政府和相關部門優先采購本土生產的產品。《購買美國產品法案》規定，美國聯邦政府每年的采購中，至少2000億美元用于本土零部件占比超50%的商品；《國防生產法》要求優先采購與國家安全相關的國內產業（如半導體、稀土、關鍵材料）。另外還有一些專項法案如《通脹削減法案》《芯片法案》等也對采購本土產品甚至零部件本土占比做出要求。國外市場方面，美國與其他國家通過談判迫使其他國家降低關稅或增加進口。如2019年日美貿易協定約定日本放寬農業準入，對大約72億美元美國農產品減免關稅。以及中美雙方在2020年簽署《中美第一階段經貿協議》，該協議約定中國放寬金融和農業領域對美國的準入限制，并在2021-2021年內額外采購2000億美元美國商品。

政府采購主要由總務管理局和國防部落實；而脅迫他國開放市場政策主要由貿易代表辦公室和商務部主導，國務院協助外交施壓。一方面，總務管理局負責聯邦政府采購，落實《購買美國產品法案》，要求聯邦機構優先采購美國本土制造的產品；國防部依據《國防生產法》等法律，優先采購與國家安全相關的國內產業（如半導體、稀土、關鍵材料）。商務部推動“購買美國貨”政策的延伸，例如在基建法案中強化本土供應鏈采購要求。另一方面，要求外國降低貿易壁壘和增加采購涉及貿易談判，通常由美國貿易代表辦公室和商務部與其他國家進行貿易談判，通過貿易施壓要求市場開放、降低關稅等。另外，財政部通過雙邊對話（如中美經貿磋商）推動關稅減免或采購承諾，國務院協助外交施壓。增加采購的雙邊協議（如中美第一階段貿易協議）達成后，由貿易代表辦公室負責監督執行。

創新支持政策

創新支持政策包括政府支持高校、企業等非政府主體進行技術研發和轉讓，以此加快技術創新和商業化進程。《基建法案》《通脹削減法案》等通過專項法案對清潔能源技術的研發進行了額外的支持。

美國通常通過設立政府部門管理的研究中心，選擇想要突破和發展的技術方向，向高校、實驗室和企業競爭性地提供研發資金，以此推動技術創新。這些研究中心或支持創新的機構包括國防部高級研究計劃局、小企業管理局、能源部高級能源研究計劃署、美國國家科學基金會等。一是，美國為了在蘇聯成功發射人造衛星（1957年）后保持美國的軍事優勢，在1958年成立了國防部高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）。該局向學術機構和行業合作伙伴提供研發資助，近二十年每年預算資金約為35億美元。二是，美國小企業管理局統籌負責的小企業創新研究計劃（Small Business Innovation Research，SBIR）和小企業技術轉讓計劃（Small Business Technology Transfer，STTR），支持小企業的創新。三是，美國能源部為應對氣候變化，在2008年后成立了一系列新的研發機構。如能源前沿研究中心，每年向挑選的大學和實驗室提供300萬至500萬美元，致力于能源技術突破性相關的基礎研究。四是，美國國家科學基金會等機構向斯坦福大學、麻省理工學院等高校提供大量科研經費，推動人工智能、生物科技等領域的技術創新。

基礎設施投資政策

基礎設施投資政策包括建設投資交通基礎設施（如道路橋梁）和現代基礎設施（如寬帶、充電樁）。一是交通基礎設施有利于降低物流成本、提升經濟效率，提高相關產業競爭力。為此《基建法案》投資近1000億美元用于道路橋梁、機場、港口等的建設。二是電網和寬帶等現代基礎設施有利于推動能源轉型（如電網脫碳）、縮小數字鴻溝（如全民寬帶），促進新能源和數字經濟發展。為此拜登政府2023年6月公布寬帶公平接入與部署計劃，該計劃將撥款424.5億美元用于部署或升級寬帶網絡。此外《通脹削減法案》也將投資約300億美元對美國的電網進行升級和現代化改造。

