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【摘要】：生活垃圾分類是“無廢城市”建設的重要環節。從現實狀況看，我國生活垃圾分類存在缺乏中央層面的專門立法、分類標準不統一、處罰力度畸輕且手段單一、循環利用機制不健全等不足。在“無廢城市”理念下，生活垃圾分類制度的目標需要及時更新，明確綠色低碳循環原則及環境與經濟協同發展。基于總量約束、保值增值、環境共治模式和社會成本理論，本文建議健全城市生活垃圾分類管理立法，精細化分類指標，理順各相關主體之間的利益平衡關系，堅持義務重心論，完善激勵性和強制性規范。同時，應通過比例原則約束行政機關采取的手段和方式，將“信譽罰”排除在公民生活垃圾分類責任的承擔方式之外，以保持功能主義和規范主義相協調，實現過罰相當。

【關鍵詞】“無廢城市”；垃圾分類 ；環境共治

2018年國務院辦公廳印發的《“無廢城市”建設試點工作方案》（以下簡稱《“無廢城市”方案》）提出了“減量化、資源化、再利用”的環境管控要求。完善我國生活垃圾分類法制，保障生活垃圾分類的實現，是促進我國“無廢城市”建設的重要手段之一。

“無廢城市”建設視域下我國生活垃圾分類的法制困境

缺乏中央層面的專門立法

《中華人民共和國環境保護法》（2014年修訂，以下簡稱《環境保護法》）第六條從宏觀角度規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，第四款針對公民提出“采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”，其中包含生活垃圾分類義務。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2020年修訂，以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》）作為固體廢物防治領域的專門性法律規范，倡導公眾積極參與，對產生生活垃圾的主體規定了防治義務和責任，提出國家推行生活垃圾分類制度，從激勵角度制定了生活垃圾分類獎勵制度。但是，除生活垃圾分類獎勵制度外，上述規定都不是專門針對生活垃圾分類進行的制度設計。生活垃圾分類與固體廢物污染防治并不是完全對應的關系，用固體廢物處置的全環節來解決生活垃圾分類這一前端問題，不具有嚴格的針對性和有效性。《固體廢物污染環境防治法》主要約束政府和生產企業，而非生活垃圾分類的主要義務主體—公民。地方性法規和地方政府規章雖然數量繁多，但適用范圍有限，不利于全國范圍內統一標準和集中處置，難以提高環境保護的效能。

生活垃圾分類標準不統一

目前，不僅各地制定的生活垃圾分類標準不同，而且法律與技術規范之間也不統一，無法有效銜接。如《常州市生活垃圾分類管理條例》將生活垃圾分為“可回收”“有害”“廚余”和“其他”4類垃圾。與之相比，《重慶市生活垃圾分類管理辦法》的類型劃分少了“廚余垃圾”，多了“易腐垃圾”，但“廚余垃圾”和“易腐垃圾”從概念層面并不能完全等同。《上海市生活垃圾管理條例》則將生活垃圾分為“可回收物”“有害垃圾”“濕垃圾”和“干垃圾”。雖然這些名稱基本屬于一類事物的不同叫法，但互不統一的用語表述增加了信息交流的成本，無助于構建有效的城市生活垃圾跨界清運和集中處置銜接機制。

對違反分類制度行為的處罰力度畸輕且手段單一

當前，對違反垃圾分類制度的處罰力度嚴重不足，如《西安市生活垃圾分類管理條例》規定，個人未在規定的地點分類投放生活垃圾的，處200元以下罰款。由于執法部門監管個人投放生活垃圾行為的成本很高，收效卻甚微，執法部門通常會疏于監管，因而違規行為被監管部門“捕獲”的概率較低。根據“最優威懾”原理，“捕獲”率低的違法行為可通過加大責任懲罰力度來增加違法成本，從而發揮法律的指引和預防作用。顯然，目前對相關行為的罰款數額上限不足以震懾隨意投放生活垃圾的“理性人”。

循環利用機制不健全

目前，我國對生活垃圾行政管制的重心是分類投放，對分類運輸、分類處理的重視不夠。我國城市生活垃圾的分類回收、運輸、處置等循環利用機制尚未健全。雖然生活垃圾分類工作在政策上普遍受到關注，但后期生活垃圾焚燒發電廠、填埋處理廠等分區處置設施的建設運營卻遭到忽視。此外，生活垃圾分類回收工作缺乏專款專用的資金保障及監督管理機制，容易導致環境保護、公眾健康和城市建設的制度目標落空。

