文/中國國際經濟交流中心博士后研究員、中郵理財有限責任公司高級投資經理卜振興

農信社當前存在的公司治理結構不完善、風險防控能力差等問題，背后體現的是定位不清的問題。而農信社在改革中找準定位需要處理四個關系，即頂層設計與自主探索的關系，商業運作與歷史定位的關系，服務當地與跨區域經營的關系，以及業務發展與風險防范的關系。處理好這四個關系也就能找準農信社發展的定位，把握農信社改革發展的方向。

農信社是我國農村金融體系的重要組成部分，在推動農業農村建設，推動農民增收方面發揮了極其重要的作用。黨的十八大以來，農信社的改革發展進入一個新的階段，尤其是2020年以來，農信社改革更進一步。農信社當前存在的公司治理結構不完善、風險防控能力差等問題，背后體現的是定位不清的問題。

而農信社在改革中找準定位需要處理四個關系，即頂層設計與自主探索的關系，商業運作與歷史定位的關系，服務當地與跨區域經營的關系，以及業務發展與風險防范的關系。處理好這幾個關系也就能找準農信社發展的定位，把握農信社改革發展的方向。

引言

從機構形態來看，農村信用社是農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作聯社等，這些機構在廣義上統稱為“農信社”。國家金融監督管理總局數據顯示，從數量上看，截至2024年6月末，全國共有農村中小銀行3736家，其中農信社2086家，而同期我國銀行法人機構數量4425家，農信社占比接近一半，在農村金融體系中更是發揮了不可替代的重要作用，是我國農村金融體系的主力軍。近年來，農信社改革一直是全社會關注的焦點。

2017年起，中央一號文件陸續提出開展農信社改革試點、推動農村信用社改革、分類推進農村信用社改革化險等指導意見。2020年，中央一號文件提出要深化農村信用社改革，新一輪農信社改革正式啟動。2023年以來，農信社等農村金融機構合并重組加速，動作頻發。同年召開的中央金融工作會議提出要“有效防范化解金融風險，及時處置中小金融機構風險”。

2024年5月，國家金融監督管理總局農村中小銀行監管司發文表示，要盡快推動農村中小金融機構合并重組，加強集中統一管理。2024年7月召開的黨的二十屆三中全會指出，“要落實好防范化解房地產、地方政府債務、中小金融機構等重點領域風險的各項舉措”。在2024年國家金融監督管理總局的重點任務中，也將推進中小金融機構改革列為八大任務之首，這充分體現了中央政府對于農信社改革的重視。

在我國改革開放和經濟發展的歷史中，農信社在推動農業農村發展中做出了歷史性的貢獻，尤其是2000年前后，大型商業銀行退出農村和下沉市場中，農信社在支持“三農”發展中發揮了極其重要的作用。但是近年來農信社發展中也積累了一些問題，影響了農村金融體系的健康發展，具體表現在以下方面。

一是經營風險高。部分農信社風險控制和合規管理方面存在明顯的漏洞，頻繁觸發風險合規底線，貸款不良率長期高居不下，經營風險處于較高水平。根據中國人民銀行發布的2023年《中國金融穩定報告》披露，截至2023年底，我國現存銀行類金融機構4364家，通過對現有銀行機構的風險測評，目前有高風險銀行類機構337家，其中，農信社（包括農商行、農村信用聯社、村鎮銀行等）323家，占比95.85%，以農信社為代表的農村中小金融機構風險水平較高。

二是盈利能力差。隨著城市化率的不斷提升、數字化進程的加快以及行業之間競爭的加劇，農信社在存款、放貸等傳統金融業務上面臨的壓力和挑戰不斷增加，凈息差不斷收窄；在中間業務上沒有實現有效突破，觀念、技術、人才等轉型發展方面相對滯后，導致農信社、村鎮銀行等農村中小金融機構的利潤空間被進一步壓縮。

三是管理不規范。農信社在實際管理中，市場經營目標和行政管理目標相混同，省聯社的治理體系與農商行獨立法人地位嚴重沖突，省聯社對農信社人事、財務、經營等管理上存在干預的問題，并可能滋生各類尋租交易等問題。

農信社當前存在的核心和本質問題是如何做好發展定位的問題，正如中國人民銀行2023年發布的《中國金融穩定報告》指出的，當前省級聯社存在職能定位不清的問題，履職越位、缺位、不到位現象并存。因此，農信社改革需要做好定位問題，尤其需要解決和平衡幾個重要的關系。