基礎設施投資政策的規劃、資金分配和實施由多個聯邦部門分工協作完成，交通部主導傳統交通基建，能源部負責電網與能源基礎設施，商務部推動寬帶與數字基礎設施。國會通過法案明確基礎設施的資金規模和優先領域，然后由聯邦部門制定細則，州政府申請資金，最后私營企業或地方政府執行。其一，交通部負責交通基礎設施，其中聯邦公路管理局負責公路、橋梁投資，并制定技術標準；聯邦航空管理局管理機場建設和空中交通系統升級；聯邦鐵路管理局推動鐵路網絡現代化，如高鐵和貨運鐵路。其二，能源部負責電網與能源基礎設施，其中電網部署辦公室管理電網升級和清潔能源并網。能源部還推動跨州電網互聯（如連接中西部的風電場與東海岸城市）。其三，商務部負責寬帶與數字基礎設施，國家電信和信息管理局管理寬帶公平接入與部署計劃。

按美國聯邦、州和地方政府的事權劃分，美國基建體系主要由州和地方政府負責，因此聯邦政府會將部分資金撥給各州，由州和地方政府提供交通等基礎設施。撥款有兩種形式，一是公式撥款，即按各州人口、交通需求等指標自動分配；二是競爭性撥款，即地方政府或企業申請特定項目（如港口疏浚、電動汽車充電網絡）獲得撥款。如紐約州通過該法案獲得14億美元用于修復哈德遜河隧道，加州獲得50億美元用于建設美國首個高鐵項目（舊金山到洛杉磯）。

投資限制政策

投資限制主要指限制境外企業在美國投資及并購，尤其是限制中國企業在美投資并購。如2025年2月21日特朗普簽署的《美國優先投資政策》備忘錄就提到要限制有中資背景的主體投資于美國技術、關鍵基礎設施、醫療、農業、能源、原材料或其他戰略領域。除了投資外，美國也限制中國企業并購美國企業。如2016年以來，美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）加強了對中國企業在美投資并購的審查力度，以“國家安全”等理由阻止了多起中國企業對美國科技等領域企業的并購交易。如中國私募基金Canyon Bridge擬以13億美元收購萊迪思半導體，但CFIUS認為萊迪思的FPGA芯片可用于軍事，特朗普以總統行政令直接否決交易，稱其威脅國家安全。

外國投資委員會（財政部牽頭，成員來自商務部、國防部、司法部官員）是限制中企投資并購的核心執行機構。該委員會主要依據《國防生產法》721條款（1950）和《外國投資風險審查現代化法案》（2018），前者授權該委員會審查外資并購是否威脅國家安全，后者擴大了CFIUS權限，覆蓋“關鍵技術”“關鍵基礎設施”“敏感個人數據”等非控股投資。涉及關鍵技術（包括半導體、AI、量子計算、生物技術等27類領域）的外資并購需強制申報。該委員會對中國企業非常嚴格，一是對涉及中國政府背景（如國企、主權基金）的交易默認存在風險，需嚴格審查。二是追溯審查，可對已完成但未申報的交易展開調查，強制剝離資產（如2020年要求昆侖萬維出售Grindr）。三是出口管制聯動，若目標企業涉及受控技術（如BIS實體清單），交易可能直接被否決。

貿易保護政策

貿易保護政策包括加征關稅、要求他國“自愿出口限制”等，通過提高進口商品價格或減少進口數量，來保護國內產業。

美國對特定國家的商品加征關稅主要有三種類型，一是分別以國家安全、不公平貿易和全球保障為由，由商務部、貿易代表辦公室和國際貿易委員會開展調查，然后加征關稅，包括232關稅，301關稅和201關稅。如2018年美國依據《1962年貿易擴展法》第232條，以國家安全為由，對進口鋼鐵和鋁產品分別加征25%和10%的關稅。二是以國家緊急狀態為由，由財政部開展調查，并向國會報告后，然后加征關稅。三是由商務部開展反傾銷和反補貼調查、反規避調查，然后征收或加征關稅。2012年美國商務部對中國光伏產品發起雙反調查，并對中國光伏產品征收18.32%至249.96%的反傾銷稅及14.78%至15.97%的反補貼稅。