“無廢城市”建設對生活垃圾分類法制理念的要求

總量約束

我國之所以提出“無廢城市”的概念，是因為自工業化以來，高強度的開發建設使城市生態系統長期處于高負載狀態，自凈能力下降，有害物質不斷積累，超出人類承受范圍。這些致害因子進入水體、大氣、土壤等各要素中，最終形成了危及人類自身的環境公害。從環境公害后果倒推，之前的全部環節，包括生產、流通、消費、處置等，都可以進行預先處理，從而將排放環節的致害因子的影響降至最低。單從環境保護的角度看，各環節的處理標準越嚴格越好，但這并不現實，因為經濟發展停滯同樣會帶來環境問題和社會問題。從利益衡量層面看，固體廢物處置工作應制定階段性差異化的標準，遵循狀態功能論和技術標準論，要以保障人體健康為最低標準。“無廢城市”建設通過持續推進固體廢物源頭減量，倒逼生產企業提高資源利用效率，穩步開展固體廢物資源化利用，這從另一個角度增加了資源存量，有助于企業遵守資源利用上限的總量控制要求。

保值增值

建設“無廢城市”是為了維護“綠水青山”，保護的過程同樣能帶來“金山銀山”。垃圾回收再利用已經形成一條完備的產業鏈，屬于模擬生態系統構造的生態產業鏈上的重要一環[1]。傳統生產消費模式是“資源開發—加工排污—消費產污”；生態產業鏈和循環經濟、清潔生產則延長了產品生命周期，從開發、生產、消費各個環節收納固體廢物，以此對資源進行二次開發利用，研發新產品，發展新興產業。此類產品、產業兼具經濟效益和生態效益，在經濟效益方面提高了資源利用效率，增加了產品總量；在生態效益方面實現了“邊生產、邊治理”，治理的過程就是新質生產力的著力點，生動詮釋了“綠水青山就是金山銀山”。

環境共治

“無廢城市”建設由政府領導并負總責，但這并不意味著全部工作都由政府開展。“無廢城市”建設伴隨著第三方環境服務的興起，行政法律關系結構從二元對立轉向三元互動[2]。私人治理可以大幅降低社會成本，激發新的經濟增長點，形成良性循環。環境治理是由不同的目標、結構和過程驅動構成的復雜系統，行政主體的多元化趨勢在這一系統中被進一步強化，利用毛雷爾“非正式行政活動”實現管制目標的方式日益受到重視[3]。“無廢城市”建設中的生活垃圾分類環節相當于在“公共池塘資源”中踐行商談理論，生動體現了“商談—建構”范式和環境公共事務多元共治。

社會成本

損害具有“相互性”,一方面，企業在開發利用環境資源生產商品的過程中，產生了副產品垃圾，給公眾環境利益帶來風險或侵害；另一方面，社會公眾對企業的生產經營活動進行制約。責任分配的關鍵是“低成本者負擔”原則，不應單向度追責。科斯第二定理重視對產權的初始配置，科斯第三定理強調政府的作用，由這兩項定理可知，在制度初建時期，權利義務的配置將對制度運行的效率發揮關鍵作用。因此，在“無廢城市”建設過程中，各主體就生活垃圾分類的權利義務分配需要依據成本收益分析方法統籌安排，在保證公平的同時創造出更大的綜合效益。

生活垃圾分類制度對“無廢城市”理念的應然回應

回應型法是“在批判和繼承壓制型法、自治型法基礎上的分類”。《固體廢物污染環境防治法》第六條第二款明確提出“政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜、簡便易行”的生活垃圾分類原則，其立法目的與之前相比，增加了“為了保護和改善生態環境”和“推進生態文明建設”的宏觀層面表述。從《“無廢城市”建設試點工作方案》可以看出，“無廢城市”建設目標是打造“將固體廢物環境影響降至最低”的城市發展模式。固體廢物污染防治與“無廢城市”建設之間是交叉關系而非包含關系，生活垃圾分類位于二者的交集部分，因此生活垃圾分類的制度目標、原則受到固體廢物污染防治和“無廢城市”建設政策法規的雙重指導。作為地方試點的上海市頒布的《上海市無廢城市建設條例》第一條提出，其建設目標是“推進‘無廢城市’建設，推動城市全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的美麗上海，促進經濟社會可持續、高質量發展”，這可概括為環境與經濟協同發展兩個方面的交互關系，為生活垃圾分類的目標、原則提供基本遵循。2024年公布的《常州市生活垃圾分類管理條例》涵蓋“加強生活垃圾分類管理，改善人居環境”的制定目標，同時提出“健全生活垃圾全程分類體系，推進生活垃圾源頭減量和資源循環利用”，實際上將生活垃圾分類納入“無廢城市”建設過程。不過，該原則主要體現了立法目的“可持續發展”中生態保護的一面，忽視了發展經濟的原則設計。可持續發展是環境和經濟相協調的發展，環境和經濟不可偏廢，否則便不可持續，更無法實現人與自然和諧共生的現代化發展。為此，建議在各地“生活垃圾分類管理條例”的制定或修訂中增加對綠色經濟的原則性指引，指明此種經濟發展方式屬于一種以生態產業鏈為核心的循環經濟發展模式，并引入《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》中的“綜合利用，變廢為寶”基本原則。當經濟發展和生態保護利益發生沖突時，應遵循《環境保護法》的“保護優先”原則，同時增加綠色低碳方面的減污降碳協同要求。