頂層設計與自主探索

對于農信社改革，早在2019年發布的《關于金融服務鄉村振興的指導意見》中就明確提出，要理順農信社的管理體制，強化農村信用社的獨立法人地位，完善公司治理機制，提高縣域農村金融機構經營的獨立性和規范化水平。2022年，原銀保監會工作會議提出，農信社改革要堅持因地制宜，“一省一策”的原則，積極探索新機制、新模式。從近幾年各省的實踐來看，逐漸形成以下四種模式。

一是統一法人模式。即將轄區內分散的農信社合并組建統一的法人省級農商行，原有農信社的債務債權關系全部承接，并將原基層機構統一轉變為省級農商行的分支機構。其中2023年設立的遼寧農商行和海南農商行就是代表。北京農商行、上海農商行、重慶農商行等比較特殊，改革初期就沒有設置省聯社這一模式。這種模式要求，當地發展水平相對均衡，城鄉一體化水平較高。

二是聯合銀行模式。這種模式是在不改變原有農信機構獨立性的基礎上，通過股權投資的方式，組建省級農信機構。這種方式改革成本較低，并且方式較為靈活，既可以通過基層農信機構參股農商聯合銀行的模式（如浙江農商聯合銀行），也可以通過農商聯合銀行參股基層農信機構的方式來實現（如河南農商聯合銀行、山西農商聯合銀行）。這種模式沒有改變兩層經營的關系，與省聯社模式沒有本質區別。

三是金融控股模式。即通過國有及其他所有制形式資金入股的方式將省聯社組成金融控股集團，并通過金融平臺出資入股方式參股轄區基層農信機構。比較有代表性的是寧夏黃河銀行和陜西秦農銀行，這種模式實施的基礎是，原有的聯社機構發展水平明顯好于其他農信機構，通過成立金融控股的農商行再去控股其他經營落后區域的農信社。

四是金融服務模式。即將省聯社轉化為提供戰略咨詢、產品研發、系統開發的服務性機構，剝離行政管理的職能，但是目前來看，還沒有相關的實踐案例。

農信社改革提出要因地制宜，進行有益的探索，但是對于農信社的改革也做出方向性的指導意見，做出了一定的頂層制度安排。如淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能等。同時，提出省級政府要對農信社依法管理，不能將管理權下放地（市）、縣等基層政府。因此，在農信社改制中，要平衡好頂層設計和自主探索的關系，要在監管指導性意見和原則的基礎上進行模式的探索與創新。

商業運作與歷史定位

從農信社發展的歷程來看，早在新中國成立之前農信社就已經建立起來了。1923年，我國第一家農信社——河北香河縣信用社正式成立，拉開了農信社發展的序幕。1927年湖北省黃岡縣農民協會信用合作社成立，是在我黨領導下成立的第一家農信機構。新中國成立后，農信社迎來了快速發展階段。自1951年召開第一屆全國農村金融工作會議做出了大力發展農村信用社，滿足農民的普遍金融服務的要求的決定后，我國農信社發展迅速，截至1957年底，全國共有農信社機構88368個。

之后農信社先后走過了四個階段。人民公社管理階段（1958—1978年）：管理權限下放給生產大隊和農民自主管理。農業銀行代管階段（1978—1996年）：農信社有效解決了農民資金需求，但是也逐漸失去了農業合作金融組織的優勢。人民銀行代管階段（1996—2003年）：農業銀行和農信社分離，逐漸成為自負盈虧自主經營的金融機構。地方政府管理階段（2003年至今）：農信社管理權限下放到省級地方政府，成立省聯社管理、指導農信社發展。一方面能更好地服務區域經濟發展，另一方面也導致農信社風險管理弱化，積累了過高的風險。

從農信社成立的背景來看，農信社成立的主要作用是解決農村資金短缺問題，為農民提供貸款和儲蓄的金融服務，具有一定的互助性和集體所有制特征。因此，農信社因農而起，因農而興，在農業農村的發展，在農民增收中扮演著極其重要的作用。農信社作為農村金融機構的重要組成部分，在涉農領域提供了有力的金融支持。根據中國人民銀行發布的《中國農村金融服務報告》顯示，農信系統機構在金融機構涉農貸款總金額中的比重基本穩定在30%左右，農信社貸款中超過60%投向涉農領域......?

本文受到了國家社科基金項目“商業銀行風險加權資產的風險敏感性測度、影響因素及政策研究”（23BJY114）的資助。

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來源 | 《清華金融評論》2025年4月刊總第137期

編輯丨王茅

審核 | 丁開艷

責編丨蘭銀帆

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