導讀

4月27日，國家發展規劃法草案首次提請全國人大常委會會議審議。4月28日，清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜在《光明日報》刊發署名文章，總結規劃體系的演進歷程，強調統一規劃體系的重大作用，并展望未來不斷提升規劃管理的法治化水平。

本文字數：3574字

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作 者

董煜清華大學中國發展規劃研究院常務副院長

規劃是中長期發展之綱，規劃體系是各級各類規劃的組成形態。習近平總書記強調，要加快建立制度健全、科學規范、運行有效的規劃體制，構建發展規劃與財政、金融等政策協調機制，更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用。近日，十四屆全國人大常委會第十五次會議審議了國家發展規劃法草案，我國規劃法治化建設將進入新的階段。統一規劃體系是具有基礎性的規劃制度，深入研究其演進歷程、作用機理、進展成就及經驗啟示等，對于深化規劃體制改革、更好推進“十五五”及今后的規劃事業發展，具有積極意義。

01

規劃體系演進的歷程

每一部規劃，都是一份中長期發展的任務書。隨著我國發展體量、目標、任務的不斷拓展，越來越多的領域和區域開始重視規劃、編制規劃。規劃體系的不斷規范和完善，成為國家治理體系和治理能力不斷提升的重要體現。

規劃體系在探索中逐漸成型。以國家發展規劃為核心的規劃體系，其演化進程是與經濟社會發展緊密聯系在一起的。從“一五”時期到“十四五”時期，我國的規劃種類逐漸增多、規劃層級日益清晰。為配合落實“一五”計劃，國家先后制定了農業、工業生產、商業流轉、基本建設等專項計劃，在八個城市開展了初步城市規劃，并提出了“要積極開展區域規劃”。改革開放后，五年規劃（計劃）及其他各類規劃（計劃）從制定到實施都發生了巨大變化，“十五”計劃提出了重點專項規劃。“十一五”規劃編制中，同步開展了對規劃體系的專題研究，《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》，首次明確了“三級三類”的體系，以及規劃編制的協調銜接機制、社會參與和論證制度、規劃審批內容和審批權限、規劃評估及調整和修訂制度等，成為規劃體系初步建立的重要標志。

統一規劃體系為規劃體制改革指明了方向。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視規劃編制實施工作，作出了系列重要指示，明確了系列新要求。隨著發展階段、發展理念和發展任務的更新，客觀上也要求規劃這一指導中長期發展的基礎工具與時俱進地進行改革完善。在“三級三類”體系的基礎上，經過深入研究論證，黨中央、國務院印發的關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見，明確提出建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，標志著“三級四類”的統一規劃體系的正式建立。黨的二十屆三中全會進一步提出“健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制”，這就要求更好發揮統一規劃體系的作用，使各級各類規劃各司其職、規范有序，推動規劃體制改革邁出新的步伐。

02

深入認識統一規劃體系的重大作用

建立健全統一規劃體系，不僅為提升規劃自身的質量水平提供了重要保障，更為貫徹落實黨中央戰略意圖、全面推進經濟社會高質量發展提供了基礎性支撐。

通過理順規劃關系，更好發揮了國家發展規劃的統領作用。在統一規劃體系中，下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調是基本原則，其中國家發展規劃居于統領地位，是各級各類規劃編制的總遵循。國家發展規劃的指標體系，經過分解后可作為衡量和考核各領域工作的重要依據。國家發展規劃的每一個章節，都是對一個領域的總體部署，可以通過該領域的專項規劃進行細化。國家發展規劃涉及空間的重大布局，則通過空間規劃落地。規劃期與國家發展規劃不一致的國家級規劃，應根據同期國家發展規劃的戰略安排對規劃目標任務適時進行調整或修編。規劃體系有了這一“主心骨”后，通過其發揮統籌重大戰略和重大舉措的時空安排功能，實現了在不同節點的具象化落實。

通過強化空間保障，更好發揮了空間規劃的基礎作用。黨中央在2018年作出改革部署，將原分屬不同部門的各類空間規劃職責統一進行整合。這一重大改革，從源頭上解決了過去國土空間“九龍治水”的問題，其中的“三區三線”明確了空間分類，劃定了保障國家糧食安全、生態安全、城鎮化健康發展的三條空間底線，發揮了在國土空間開發保護上的剛性約束作用。更為重要的是，通過空間規劃的整合實施，為發展規劃確定的重大戰略任務落地提供了空間保障，也為其他規劃提出的空間開發保護活動提供了指導和約束，從而促進了發展和保護這對重大關系的有效平衡。

