文|凱風(fēng)

城市向何處去，最新定調(diào)來了。

日前，中央城市工作會議指出，城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

這是繼1962年、1963年、1978年、2015年之后，第五次召開全國層面的城市會議，規(guī)格之高、地位之重要可見一斑。

10年前的會議，拉開大規(guī)模棚戶區(qū)改造的序幕，“城市群發(fā)展”開始成為政策重心，對于城市發(fā)展和房地產(chǎn)市場都帶來深遠(yuǎn)影響。

這一次，城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展面臨兩個階段之變，意味著什么？

01

兩個階段之變，城市競爭格局再次生變。

城鎮(zhèn)化從“快速增長”到“穩(wěn)定發(fā)展”，城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”到“存量提質(zhì)”，意味著“鋪大攤子”的發(fā)展模式行不通了。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化突飛猛進(jìn)，城市全面擴(kuò)張，大基建、大投資、大地產(chǎn)，撐起城市經(jīng)濟(jì)的繁榮。

許多城市習(xí)慣“以地謀發(fā)展”、“以債謀發(fā)展”的模式，借助“土地、房地產(chǎn)、金融”的三方循環(huán)，拼命擴(kuò)大城市框架、做大土地財政，刺激經(jīng)濟(jì)增長。

然而，城鎮(zhèn)化已到轉(zhuǎn)折點(diǎn)，傳統(tǒng)發(fā)展模式也遭遇了債務(wù)之困。

目前，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)67%，接近城鎮(zhèn)化增長S型曲線的頂部，即將從快速增長步入穩(wěn)定發(fā)展階段。

一般而言，城鎮(zhèn)化低于30%為起步階段，30%-70%為加速階段，而超過70%則為成熟階段。

城鎮(zhèn)化速度越快，意味著人口向城市涌入的速度越快，城市自身的擴(kuò)張動能越強(qiáng)，基建、地產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)的支撐面也越強(qiáng)，反之同理。

更何況，任何看似簡單的刺激式增長，在背后都標(biāo)注了代價：土地是有限的，債務(wù)是要還的，投資收益是邊際遞減的……

當(dāng)前，“土地、房地產(chǎn)、金融”的循環(huán)已經(jīng)不復(fù)存在，“科技、產(chǎn)業(yè)、資本”的新循環(huán)正在建立。

面對兩個階段之變，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，告別基建、投資、地產(chǎn)依賴，已是當(dāng)務(wù)之急。

02

城市群、都市圈，越來越重要。

會議提出，著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。

10年前的城市工作會議，強(qiáng)調(diào)了“城市群”的重要性，這一次則加上了“都市圈”，并多了“提高城市綜合承載力”的基調(diào)。

過去幾十年來，“鼓勵大城市擴(kuò)張”還是“重點(diǎn)發(fā)展中小城市”，一直存在政策張力。

這一次頂層設(shè)計通過都市圈、城市群，將其統(tǒng)籌在一起。

我國的城鎮(zhèn)空間體系，由中心城市、都市圈、城市群構(gòu)成“同心圓”結(jié)構(gòu)，城市群最大，都市圈次之。

都市圈一般只有一個中心城市，以1小時通勤圈為范圍；城市群多數(shù)涵蓋多個都市圈，范圍普遍跨越省域。

但無論都市圈還是城市群，中心城市都是核心載體，而“提高城市承載力”，意味著不再過度限制大城市發(fā)展，而是強(qiáng)化其承載天花板，擴(kuò)大人口承載力，發(fā)揮更大作用。

十四時期，我國規(guī)劃了19個國家級城市群，包括京津冀、長三角、大灣區(qū)三個世界級城市群，成渝、長江中游、中原、關(guān)中平原等國家城市群。

與此同時，我國共有30多個大型都市圈，目前已批復(fù)17個國家級都市圈，涵蓋廣州、深圳、南京、杭州、成都、重慶等重點(diǎn)城市。

無論都市圈還是城市群，都不再是個別城市的單兵突擊，而要與周邊地市形成聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)“抱團(tuán)發(fā)展”。

