近日，經(jīng)國務(wù)院同意，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于深入推進(jìn)大江大河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）。

建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉(zhuǎn)化路徑，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。兩個(gè)重要文件明確了健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的“時(shí)間表”和“路線圖”，提出了工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施。

補(bǔ)償機(jī)制效益明顯

今年4月，湖北省人民政府與陜西省人民政府正式簽署漢江流域（鄂陜段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。協(xié)議約定，兩省本著“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”的原則，以漢江干流的跨省界國控?cái)嗝嫜蛭矠樨?zé)任斷面，以水質(zhì)類別和高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷三項(xiàng)特征污染物濃度改善情況為補(bǔ)償指標(biāo)，分別計(jì)算水質(zhì)類別達(dá)標(biāo)補(bǔ)償金和特征污染物濃度改善補(bǔ)償金。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指通過財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。其中，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要是生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)通過協(xié)商等方式建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

黨的二十屆三中全會(huì)明確，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。近年來，重點(diǎn)流域橫向保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。截至目前，通過政策和資金引導(dǎo)，已推動(dòng)24個(gè)省份建立了30個(gè)跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，江蘇、福建、四川、云南等省份實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)重點(diǎn)流域補(bǔ)償機(jī)制全覆蓋，流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不斷健全。

同時(shí)，相關(guān)政策措施逐步完善。2016年，財(cái)政部牽頭印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對流域生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)、方式、標(biāo)準(zhǔn)等重大問題予以明確。此后，又陸續(xù)出臺(tái)支持長江、黃河全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策文件。

中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員樊軼俠認(rèn)為，中央和地方各級政府在綠色發(fā)展理念和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略指引下，堅(jiān)持“誰受益誰補(bǔ)償、誰保護(hù)誰受償”原則，制定了一系列建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償制度政策，各地政府積極創(chuàng)新實(shí)踐，因地制宜打造出多種橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板。

“從實(shí)踐看，開展機(jī)制建設(shè)的流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，重點(diǎn)污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質(zhì)改善明顯，補(bǔ)償機(jī)制的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不斷擴(kuò)大?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，同時(shí)也要看到，一些地區(qū)間橫向補(bǔ)償還面臨難點(diǎn)堵點(diǎn)，在補(bǔ)償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步規(guī)范，這就要求建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

明確政策目標(biāo)任務(wù)

“進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是國家治理體系建設(shè)的重要構(gòu)成，也是將‘綠水青山就是金山銀山’轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的重要制度和路徑設(shè)計(jì)?！兑庖姟穼π码A段橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，《實(shí)施方案》作為落實(shí)《意見》的重要舉措，主要明確中央層面組織協(xié)調(diào)在長江、黃河等重點(diǎn)流域干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有重要的示范和引領(lǐng)作用?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣表示。

《意見》和《實(shí)施方案》明確了健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體政策目標(biāo)：推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，真正讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。健全獎(jiǎng)罰分明的制度機(jī)制，堅(jiān)持“誰污染、誰治理，誰保護(hù)、誰受益”，強(qiáng)化激勵(lì)約束，吸引更多社會(huì)資本參與生態(tài)文明建設(shè)。

同時(shí)，明確了近期和遠(yuǎn)期的分階段目標(biāo)：到2027年，長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，跨流域重大引調(diào)水工程橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)得到有益探索。

到2035年，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)深入推進(jìn)，全面覆蓋長江、黃河等重點(diǎn)流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國建設(shè)成效顯著。

《意見》提出了一系列重點(diǎn)任務(wù)，其中一項(xiàng)是中央統(tǒng)一建立大江大河干流補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額。對長江、黃河干流由中央建立統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制，是否意味著橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體發(fā)生變化？“中央建立統(tǒng)一機(jī)制，目的是讓大江大河干流各省份同步參與進(jìn)來，作為一個(gè)整體統(tǒng)一建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。這一機(jī)制不改變現(xiàn)有責(zé)任劃分，仍以地方為主。地方在中央統(tǒng)一機(jī)制基礎(chǔ)上，自行拓展和深化兩兩協(xié)商機(jī)制，逐步拓展至重要支流及行政區(qū)域內(nèi)所有流域，積極探索多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償方式?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

推動(dòng)市場化多元化

《意見》提出，推動(dòng)補(bǔ)償方式從財(cái)政補(bǔ)償向市場化補(bǔ)償拓展，吸引社會(huì)資本參與開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)的不同環(huán)節(jié)，建立開發(fā)利用主體和保護(hù)修復(fù)主體利益連接機(jī)制。推動(dòng)補(bǔ)償方式從資金補(bǔ)償向多元化補(bǔ)償拓展，鼓勵(lì)地方通過聯(lián)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、技術(shù)援助、智力支持、定向人才培養(yǎng)、定向招工等豐富補(bǔ)償方式。

“財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面積極推動(dòng)建立市場化多元化的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

據(jù)悉，在市場化層面，將加快培育碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等資源要素交易市場，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)益，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償。充分發(fā)揮政府投資基金的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與生態(tài)保護(hù)治理，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場調(diào)節(jié)的良好局面。

在多元化層面，鼓勵(lì)地方先行先試，在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補(bǔ)償途徑；推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從單一的政府資金補(bǔ)償向多種補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變，從協(xié)同治理向共同發(fā)展轉(zhuǎn)變，從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。

“市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是深化橫向生態(tài)補(bǔ)償制度改革的關(guān)鍵之一。下一步，市場化、多元化的橫向生態(tài)補(bǔ)償方式必將發(fā)揮深層次作用，不斷激發(fā)有效市場的活力和效率?！狈W俠分析，市場化層面，通過培育市場、明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品外部性的內(nèi)部化，積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，拓展市場化融資渠道；多元化層面，在完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌資金、人才、科技、產(chǎn)業(yè)等要素，進(jìn)一步明確多種補(bǔ)償方式，以確保補(bǔ)償措施的多樣性和靈活性，強(qiáng)化上下游利益聯(lián)結(jié)和共享。

對于創(chuàng)新補(bǔ)償形式，樊軼俠認(rèn)為，主要是推動(dòng)補(bǔ)償方式從資金補(bǔ)償向多元化補(bǔ)償拓展?！笆聦?shí)上，地方試點(diǎn)已取得顯著成效。比如，隨著新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制升格為‘新安江—千島湖’生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)，新安江流域也由單一的生態(tài)資金補(bǔ)償向生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、人才等領(lǐng)域全方位深層次的合作轉(zhuǎn)變；上游攜手下游地區(qū)開展水生態(tài)修復(fù)和全域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，‘一水共護(hù)’正加速邁向‘一域共富’。”樊軼俠說。

“橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施是一個(gè)長期工程。下一步，需要壓實(shí)地方主體責(zé)任，把《意見》和《實(shí)施方案》各項(xiàng)要求落到實(shí)處?！焙未勒f。（經(jīng)濟(jì)日報(bào)記者 曾金華）