通過強化統籌協調，更好發揮了專項規劃和區域規劃的支撐作用。專項規劃、區域規劃均有特定的規劃對象，分別對發展規劃在特定領域和特定區域提出的重點任務進行“條”上和“塊”上的落實。近年來，專項規劃更多聚焦科技創新、基礎設施、綠色生態、民生保障等需要集中力量突破的重點領域，與發展規劃的關系相當于“總分結構”；區域規劃則更多聚焦落實區域重大戰略的相關布局，與發展規劃的關系相當于“圖層疊放”。在作用機制上，專項規劃通過對特定領域的目標任務進行延伸細化，實現將每一條重大舉措、工程等轉化為具體工作抓手；區域規劃則著力打破地區分割，通過協調解決跨行政區跨流域的重大問題，促進區域戰略在區域間更好聯動融合。

通過優化規劃管理，增強了規劃目標內容的嚴肅性權威性。經過多年的改革探索，目前我國已經建立了目錄清單、編制備案、銜接協調等規劃管理制度，規劃流程更加清晰和有依據，有效解決了規劃數量過多、交叉重疊等問題。除黨中央、國務院有明確要求外，未列入目錄清單、審批計劃的規劃，原則上不得編制或批準實施，避免了一些工作“泛規劃化”的傾向。對規劃編制的起草、銜接、論證、審批、發布等程序，都明確了相應的規范性要求，使得規劃編制的每一個階段都能按程序進行。各類規劃在與發展規劃銜接時，重點圍繞規劃目標特別是約束性指標、發展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風險防控等內容，必要時可組織開展審查論證，確保了規劃間的協調一致。

通過規劃體系傳導，提升了地方各級規劃的科學性有效性。統一規劃體系建設既在國家層面理順了各類規劃間的關系，也向下傳導了對地方規劃編制實施的要求，地方各級的規劃體系也已經初步構建起來。過去地方規劃編制中出現的問題，很多都與基層規劃力量薄弱、規劃編制不規范相關。近年來，“三區三線”等在地方規劃的實踐，使得協調規劃關系、落實規劃約束等提上地方工作的重要議事日程。隨著各地對規劃內容和程序的重視程度越來越高，江蘇、云南、新疆、吉林等地推進了規劃立法，也開展了規劃編制的標準化工作，在增強規范性的過程中實現了規劃體系的整體質量提升。

通過加強政策協同，實現了中長期規劃與短期調控的有機融合。為加強中長期規劃和短期宏觀調控間的有機銜接，統一規劃體系特別強調了規劃引領、政策協同，有針對性地提出了規劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協調的改革方向。通過將國家發展規劃的主要指標分解納入年度指標體系，并做好年度間平衡，形成了“長期戰略—五年規劃—年度計劃”的體系化推進和閉環落實機制。通過加強財政預算、政府投資、土地供應等對國家發展規劃的實施保障，實現了項目跟著規劃走、資金和要素跟著項目走、監管跟著項目和資金走，優化存量資源配置和增量資源供給，有效保障了重大工程項目的落地實施。

03

不斷提升規劃管理的法治化水平

通過統一規劃體系更好發揮發展規劃的戰略導向作用，已經成為中國治理的重要經驗。在國家發展規劃法即將出臺的大背景下，要以法治引領和保障規劃體系建設，把制度優勢更好轉化為國家治理效能。

立體式推進五年規劃編制。當前各級黨委政府的一項中心任務是做好“十五五”規劃編制工作。這是一個綜合性的大工程，各個方面、各個層級都會涉及，要按照系統工程的思路，把高質量編制“十五五”規劃的要求貫徹到規劃體系的各個節點。各級各類規劃都要深入研究國際國內環境的變化，深入研究中國式現代化的新要求，在規劃內容中充分體現黨中央關于下一個五年的總體安排，在規劃銜接中努力把握國家發展規劃的新部署，形成對未來五年新藍圖的體系化推進格局。

增強宏觀政策取向一致性。在當前經濟形勢下，要格外重視宏觀政策與國家發展規劃的協調聯動。要依據新的五年規劃目標要求，合理確定財政、貨幣、產業、價格、就業等政策力度和取向。在宏觀政策取向一致性評估中，要把各類政策是否符合國家發展規劃的基本方向作為一個重要標準，促進各類政策協同發力，形成放大疊加效應，向國際社會釋放中國將堅定推進中長期發展目標的鮮明信號，并與一些國家的朝令夕改形成鮮明對比，增強各方對中國經濟長期穩定健康發展的信心。

進一步健全規劃實施管理。要完善規劃實施全周期管理制度，制定可操作、可評估、可考核的目標任務實施安排。對約束性指標，要通過各類相關規劃強化責任分解落實；對預期性指標，要在相關規劃中強調創造良好政策環境、體制環境和法治環境。要健全針對各類規劃的有效監測評估機制，及時匯總監測評估結果，作為加強和改進規劃體系建設的重要依據。

本文來源：《光明日報》2025年4月28日第10版

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