美國常由國務院、貿易代表辦公室通過政治施壓、貿易限制等手段，要求他國承諾減少某些商品的出口到美國的數量。1960年代末以來，在美國的脅迫下，日本在紡織品、鋼鐵產品、彩電、汽車和半導體領域與美國達成“自愿出口限制協議”。以汽車為例，1980年代日本汽車一度占據美國市場25%以上份額，美國施壓迫使日本“自愿”限制出口，日本車企同意在1981–1994年間將出口至美國的汽車數量限制在168萬輛/年。

技術限制政策

技術限制主要是將相關企業列入實體清單，限制技術轉讓與國際合作。美國以所謂“國家安全”為由，限制本國企業和科研機構與中國等國家的相關主體進行技術合作和轉讓。2018年開始，美國將多家中國科技企業（如華為、中芯國際）列入實體清單，對華為等中國企業實施技術封鎖，限制其獲取美國技術。

另外，出于避免技術擴散的角度，美國還限制美國企業在境外投資，主要是限制對特定國家（尤其是中俄）高科技領域的投資。如《芯片與科學法案》規定，如果半導體企業一經獲得美方補助并在美國建廠，那么未來10年內，這些企業將禁止在中國大陸新建或擴建先進制程的工廠，以遏制中國半導體和5G等產業發展。2024年10月，美國財政部發布對華投資限制規則，限制美國人在華進行半導體和微電子、量子信息技術和人工智能等科技投資。2025年2月21日特朗普簽署的《美國優先投資政策》備忘錄中要求擴大對華投資限制的行業范圍，涵蓋半導體、人工智能、量子計算、生物技術、高超音速技術、航空航天、先進制造、定向能及其他受中國“軍民融合”戰略影響的領域。

美國商務部和財政部是實施技術限制政策的核心部門，這些部門通過實體清單、出口管制和金融制裁等手段，系統性遏制中國獲取先進技術。一是，商務部工業和安全局負責管理《出口管理條例》，主要通過維護實體清單，限制清單內實體獲取美國技術，審查敏感技術的出口許可證申請，如華為被指與中國軍方合作而被列入實體清單。另外，工業和安全局還根據《出口管制改革法案》管制新興技術，對量子計算、AI、半導體等新興技術實施出口限制。二是，財政部外國資產管理辦公室負責實施經濟制裁，管理特別指定國民清單對相關實體實施金融和技術封鎖，如部分中國超算企業被列入。三是，國防部參與外國投資審查，阻止關鍵技術外流；并限制軍方背景的中國科研人員參與美國技術合作項目。第四，國務院管理《國際武器貿易條例》，管制軍品和軍事技術出口，限制中國接觸衛星、導彈等軍民兩用技術。中國實體幾乎無法獲得涉及美國國防技術的出口許可，另外國務院也禁止美國航空航天局等機構與中國進行航天合作。

出口管制政策

出口管制主要是限制國外企業獲得關鍵原材料、產品或設備以遏制國外產業的發展，目前主要是限制出口到中國的半導體等科技產品。對中國管制的產品目前主要包括：一是半導體設備和軟件，包括24種半導體制造設備、3種用于開發或生產半導體的軟件工具（如電子計算機輔助軟件和技術計算機輔助設計）。二是高性能人工智能芯片和其他高端芯片，如英偉達的H100和H200芯片以及高帶寬內存芯片。三是生物科技等其他科技產品。美國的出口管制政策不僅適用于美國市場，而且適用于位于美國（包括僅從美國轉運）、含有美國元素但在他國生產、甚至符合外國直接產品原則的產品也在管控范圍內。

