《中國社會科學報》2025年4月17日

綜合整治“內卷式”競爭，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為，是2024年中央經(jīng)濟工作會議明確提出的2025年重點任務之一。近十年來，我國地方政府在有力促進區(qū)域經(jīng)濟增長的同時，也導致了部分低效率投資和重復建設，甚至為追求短期政績而進行惡性競爭，對我國實現(xiàn)高質量發(fā)展帶來不利影響。

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“內卷式”競爭帶來效率損失

為應對2008年國際金融危機，我國實施一攬子救市計劃，對拉動全社會投資和穩(wěn)定經(jīng)濟增速發(fā)揮了重要作用。但也由此增強了地方政府以投資拉動內需的動機，開啟了新一輪GDP“錦標賽”。隨之而來的是一些地方政府未能厘清市場與政府的邊界，攪亂了市場配置資源的決定性作用，形成了大量低效率投資和同質化競爭，并加重了地方政府債務等系統(tǒng)性金融風險。

當前，中國經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。高質量發(fā)展以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為核心遵循，其本質要求體現(xiàn)在轉換增長動力即實現(xiàn)由全要素生產率提升驅動增長，優(yōu)化經(jīng)濟結構即完成現(xiàn)代化產業(yè)體系建設的結構轉型，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的動態(tài)平衡等維度。然而，地方政府的“內卷式”競爭呈現(xiàn)出政策工具異化、投資效率低下、資源配置扭曲、創(chuàng)新能力不足等典型特征，不僅不利于全國統(tǒng)一大市場建設，還成為我國實現(xiàn)高質量發(fā)展的阻礙之一。

一是政策工具異化。不少地方政府采取違規(guī)減稅、財政獎補、零地價出讓等優(yōu)惠政策，加劇了行業(yè)的惡性競爭。例如，某地方新能源汽車產業(yè)園曾開出“十年免所得稅+零地價”的超常規(guī)優(yōu)惠，導致企業(yè)在全國“政策套利”式布局。一些地方通過對未達到上市條件企業(yè)進行大額獎補，促進企業(yè)快速上市，“拔苗助長”式的支持方式破壞了市場公平競爭。這種地方政府機會主義行為不僅沒有在宏觀層面對新質生產力形成與發(fā)展予以扶持，還為微觀層面的企業(yè)的惡性競爭提供了外部支持，增加地方財政負擔，導致國有資產流失。

二是投資效率低下。一些地方政府曾大力主導的產業(yè)園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)建設和現(xiàn)代農業(yè)觀光園建設等經(jīng)營性項目投資中，有不少呈現(xiàn)出投資邊際回報負增長趨勢，未能達到預期的經(jīng)營性效果，已成為當前地方債務高筑的重要原因之一。我國財政部2023年審計報告披露，地方政府專項債較大比例投向同質化園區(qū)建設。前期論證不充分、規(guī)劃和設計方案不合理等原因，導致園區(qū)資產閑置。一些縣市動輒耗資幾十億、上百億元的古城古鎮(zhèn)文旅項目，建成后經(jīng)營慘淡，最終淪為廢墟，形成巨額地方城投債務。

三是資源配置扭曲。為了讓地區(qū)生產總值和稅收留在當?shù)兀簧俚胤秸畠A向于將資金、土地、稅收優(yōu)惠等資源優(yōu)先配置給本地企業(yè)，哪怕是傳統(tǒng)低效產業(yè)，而非更具創(chuàng)新潛力的科技企業(yè)或新興產業(yè)，導致大量資源流向低效領域。同時，各地“千城一面”地布局新能源、電動汽車、芯片等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，也造成大量資源錯配，甚至可能引發(fā)產能過剩。根據(jù)行業(yè)報告披露，光伏行業(yè)已經(jīng)進入嚴重的產能過剩階段，主鏈環(huán)節(jié)產能過剩度達60%以上。

四是創(chuàng)新抑制效應。地方保護導致的市場碎片化和市場分割限制技術交流，阻礙技術、人才和信息的跨區(qū)域流動，抑制知識溢出效應。在封閉式市場環(huán)境中，本地企業(yè)長期依賴政策庇護，缺乏與外部先進技術對接的機會，形成技術孤島，實際上抑制了創(chuàng)新。例如，某經(jīng)濟強市三年內引進12個“院士工作站”，但成果轉化率不足5%，反映出地方封閉式重“掛牌”輕實效的形式主義創(chuàng)新。