“無廢城市”建設視域下完善生活垃圾分類法制的建議

更新法律理念：分類指標精細化

“無害”理念成為環境立法的基本取向。我國應健全城市生活垃圾分類管理相關立法，理順公民、企業、政府等城市生活垃圾分類相關主體之間的利益平衡關系，建立全國范圍內通用的全過程管理標準，明確監管者與被監管者各自的法律義務與法律責任，通過適度市場化降低處置費用，提高處置效率，培育新的經濟增長點，使城市生活垃圾分類投放法律制度中存在的問題盡快得到解決。2020年，《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》對生活垃圾分類的類別、收集運輸、資源化利用、習慣養成、資金保障等長效化機制作出全局謀劃，這些法制保障措施目標需要及時轉化為法律規范中的禁止性規范和義務性規范，固定改革成果，切實保障施行。針對各地生活垃圾分類標準不統一的問題，可參照《生活垃圾分類標志》（GB/T 19095—2019），因地制宜地制定相對統一的生活垃圾分類類別并加以標識，以便進行網格化、信息化高效管理。

轉換法律模式：變“促進”為“義務”

生活垃圾分類不能僅依靠“促進”“鼓勵”和“支持”，更應當作為一項義務并施加“能為而不為”的法律責任。具體來看，生活垃圾分類針對的首要義務主體是公民。公民生活在市民社會之中，社會作為“共同體”給每一位自然人“個體”都提供了生活資料和商業產品，為人們的生活發展提供便利。個體在享受共同體帶來的“好處”和便利的同時，對維護共同體的安全穩定也負有建設性的義務與責任，這不僅是公民應付的“對價”，而且是共同體利益與自我利益的統一。伴隨著“互聯網＋”經濟的發展，快遞、外賣包裝等新的生活垃圾“污染源”使得生活垃圾的數量和種類進一步增加，加大了無害化處置與資源化利用的難度。既有法律規定無法完全適應新的發展狀況和環保需求，若僅以現有相關制度和原則性要求作為防治工具，則存在供給不足的風險。公民生活垃圾分類義務屬于個人環境保護義務的一部分，不僅在內在結構中發揮導向功能，還在外在體系上具有銜接和協調功能，在政策與法律的雙向互動、教育與行為的反饋作用中不斷發展。公民的生活垃圾分類義務還是“雙碳”目標下消費者碳責任的重要內容與立法表達。

權利只是具體化財產保護的“前哨戰”，僅具有損害補償的篩選工具功能，唯有義務才能“增進法律實效”。生活垃圾分類投放屬于一種公民直接履行環保義務的行為方式，其實現以生活垃圾分類義務框架的重構和綠色生活方式的培育為基礎性要素，同時需要政府轉變其單中心治理邏輯，提供良好的外部管理環境和“互聯網＋”技術創新的便捷性支持。生活垃圾分類的相關立法中應減少出現確權性規定，將制度重心放在義務性規范上。為實現環境義務，需要從權利端和責任端協同發力。在權利前端，公民享有生活垃圾分類信息的知情權、分類程序參與權和監督權，相關權利的保障不僅可以增進環境宣傳教育的實效，還對公民履行分類義務形成有效激勵；在責任終端，可借鑒德國新《循環經濟法典》的規定，延伸生產者責任，實現產品責任主體寬泛化與責任內容類型化。