出口商品管制主要由美國商務部工業與安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）主導，對受管制物項（包括產品、軟件和技術）的出口、再出口、境內轉移進行管制。出口管制主要依據《出口管理條例》（Export Administration Regulations，EAR），并依據該條例決定是否批準某些物項的出口許可。近年來，在中美貿易摩擦日趨緊張的情勢下，美國政府頻繁借助《出口管理條例》對正常的國際貿易實施管控和打擊。

美國產業政策的實施動因、實施主體及特征

實施動因：提升產業競爭力、保障供應鏈安全、縮小貧富差距、保持科技和經濟領先

一是提升產業競爭力、縮小貿易逆差。二戰后由于勞動力等要素成本的上升和中日韓等國家的后發追趕，包括鋼鐵、紡織、汽車、機械、造船等美國多個產業部門的國際競爭力下降。而隨著產業競爭力的不足和制造業向國外轉移，美國制造業增加值占全球的比重自1980年的25.2%下降到了2023年的17.6%；與此同時，貿易逆差自1997年以來明顯擴大，2008年已達到8000億美元，而同年美國出口僅13000億美元。

二是提升供應鏈韌性和安全水平。美國制造業在多個關鍵領域高度依賴國際供應鏈，布魯金斯學會指出，中國在2018年已成為美國90%以上制造業產值最重要的外國供應商，尤其是在服裝、機動車和電氣設備等領域。以機械產業為例，美國總統國家安全事務副助理在2025年2月聲稱，目前有200余臺中國生產的起重機在美國各地使用，這占美國港口起重機使用總量的近80%。

三是增加就業，縮小貧富差距。從2000年到2009年，美國制造業向國外轉移，導致制造業就業人數從1718萬人下降到1148萬人，減少了33.2%。由于制造業向成本更低的地區轉移，企業主通過效率提升獲益，但工人因工作崗位減少而整體利益受損、收入下降。據美國人口普查局數據，美國住戶收入的基尼系數從1967年的0.4上升到了2023年的0.49。美國需要產業政策促進制造業回流，增加就業，縮小貧富差距，防止社會割裂。

四是保持科技領先和經濟領先。美國國會在一篇報告中提到，美國政府支持研發的目的之一就是加強美國前沿科學研究和開發的能力，增強美國在全球經濟中的競爭力。自二戰以來，美國一直是世界頭號科技和經濟強國，全球的新科技、新經濟大多萌芽于美國。若想維持目前的科技和經濟領先地位，美國需不斷在前沿領域加強研發，培育發展新興產業并讓其保持全球領先。

實施主體：聯邦政府主導，州和地方政府在部分政策中發揮作用

美國全國性的產業政策大部分由聯邦政府部門來設計和實施，如財政補貼政策主要由能源部、商務部等依據《通脹削減法案》和《芯片法案》直接對相關企業進行補貼，州和地方政府對政策的執行參與較少或完全不參與。只有在基礎設施投資等少數政策中，州和地方政府才發揮較大作用。如根據《基建法案》（2021），各州政府從美國交通部獲得分配的資金后（如1100億美元用于公路橋梁），各州實際管理和負責交通基礎設施的建設。

另外，州和地方政府也實施了適用于本轄區的商業激勵政策，以支持特定產業發展。一般這些政策包括稅收激勵政策與非稅收激勵政策兩大類。前者包括各種類型的稅收抵免或減免，而后者包括財政補貼、信貸支持、技術援助、政府服務和職業培訓等。整體而言，州和地方政府的產業政策類型較少，且實施范圍為特定區域，而本文主要探討美國宏觀層面的產業政策，因此對州和地方政府的產業政策不做過多討論。