五是數(shù)字經(jīng)濟“虛化”。一些地方政府把數(shù)字經(jīng)濟及其新型基礎設施建設布局作為創(chuàng)新引領的戰(zhàn)略方向，但決策過程往往缺乏嚴謹?shù)目茖W論證和可行性分析，導致數(shù)據(jù)中心、算力平臺等新基建出現(xiàn)“村村點火”現(xiàn)象。例如，全國23個城市宣布建設“元宇宙產業(yè)園”，有不少仍停留在概念的宣傳上。

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“內卷式”競爭本質是囚徒困境

這種“內卷式”競爭正是博弈論中典型的囚徒困境，表現(xiàn)為地方局部投入持續(xù)增加但整體邊際效益遞減，地方分割市場表面繁榮掩蓋統(tǒng)一大市場結構失衡，短期政績透支長期發(fā)展?jié)摿ΑＦ渖顚釉蛑饕幸韵路矫妗?/p>

其一，對新發(fā)展理念的認識偏差。將高質量發(fā)展簡單等同于建設高端園區(qū)、引進世界500強企業(yè)等，忽視產業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新生態(tài)培育。認識偏差導致能力鴻溝，在風險規(guī)避下往往選擇簡單模仿策略。

其二，激勵與約束機制失衡。政績考核的GDP導向導致地方政府將資源集中投向短期見效快的城市建設、園區(qū)開發(fā)等領域，忽視長期效益。分稅制下的地方財權與事權不匹配，土地財政依賴度持續(xù)高企，倒逼地方政府通過低價供地、稅收返還等方式爭奪企業(yè)落戶。

其三，傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴慣性。在傳統(tǒng)制造業(yè)產能過剩的背景下，一些地方政府仍傾向通過稅收優(yōu)惠、財政補貼扶持本地企業(yè)，形成“低端鎖定”效應。土地、資本、技術和數(shù)據(jù)等要素跨區(qū)域流動存在隱性壁壘，不利于要素優(yōu)化配置與全要素生產率提高。

其四，債務驅動的增長邏輯。隱性債務擴張形成“投資—債務—再投資”循環(huán)，官員任期制的短視效應導致債務循環(huán)疊加。而短任期制與產業(yè)發(fā)展規(guī)律又存在嚴重錯位，進一步加劇短視效應的負面影響。

其五，政策執(zhí)行中的合成謬誤。宏觀經(jīng)濟政策在地方執(zhí)行中常被異化為“政治任務”，經(jīng)濟改革試點被地方政府“錦標賽化”。特別是部分產業(yè)政策在實際執(zhí)行中演變?yōu)椤耙缓宥稀保再Q試驗區(qū)等改革平臺從制度創(chuàng)新場域異化為政策洼地爭奪的場所。

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構建地方政府“新型競合”關系

習近平總書記強調，主動破除地方保護、市場分割和“內卷式”競爭。在現(xiàn)有制度框架下，地方政府既要應對經(jīng)濟增長考核壓力，又要解決財政可持續(xù)難題，還要防范社會風險，容易陷入“不競爭就落后”的囚徒困境。破解這一困局，需要在制度重構中植入“激勵兼容”機制，在動能轉換中重塑比較優(yōu)勢，在治理創(chuàng)新中培育協(xié)同基因。

第一，優(yōu)化考核體系，構建“激勵兼容”機制。按照高質量發(fā)展內涵要求，建立“質量型考核指標體系”，將研發(fā)投入強度、單位GDP能耗、園區(qū)畝均產值、民生支出占比等指標權重提升至60%以上。遵循新發(fā)展理念，建立“差異化考核+過程性評價”的復合指標體系，引入綠色GDP核算，將生態(tài)補償績效等納入考核。試點跨行政區(qū)域的“區(qū)域發(fā)展共同體”考核機制，對跨區(qū)域協(xié)作項目實行聯(lián)合考核。試點“任期功過追溯制度”，對重大投資項目的長期效益進行離任審計。建立重大決策終身追責制度，防范“政績工程”“新形象工程”，遏制短期政績沖動。

