■秦中春

農業現代化需要適度經營規模并控制農地成本，這曾經是法國面臨的突出問題。為此，法國從1962年起把先買權作為一個政策工具，實施農地先買權制度，用于管控農地市場流轉交易的對象及價格、為實施國家戰略服務，在操作上由國家對先買權的內容和實施進行法律規定、給國家專門設立的特殊企業賦權并加強其規范運行。這種做法是法國獨創，對我國在新發展階段深化改革發展具有參考價值。

20世紀60年代初，法國尚未實現農業現代化，傳統農民逐步走向“終結”。當時法國農村實行小農土地私有制，農地經營缺乏適度規模，農業發展滯后，不適應時代變化需要，國家確立了改善農業結構、幫助青年農民安置、加快農業現代化的發展戰略。1960年，法國議會為此專門制定《農業發展方向法》（the Agricultural Orientation Law），其立法總目的是建立農業和其他經濟活動的同等地位，具體包括：（1）增加農業對法國經濟和國民生活的貢獻和促進國家農業貿易平衡，綜合考慮農業需求的增長、鄉村自然職業及其在社區和“歐洲共同體”的地位以及給予不發達國家的援助等；（2）讓農業平等享有擴大消除個體收入不平等根源的好處，使農場主和農業勞動者的社會地位與其他職業一樣；（3）讓農業和更多的家庭農場處于可補償其自然災害和經濟損失的地位，與經濟的其他部門一樣；等等。可是，在這一戰略舉措實施過程中，法國農地價格大幅上漲并出現投機，影響到農業現代化。從1962年起，法國把先買權作為一個政策工具使用，建立農地先買權制度，規范其運行，發揮其獨特作用。實施這一制度后，不改變農地市場的真實供求關系，但推進了農地向新一代農民流轉并達到適度經營規模，對農地交易價格上漲進行了控制，使法國農地成本低于周邊國家，加快了法國農業現代化，提升了法國農業的國際競爭力。

圖片來源/新華社

第一，針對農地市場特殊性，由國家為管控農地市場流轉的對象及價格、改善農業結構等而依法創設農地先買權制度。

在法國農業現代化過程中，其農業政策有三個支柱：市場政策、農業結構政策和農業支持保護政策。農地先買權制度兼有市場政策和結構政策的性質。因為其農地市場具有特殊性，不僅農地作為生產要素，其交易價格有傳導性，地價水平關系重大，而且在正常情況下交易雙方不對稱，存在農民代際差異和土地結構差異：提供土地的多為傳統農民，其土地常常地塊分散、面積小和配套設施不完善等，而需要土地的為新一代農民，要求地塊集中、適度規模和設施配套等，二者的資源配置利用方式和所需要解決的問題不同。

第二次世界大戰結束后，法國工業化、城市化快速發展，但農業現代化存在弱項，“農業產量低，農產品仍需進口，土地分散，機械化比重不高”。其重要原因是“法國大革命”后執政當局實行的小農土地私有制，農地經營規模較小且使用分散，而長期以來農地市場的自發流轉也并未能解決這個問題。1960年，為了扶持農業發展、改善農業結構、培育新農民、實現農業現代化，法國議會專門立法，并設立“法國土地利用和農村安置公司”（SAFER），主要從事農地整治和中介服務。但隨著“歐洲共同體”開始實施共同農業政策，出現市場投機，法國農地價格大幅上漲。1962年，法國議會對1960年農業發展方向法進行修改，給SAFER賦予為改善農業結構、控制土地投機等享有農地先買權，由此創設農地先買權制度。這一制度實施后效果較好，先買權的種類也逐步擴大。從1999年起，SAFER被依法賦予為保護環境生態具有先買權，從此在城市建設中也發揮了作用。

第二，農地先買權是有限特權，既有嚴格而規范的前提條件，也有政府部門及相關機構的動態審批及否決機制。

在法國農地先買權制度實施中，這種先買權是一種特權。在該權利使用時，不僅農地賣家與其原擬定買家的交易協議將中止，由SAFER自己作為農地的一個買家買下來，然后再銷售給自己選擇的農民，而且農地交易價格也可能會調整及進行價格審查，具體由SAFER決定并報批，如存在價格爭議時還有可能提交法院裁定。因此，該權利既制約農地買家的交易自由和交易安全，也關系農地賣家的切身利益和交易效率，還調節農地價格水平及變化趨勢。