三大特征：重視前瞻技術創新、產業鏈安全和貿易手段

第一，重視前瞻技術創新，并推動產學研協作，促使技術得到商業化應用。即便在產業政策較少的冷戰結束到奧巴馬政府時期，美國也沒有放松對前沿技術研究的支持。自從1957年國防部高級研究計劃局成立以來，該局專注于高風險、高回報的技術開發，重點資助革命性技術研究和開發未來戰場技術。而且美國也重視產學研協同創新，美國設立了16個制造業創新中心，每個創業中心都有上百家單位形成聯盟，每個聯盟進行市場化、公司化，以加快技術轉化。

第二，重視產業鏈和供應鏈安全，尤其是一些關鍵產業和技術領域的產業鏈安全。如美國試圖保證國防產品在美國本土具備生產能力，還通過政策來直接干預美國制造業關鍵礦物的生產數量，另外在產業補貼的同時施加歧視性條款以限制獲得補貼的企業在中國進行投資。

第三，重視使用各種貿易手段。一旦美國某個產業的競爭力不足，美國聯邦政府就通過加征關稅等貿易手段來進行保護和救濟。

美國產業政策實施效果

整體而言，美國的產業政策較為成功，但不同政策的效果存在明顯差異。其中，創新支持政策的效果尤為明顯。而政府采購和脅迫他國開放市場政策在半導體的早期發展中、財政金融政策在制造業回流中均取得一定效果，貿易保護政策實施的效果有限。

值得注意的是，美國一些產業政策的效果是建立在損害其他經濟體利益以及違反他自身宣揚的公平貿易和自由貿易原則基礎上，是損人利己的行為。如美國在20世紀80年代脅迫日本市場向美國半導體企業開放，以及在《芯片法案》中設置歧視性條款，要求享受補貼的企業不得在中國建造或擴大先進制程晶圓廠。這些政策是通過損害中國、日本等貿易伙伴的利益來實現的，而且嚴重違背了市場經濟的公平貿易和自由貿易原則。

成效較好的產業政策及原因

第一，創新政策通過技術研發創新然后孕育新興產業，最后創造新工作崗位，因而效果較好，其中最值得稱道的是國防部高級研究計劃局。PIIE將美國1970年到2020年實施的18項產業政策分為三類，分別是創新政策（資助公共和私人研發推進技術發展）、貿易措施封鎖美國市場或開放國際市場，以及聯邦或州政府針對特定公司進行補貼，經過產業競爭力、創造就業的成本和科技創新三個維度的綜合比較，也發現創新政策效果最好。其一在前沿科技方面，國防部高級研究計劃局的研發支持下，一批重大前沿科技誕生，如氣象衛星、全球定位系統、無人機、隱身戰機技術、個人計算機和互聯網等，其中最著名的個人計算機和互聯網技術的突破。另外，根據陳卓（2023）的研究，美國小企業管理局統籌負責的小企業創新研究計劃（Small Business Innovation Research，SBIR）和小企業技術轉讓計劃（Small Business Technology Transfer，STTR）1995-2012年的資助產生了7萬多項專利，約占同期美國專利申請量的10%。其二在培育新興產業和創業就業方面，國防部高級研究計劃局研發的成果促進了航空航天、無人機、互聯網等新興產業的興起，并新增了大量就業崗位，而美國SBIR和STTR計劃在1995-2012年間資助培育了700多家上市公司，為美國提供了150.8萬個就業崗位。另外，從投資回報率來看，美國政府資資助研發項目呈現高回報率，成功項目的回報率在20%到67%之間（Elk et al.,2019）。其中美國小企業管理局統籌的SBIR和STTR計劃1995-2012年的資助取得的全國經濟影響達3470億美元，投資回報率達22倍。