第二，發(fā)揮大國優(yōu)勢，加快構建全國統(tǒng)一大市場。超大規(guī)模市場是中國大國優(yōu)勢在經(jīng)濟上的具體表現(xiàn)。打破市場分割、連接區(qū)域“斷點”，推動商品、服務、資金、技術和人才等各類資源要素有序流通。發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，促進資源要素在更大范圍內有效配置，有效吸引全球高端要素和市場資源，更好連通國內與國際市場，為構建新發(fā)展格局提供強大支撐。破除地方保護主義和行業(yè)壟斷行為，堅決避免因強制稅源留在地方而阻礙企業(yè)自由遷移、要素自由流動，只顧地方“小循環(huán)”而忽視全國“一盤棋”的短視行為。優(yōu)化市場化、法治化營商環(huán)境，促使有為政府回歸到支持實體經(jīng)濟發(fā)展的本源上來。鼓勵地方政府深度融入“雙循環(huán)”體系，建設區(qū)域性國際消費中心城市，發(fā)展跨境電商、海外倉等新業(yè)態(tài)。

第三，統(tǒng)籌產業(yè)布局，扎實推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進科技創(chuàng)新、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務一體化。加強產業(yè)統(tǒng)籌布局和產能監(jiān)測預警，促進不同區(qū)域產業(yè)有序發(fā)展和良性競爭。借鑒長三角地區(qū)通過繪制“產業(yè)鏈圖譜”避免同類產能重復布局經(jīng)驗，構建區(qū)域協(xié)同機制，推廣跨區(qū)域“鏈長制”產業(yè)協(xié)同模式。建立GDP跨區(qū)域核算和稅收分成制度，推廣京津冀曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的稅收分成模式。創(chuàng)新生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，完善跨區(qū)域生態(tài)補償標準體系。構建“飛地經(jīng)濟”2.0模式，建立產值稅收共享、環(huán)保責任共擔機制。建立全國統(tǒng)一的技術交易市場，推動科技成果跨區(qū)域轉化。完善知識產權證券化交易平臺，構建知識產權共享交易機制。

第四，擺脫路徑依賴，因地制宜發(fā)展新質生產力。基于本地資源、區(qū)位優(yōu)勢和市場需求，聚焦主導產業(yè)，科學規(guī)劃本區(qū)域現(xiàn)代化產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和差異化發(fā)展路徑。推動本區(qū)域內產業(yè)體系深度重構，實施傳統(tǒng)產業(yè)“數(shù)智技改”工程，推動人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)制造業(yè)融合發(fā)展。同時，結合區(qū)域實際，加快新興產業(yè)生態(tài)培育，前瞻布局量子科技、生物制造和具身智能等未來產業(yè)，搶占產業(yè)新賽道。構建跨區(qū)域協(xié)同的“創(chuàng)新集群+產業(yè)生態(tài)”，推動“產學研用”深度融合，支持龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，實現(xiàn)產業(yè)鏈跨區(qū)域分工。依托現(xiàn)代化產業(yè)體系培育地方經(jīng)濟新發(fā)展引擎，通過制度變革打破路徑鎖定，依托技術創(chuàng)新和資源稟賦因地制宜培育新質生產力，實現(xiàn)發(fā)展范式從“規(guī)模擴張”向“價值創(chuàng)造”的根本轉變。

第五，創(chuàng)新治理模式，構建“新型競合”關系。構建地方政府之間“競爭有邊界、合作有動力、發(fā)展有質量”的新型治理體系，促進中央頂層設計與地方創(chuàng)新實踐的有機結合，通過制度創(chuàng)新釋放改革紅利，最終實現(xiàn)從“零和博弈”向“合作共贏”的根本轉變。建立區(qū)域合作收益顯性化機制，使協(xié)同發(fā)展真正成為地方政府的理性選擇。探索跨行政區(qū)域治理機制創(chuàng)新，建立大區(qū)協(xié)調委員會，賦予一定的跨區(qū)域規(guī)劃審批權限。建立競爭政策審查制度，對地方保護性政策進行合規(guī)性審查。地方政府之間的未來競爭應逐步轉向制度創(chuàng)新、公共服務、治理效能等高質量維度，在動態(tài)平衡中實現(xiàn)高質量發(fā)展范式躍遷。

打破地方政府“內卷式”競爭，本質上是政府與市場關系的再平衡過程。需要通過制度創(chuàng)新將地方政府行為導向“質量競爭”新賽道。這既需要頂層設計的系統(tǒng)改革，也離不開微觀機制的持續(xù)創(chuàng)新，最終形成高質量發(fā)展與政府治理能力提升的良性互動。

作者系懷化開放大學校長、研究員；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉自:《中國社會科學報》2025年4月17日