但這種權利的行使也是有限的，針對有限范圍的農地、為履行特定的公共利益職能、把先買和預售連接起來、必須辦理相關程序、按照規定報批同意后才可實施。一是該權利的使用依法依規并接受監督。主要法律為1960年法國農業發展方向法和1962年該法修正案。二是該權利的使用有嚴格而規范的前提條件及運行流程，也就是SAFER從辦理農地交易手續的公證人及律師獲得交易通知信息時啟動運行。在權利的行使中，應遵循動機合理、公開透明、行為依法的原則，每一個方案都能提出使用這項權利的合理理由，必須符合公共利益。三是該權利的使用有政府部門及相關機構的動態審批和否決機制。在權利的行使中，對每一個方案都必須按規定程序辦理審批，再由政府部門及相關機構審批同意后才能實施。四是該權利的實際使用不是越多越好，而是必要且適當。

在實踐中，20世紀60年代實際使用該權利的交易較多，近年來實際使用量已較少。如2017年SAFER購買了9.8萬公頃的土地（含建筑物，主要是農用），其中采用先買權方式的不到10%。但行使該權利仍是重要的，它對整個農地市場特別是其他交易主體有控制力，可推動建立良好穩定的市場流轉秩序。由于實行農地先買權制度，使SAFER實際上全面掌握了關于農地市場供求及實際交易的詳細信息，推動建成了完整準確的全國農地市場價格及相關信息的公共數據平臺并實現社會共享，引導了農地流轉，降低了社會交易費用，推進了土地資源優化配置。有多項研究認可，SAFER的運作對推動法國農地經營規模的適度擴大、控制土地價格、保護農地資源和促進新一代農民成長是有幫助的。

第三，農地先買權賦予特殊企業，著力建設國家控制、非營利性、有效率的政策性公司。

在法國農地先買權制度實施中，這種先買權的實施主體是SAFER。這是一家有限公司，由國家依法創立但國家并不提供補貼，實行獨立核算和自負盈虧，也是具有非營利性的特殊企業，其業務由議會和法國法律公開特許、具有公共利益職能。該公司既有區域性機構（都是獨立實體），也有全國性機構，還有海外辦公室。每個地方公司在經營管理上由一個多種不同類型的股東組成的主任董事會負責，董事長和總經理的任命需要向政府報批同意。公司的長期發展計劃、每一個先買權項目和每一個超過7.5萬歐元的土地購買項目，也需要向政府報批同意。不僅如此，政府對公司的每一個土地銷售項目都有否決權，有權參加公司的主任董事會和對公司活動進行審查。

SAFER的業務經營是非營利性和有效率的。非營利性表現在公司不向其股東分紅分利，作為公司股東是沒有利潤分配的，當公司經營有利潤時主要是用于發展業務和改善員工福利；同時，公司經營也不以利潤最大化為目標，在出售其控制的土地時不是選擇出價最高的農民，而是選擇最合適的農民，最合適的標準依據法律要求、公共利益標準和有意購買農民的具體情況等綜合確定。有效率表現在公司的業務經營是有償服務、正常收費，加強成本控制和經濟核算，通過組織青年農民培訓、建設技術委員會、改進管理服務和提高質量效率等，業務不斷發展壯大，在財務上實現平衡。相比其他土地賣家，農民從SAFER聯系購買土地，不僅在交易上比較安全，而且在價格上也可能獲得好處，當然這也需要提前遞交申購意向并參加排隊。由于這一申購意向登記及排隊系統的建立，也使SAFER提前掌握農地市場的需求信息，保證了該公司能把先買與預售連接起來，可較好地組織實施每一個農地先買權干預交易的具體方案。

我國的耕地流轉與法國農地買賣有本質上的不同，加上人多地少的基本國情農情，不能簡單套用法國的模式。可以借鑒法國對農民耕地流轉的對象及價格進行管控的做法，探索創設在市場經濟體制下對耕地流轉進行科學干預并進行管理配套和規范權利的政策措施，建設培育能承擔好農地整理、流轉及中介服務和在經濟上獨立運行、自負盈虧的政策性農業經營公司，推進農業經營主體結構優化和效率提升。

（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部二級巡視員、研究員）

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