創新支持政策之所以成為美國產業政策中最成功的模式，既因為創新政策本身具有易產生效果的特點，也因為美國積極鼓勵科技成果轉化。其一，和其他政策比，創新具有普惠性，更容易通過技術創新，提升產業競爭力和新增就業，尤其是顛覆式創新對產業競爭力的影響更大。其二，和其他國家比，美國鼓勵大學和科研機構積極進行科技成果的轉移和轉化。1980年，美國政府出臺《拜杜法案》，該法案允許私營部門（包括企業和大學）在向政府支付少量或不需要支付特許權使用費后，可以將研究成果商業化。

另外，即便創新支持政策內部，也有效果的差異，如國防部高級研究計劃局支持的創新，其效果就較好，而其他部門支持創新的效果則不如前者。國防部高級研究計劃局的效果好主要因為：一是資金支持力度大，其他聯邦部門如能源部高級能源研究計劃局也試圖效仿國防部高級研究計劃局，但預算要少得多，能源部高級能源研究計劃署的預算僅為DARPA的10%，成就也不那么顯著。二是研發的成果要權屬明細，如建立半導體制造技術戰略聯盟對創新的促進效果則有限的多。因為領先的美國半導體公司認為，內部研發產權明晰，比通過聯盟共享研發更有價值。三是研發要注重培育產業和留住產業，半導體制造技術戰略聯盟的公司在美國研發中心專注于先進設計研究，而將生產職能轉移到海外，其結果是美國半導體公司產能都轉移到海外。

第二，政府采購和脅迫他國市場開發政策效果也較好，尤其是在產業發展早期有力地促進產業規模擴大和就業增加。以半導體產業政策為例，在美國半導體發展初期（1950年代中期至1960年代中期），國防部等聯邦政府部門大量采購美國半導體，國內采購占到產量的30-40%，這極大地促進了半導體的發展。后來美國于1986年要求日本市場向美國半導體企業開放，美國公司在日本市場的份額從協議前的約10%上升到20%。

政府采購和脅迫他國開放市場政策具有一定效果，因為美國在產業發展的早期實施該政策，而產業發展初期，需求的重要性更為明顯。需求和市場是產業發展的重要動力，產業發展早期因為生產成本較高或原有廠商力量強大等原因，新興產業難以獲得足夠的訂單和市場，此時政府采購或脅迫他國開放市場的效果會更好。

第三，財政金融政策效果也較好，美國對半導體和新能源產業提供大量財政補貼、稅收抵免和金融扶持，不僅扶持了國內產業、吸引了制造業回流，也創造了大量就業。早期的財政金融政策扶持了一些初創新興產業，如布什總統發起的先進技術車輛制造貸款計劃在早期孕育了特斯拉，且2009年美國能源部向特斯拉提供的4.65億美元低息貸款助其度過危機，后來相關的財稅補貼政策幫助特斯拉度過虧損期，最終才有對特斯拉目前的成功。近年來《通脹削減法案》《芯片法案》對半導體、新能源等產業進行大量財稅補貼，推動了這些產業的回流和產能擴張，計算機和電子產品，電氣設備、電器和組件在2010-2023年間，累計回流企業數量分別為1470和1303家，而新增崗位數量達35.5萬人和31.8萬人。

財政金融政策有效，一是政策直達企業且力度大。政策直接惠及企業，而且金額高，以補貼為例，特朗普在2025年3月4日的國會聯席會議上提到，美國商務部在拜登任期的最后幾周批準了超過330億美元的補貼，其中向韓國三星電子提供47.45億美元，向英特爾提供最高78.6億美元，向臺積電提供66億美元。二是支持主體或環節廣泛，既有普惠性也有針對性。該政策既可面向某個產業和某類企業，如中小企業、創新型企業，也可針對特定環節或主題，如出口、投資、研發、用工和培訓、采購本土零件等。三是條款設置精細化，重點要求企業留在或回流美國。領取財稅補貼的企業一般要求在美生產或采用美國零部件。如《通脹削減法案》規定，消費者購買電動車，每臺最高可領7500美元補貼。電動汽車的電池中至少有價值40%的關鍵礦物，必須在美國或與美國有自由貿易協定的國家中提取、加工或回收（2023年為40%，之后逐年增加10%，到2027年達到80%）；另外，電動汽車的電池，至少有價值為50%的電池在北美制造或組裝（2023年為50%，之后逐年增加10%，到2029年達到100%）。