可以看到，都市圈內(nèi)跨城地鐵已不鮮見，城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)飛地、科創(chuàng)飛地開始涌現(xiàn)，跨市跨省的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)一體化也在順利推進(jìn)。

在此背景下，大城市無序擴(kuò)張受到限制，“強(qiáng)省會”模式受到空前挑戰(zhàn)，但“強(qiáng)都市圈”、“大城市群”卻在鼓勵范圍。

未來城市競爭，不再是單個城市之間的較量，而是都市圈、城市群的較量。

03

“分類推進(jìn)”縣域城鎮(zhèn)化，意味著什么？

會議提出，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

縣域城鎮(zhèn)化，并非第一次提及。但核心不在于縣域作為城鎮(zhèn)化的新載體，而在于“分類推進(jìn)”。

早在2022年，中央文件就已將縣城劃分為5類：

大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城。

根據(jù)文件，要加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

我國共有2800多個縣域，包括1800多個縣和縣級市，這是嚴(yán)格意義的縣城，但區(qū)位、資源、發(fā)展模式有別，縣城發(fā)展大相徑庭。

我國既有“富可敵市”的千億經(jīng)濟(jì)大縣。2024年，千億GDP縣增加到62個，主要集中于江蘇、浙江、山東、福建等東部地區(qū)。

其中，江蘇昆山市、江陰市雙雙邁過5000億元大關(guān)，力壓烏魯木齊、蘭州等省會城市。

這些千億大縣，要么是大城市周邊縣城，如長沙縣、南昌縣；要么是資源大縣、家里有礦，如神木市、準(zhǔn)格爾旗；要么是沿海產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣，如昆山、江陰、慈溪等。

然而，經(jīng)濟(jì)大縣畢竟只是少數(shù)，人口流失縣城才是常態(tài)，而人口不足10萬的小縣更是多達(dá)200多個。

根據(jù)吳康教授團(tuán)隊統(tǒng)計，在已公布數(shù)據(jù)的縣區(qū)中，2010—2020年常住人口減少的近1500個，其中約1240個為縣和縣級市，其中約有15.64%的縣域人口減少了20%以上。

顯然，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣獲得更大發(fā)展空間，但人口流失縣城必須主動強(qiáng)身健體，不能再走鋪大攤子擴(kuò)張的老路。

對此，國家層面發(fā)布文件提出，“穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）”。

這意味著，一些人口流失縣城，或?qū)⒚媾R撤并調(diào)整的命運(yùn)，參閱（人口收縮地區(qū)，要調(diào)整了？》

部分財政供養(yǎng)比例失衡的人口小縣，更要率先打破鐵飯碗，精簡編制已成常態(tài)。

04

沒有二次“棚改”，只有城市更新。

會議指出，高質(zhì)量開展城市更新；加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造。

以“城市更新”為重點(diǎn)，意味著大建設(shè)告一段落，“以地謀發(fā)展”的傳統(tǒng)路徑難以持續(xù)。

這從多地“住房和建設(shè)局”更名“住房和城市更新局”就可見一斑。

新形勢下的城中村和危舊房改造，重點(diǎn)著眼的是內(nèi)需和民生，而非經(jīng)濟(jì)刺激和土地財政，這與此前的棚改有了實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

許多人還記得，10年前的棚改貨幣化，疊加樓市去庫存、1億人進(jìn)城落戶，曾經(jīng)帶動房地產(chǎn)市場空前繁榮。

因此，這一次城市會議召開之前，不少人寄望于“二次棚改”，渴盼新一輪大水漫灌能再次激活樓市，但相關(guān)定調(diào)并未超出預(yù)期。

畢竟，10年過去，人口、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)基本面都已發(fā)生巨大變化。

居民杠桿率處在高位，住房市場整體飽和，供求關(guān)系更是發(fā)生巨大變化。

時代變了，房地產(chǎn)顯然不可能重回舊路，無論城中村改造還是舊城改造，都不會大干快上。

事實(shí)上，大水漫灌、大干快上，也未必有用了。