值得注意的是，生活垃圾分類經政策法律化升格為強制性義務后，構成對公民基本權利的限制，在執行時需要契合比例原則及過罰相當原則，不能侵犯公民的相關合法權利，在社區內應以設置約定義務為主。“信譽罰”與生活垃圾分類義務的履行情況直接掛鉤有違反比例原則之嫌，侵犯公民個人信息乃至人格尊嚴。我國應分階段設置多元主體的生活垃圾分類義務，兼顧公民和企業的分類能力與分類成本，動態合理地配置權利義務內容，在當前宜采取簡單型分類模式，輔之以政府教育、企業宣傳，不斷提高公民生活垃圾分類水平，將精細化分類義務更多地分配給后端的垃圾處理企業，引入第三方環境服務機構以提高專業化水平，降低生活垃圾分類的社會總成本。同時，由政府對從事生活垃圾分類處置業務的市場主體給予補貼支持，通過獎懲機制引導企業積極改進工藝水平，震懾弄虛作假、嚴重不負責任的違法行為，確保公眾正常有序參與監督。

拓展法律內容：韌性治理

生活垃圾分類參與主體的多元性、風險的復雜性、信息的非對稱性決定了“剛性規制”模式注定乏力。與“行政—命令”的“剛性”相對，“韌性規制”強調抗擠壓、彈性、修復和可持續發展能力[4]，通過引入動態循環因素，能夠源源不斷地從經濟方面和教育方面為集體行動提供動力。在經濟方面，南京市“堯化模式”將試點小區內的居民納入生活垃圾分類共治主體，憑借積分兌換、以物易物、投放收費等方式，變相為參與者提供獎勵，屬于一種適度市場化的有益嘗試。在比較法視角下，日本通過城市生活垃圾專門性立法，明確生活垃圾處理收費標準，轉變傳統的定額收費方式，確立起階梯式垃圾處理收費制度。我國可參考此種模式，規定專門的征收權力主體和資金賬戶，保障專款專用于生活垃圾分類處理。在教育方面，生活垃圾分類精細化程度應考慮環境教育水平等基本國情和社會成本，應針對多元主體提出差異化的管控要求。在我國，由于公民環境教育不夠普及，環境責任教育缺失，公民整體上對生活垃圾分類的標準種類和重要性認知不足，需要不斷加強環境教育領域的立法，將環境教育寫入強制性法律規范，超越“集中的德性教育”，完成從“垃圾—排污”到“資源—循環利用”的環境治理模式變革，實現傳統消費理念向綠色消費、生態消費理念的轉型。

在新質生產力和科技賦能的背景下，生活垃圾分類、運輸、處置全流程信息可匯聚在一個二維碼技術圖層，權力部門和第三方監測機構可通過大數據聯網進行實時監測，普通公民也可使用“三線一單”小程序等技術平臺及時知悉垃圾分類處置的環境數據，為自己的行為提供技術和規范指引。

結語

生活垃圾分類投放是垃圾減量化、再利用的第一步，事關“無廢城市”建設的成本與實效。生活垃圾分類體現了將損害縮減至最低的預防原則，而損害最低恰恰是“無廢城市”建設的制度目標之一。因此，“無廢城市”建設與生活垃圾分類互有交集，相輔相成，前者為后者提供技術支持、方向指引和制度協同，后者對前者展開精細化管理與風險防控。只有二者在縱向層面上相互配合，更新互動，才能化解生活垃圾治理強制性不足、監管不力、技術化不強的“制度關節炎”，切實回應習近平生態文明思想的基礎命題，實現環境與經濟協同發展。生活垃圾分類是“無廢城市”建設的前提和基礎，由于其義務主體主要面向社會公眾，容易陷入“搭便車”心理下的集體行動困境。法律應通過配置權利、獎勵的“胡蘿卜”與義務、責任的“大棒”，在多元主體之間形成激勵，促進環境利益、資源利益、經濟利益等多重利益之間的合理轉化與多向流動，為新興事物和新發展理念立法保留冗余，預留制度設計的空間。

作者

劉衛先：中國海洋大學法學院教授、博士生導師

侯善欽：中國海洋大學法學院

本文刊載于《環境保護》2024年第21-22期

參 考 文 獻

[1]田其云, 張明君. “雙碳”目標下礦山修復規劃制度的創新[J]. 中國人口?資源與環境, 2022(12): 41-51.

[2]王社坤, 楊佳銳. 污染控制行政法律關系結構的變遷：從二元對立到三元互動[J]. 西北大學學報（哲學社會科學版）, 2024(3): 124-134.

[3]杜輝. 私主體治理與環境法治的新發展[M]. 北京：中國社會科學出版社, 2023.

[4]鈄曉東. 從“剛性規制”邁向“韌性治理”：環境風險治理體系與治理能力現代化變革[J]. 中國高校社會科學, 2022(5): 96-109.