成效較差的產業政策及原因

成效較差的產業政策主要是貿易保護政策，其未能有效提高產業的競爭力，在挽救工作機會時付出的成本較高。一是美國自1960年代就陸續對進口的鋼鐵、紡織、光伏等產業施加了關稅和進口限額的政策，但以鋼鐵產業為例，其國際競爭力并未得到提高，據WTO數據，1980年到2023年，美國鋼鐵產業的貿易逆差不僅沒有縮小，反而在擴大，2022年貿易逆差更是達到了近400億美元。二是挽救就業的成本巨大。據PIIE，特朗普的國家安全關稅使鋼鐵消費者每年為鋼鐵行業拯救的每個工作崗位花費約90萬美元，是鋼鐵行業2019年平均薪酬（5.9萬美元）的十幾倍。另外貿易保護政策還可能對其他產業造成消極影響，哈佛大學與加州大學戴維斯分校的研究指出，2018年特朗普的關稅政策雖為鋼鋁行業創造了約1000個就業崗位，但下游包括汽車、電氣機械產業在內的制造業因成本上升，就業崗位減少約7.5萬個。

貿易保護政策面向的產業，如果美國的生產要素成本與其他國家之間存在巨大差異，那么政策的效果會非常有限。外國產品由于要素成本低或產業鏈配套帶來集聚效應，其依舊具有競爭力，關稅等政策并不能抵消美國產品的劣勢，產業依舊會在海外生產。

思考與啟示

美國產業政策過去較為隱蔽且在產業政策問題上雙標

美國長期以來指責中國等國家采用產業政策影響自由貿易和公平競爭，但自身卻實施多項產業政策，體現了其在產業政策問題上的雙標。一是美國批評他國采用補貼等產業政策，但美國自身也廣泛采用產業補貼、稅收抵免政策，2019年及之前美國聯邦政府、州政府和地方政府每年產業補貼合計支出超500億美元。而《通脹削減法案》更是計劃在2022-2031年內支出3910億美元，通過稅收抵免、財政補貼來促進清潔能源產業發展。二是美國在指責中國的產業政策后，立刻采取加征關稅、科技封鎖等手段對中國產業進行打壓，而這些貿易保護措施本質是保護本國產業的產業政策。

實際上，美國從未遠離產業政策，但由于過去相當一段時間內，美國對內支持性政策更多在國防而非民用、科技而非經濟領域實施，對外限制性政策主要針對特定國家和產業而非所有國家和產業，因而其產業政策具有隱蔽性。以至于部分國家也認為同美國未實施產業政策。正如羅伯特·韋德所言，美國產業政策最大的成功之處，就是讓外部世界相信美國從未實施過產業政策。而近年來由于大國競爭，美國的產業政策更加具象化。

積極應對美國產業政策的外溢沖擊，優化我國產業政策

美國對外限制性產業政策多為針對中國或對中國影響最大。如財政金融政策的實施重點在與中國激烈競爭的動力電池、新能源汽車、半導體等產業，且在很多補貼項目中有針對中國的歧視性條款，如獲得補貼的企業不得擴大在華投資；貿易保護政策更是多次針對中國，特朗普在2024年總統競選時就宣稱要對華加征60%的關稅，遠超對其他貿易伙伴的關稅加征力度。出口管制、技術限制和投資限制政策也重點針對中國。

新中國成立后，作為工業基礎薄弱的后發國家，我國通過產業政策發展起了完整的工業體系，目前部分產業的競爭力已位居世界前列。但目前我國還存在區域間的經濟競爭和產業政策造成低效競爭和重復建設等問題，結合美國實施產業政策的經驗與教訓，可優化我國產業政策。

第一，適時對美企業進行對等反制，通過反壟斷反傾銷調查、反規避調查、列入不可靠實體清單、加強進口食品健康檢測等手段，對美國特定產業和企業進行有理有據有力的反制。

第二，積極維護國內企業的正當合法權益，通過行業協會、駐美使領館等，保護國內企業在對美貿易和在美投資過程中的權益，并為其在美訴訟提供法律支持。

第三，繼續降低生產要素成本和物流成本，提高人工智能技術和自動化技術采用率，完善基礎設施進一步降低交通物流成本，推動鐵水聯運提高物流效率，增強產業競爭力，降低美國加征關稅等政策對我國的負面影響。

第四，產業政策重點應放在科技競爭和產業鏈安全上，通過新型舉國體制加快核心技術攻關，解決“卡脖子”環節的自主可控和國產替代；同時加強關鍵原材料和中間品的多元化布局，防范產業鏈斷鏈風險。產業政策要更加重視普惠性，尤其是在創新支持政策上。哈佛大學教授阿吉翁等人的文章《產業政策和競爭》表明，普惠的產業政策，即大部分企業而非人為挑選的幾家企業可從中獲益，能夠提高產業的效率，產業政策更加有效。而且當前我國一些產業已從追趕階段變為領先階段，對于這類產業，產業政策的實施重點應是促進前沿技術創新。但政府難以在紛繁復雜的技術發展方向中，預見社會未來最終采用的技術，這有賴于企業的洞察和市場的自由競爭。因此政府針對特定公司或技術方向的產業政策很大概率可能失效，如美國聯邦政府支持三家專門的能源公司（合成燃料公司、索林德拉和新月沙丘）來推進前沿技術，但從競爭力、創造每個工作崗位的成本或技術成而言，這三個公司均未達到預期效果。因此，產業政策要更加重視普惠性，尤其是對于前沿技術的創新更應弱化政策的選擇性。

第五，產業政策的實施要建立在促進全國統一大市場的構建上，要避免區域產業政策導致的重復投資、低效競爭以及破壞公平競爭；嚴格禁止違規制造的稅收洼地等、加強重大投資審批、促進跨區域間企業兼并重組。一是加強行政執法，遏制稅收洼地和內卷式招商引資的出現；二是加強重大投資的審批，避免各地引進落后投資和各地重復投資，減少同質化競爭；三是促進不同省、市、縣等區域的業務相同或趨近產業的兼并重組，如鋼鐵、建筑、非建筑材料等企業進行兼并重組，通過將地方產業政策支持和保護的企業整合成立新公司，淘汰落后產能，提升國際市場上的議價能力和產業競爭力。

第六，持續優化各類具體產業政策。一是財政金融既要精準有力，也要及時調整和兼顧財政可持續性。財政金融政策要根據產業發展及國際競爭態勢及時調整政策的力度，在促進產業發展的同時，避免造成供需失衡，提高政策有效性。另外還要兼顧財政的可持續性，避免給財政帶來過大壓力。二是加強軍民融合深度，建立“國防-民用”技術轉化機制。國防研究更具前瞻性，但其投入往往較大，在純國防領域難以彌補研發成本，因此需拓展到民生領域。可通過設立制造業創新中心，通過市場化運作來加快技術轉化。三是增加政府采購對我國產品和企業的支持力度，政府部門、事業單位和國有企業、軍事單位在采購時應盡量采購國產產品，或在采購過程中對本國產生環節、零件國內來源占比做一定要求。四是加征關稅的對象盡量不要面向中間品，而主要面向終端產品。中間品可能造成下游產業生產成本上升，從而產業競爭力下降，如美國對鋼鐵等產業加征關稅，造成了下游汽車等產業的就業減少和競爭力下降。

來源｜粵開志恒宏觀

編輯 | 周茗一

審核丨丁開艷

責編丨蘭銀帆

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