導讀

城市“四線”作為一種“劃線”的管控方式，在國土空間規劃體系下應發揮更大作用。文章回顧了城市“四線”的由來、內涵和重要作用，分析了城市“四線”在城鄉規劃實施中的“老”問題以及在當前國土空間規劃體系下面臨的“新”問題，進而提出應厘清城市“四線”與國土三線、分區的關系，明晰與對應的管理全職，完善標準規范，同時加強剛性和彈性，建立分時序的管控機制和動態的信息平臺維護機制，以更好地發揮城市“四線”的管控實效性。

本文字數：8953字

閱讀時間：25分鐘

作者 | 楊鄭鑫，肖新穎

天津市城市規劃設計研究總院有限公司

關鍵詞

國土空間規劃 “藍線” “綠線” “紫線” “黃線”

#1

背 景

1.1 城市“四線”的由來

城市“四線”作為一種“劃線”的管控方式，其由來伴隨著城市規劃編制中對于強制性內容的重視。2002年，《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》要求在城市總體規劃和詳細規劃中規定強制性內容。《城市規劃強制性內容暫行規定》(2002年)所確定的強制性內容，已涵蓋城市“四線”的相關內容。《城市總體規劃編制審批管理辦法(征求意見稿)》（2016年），明確了城市“四線”正式成為各級城市規劃的強制性內容。 2002年-2006年，原住建部相繼頒布了《城市綠線管理辦法》（2002年）、《城市紫線管理辦法》（2004年）、《城市黃線管理辦法》（2006年）和《城市藍線管理辦法》（2006年）部門規章，并由城市規劃建設主管部門負責規劃管理工作，將“城市四線”納入城市規劃編制和管理。城市“四線”中，“黃線”是從促進發展的角度，提出的基礎設施預控線，“綠線”“藍線”“紫線”則更多的是從保護角度提出的防護線。

在原城市總體規劃框架下，《城市規劃編制辦法》明確了總體規劃中在中心城區層面要劃定綠線、藍線和紫線，并確定電信、供水、排水、供電、燃氣、供熱、環衛重大設施總體布局，確定主要對外交通設施和主要道路交通設施布局。同時，各城市根據自身發展需要，在此基礎上有所調整，如城市“五線”、城市“七線”等說法。如北京市建立了城市“五線”管理體系，包括市政交通基礎設施、綠化、河湖水系、歷史文化街區及文物保護單位等，在城市“四線”基礎上增加了道路“紅線”的管控。深圳在近期建設規劃中提出實施“五線”管理。

長期以來，在實際規劃管理中城市“四線”在規劃編制中存在劃定內容不清、剛性與彈性不足等“老”問題。在“多規合一”特征的國土空間體系背景下，城市“四線”有必要繼續發揮其管控作用，也面臨更多的“新”問題，特別是城市“四線”如何納入國土空間規劃體系，如何進一步厘清與三區三線、規劃管控分區等的關系，以及在各層級各類型國土空間規劃中的劃定范圍、深度、內容以及管控規則等尚無統一共識，仍需深入研究。

1.2 城市“四線”的內涵和意義

（1）城市紫線

20世紀80年代中期，我國歷史文化遺產的保護在越來越受到重視。1982年頒布了我國第一文物保護法；2002年《中華人民共和國文物保護法》重新修訂并實施；2003年制定了《城市紫線管理辦法》，產生了城市紫線。城市紫線，是指國家歷史文化名城內的歷史文化街區和省、自治區、直轄市人民政府公布的歷史文化街區的保護范圍界線，以及歷史文化街區外經縣級以上人民政府公布保護的歷史建筑的保護范圍界線。城市紫線的劃定以保護歷史文化資源為主要目的。

（2）城市藍線

一直以來，城市水面率下降、防洪排澇風險壓力增大、濱水岸線被侵占等“城水”矛盾成為城鄉建設中的問題之一。在生態文明和韌性安全背景下，通過全要素藍線劃定，重點系統保護城市水系的安全、生態、工程的空間。城市藍線是城市水域保護的管理線，既包括了需要保護的水域，還包括了一定寬度的陸地空間。《城市藍線管理辦法》里提出，藍線是城市規劃確定的城市地表水系(江、河、湖、庫、渠和濕地等)保護和控制的地域界線。《城市水系規劃規范（GB 50513-2009）》中提出城市藍線介于水域控制線與濱水綠化控制線之間,包括水域及一定寬度的陸域范圍。藍線劃定有利于落實城市防洪排澇和供水安全，落實海綿城市、生態修復等新要求，促進城市的可持續發展。

（3）城市綠線

在城市建設中，城市綠地保護與建設用地緊張的矛盾不斷突出，城市綠地被侵占和改變性質的現象時有發生，城市綠地不僅是城市人居環境的重要內容，也是維護城市生態安全的主要因素之一。《城市綠線管理辦法》明確了“綠線”是各類綠地范圍的控制線，其劃定是以城市綠地管理為目的，通過建立城市綠線管理制度，加強城市生態環境建設，創造良好的人居環境，保障城市可持續發展。

（4）城市黃線

城市基礎設施是城市發展的“生命線”，關系到城市功能與社會公共利益和城市健康可持續發展。長期以來，基礎設施選址難、落地難，各類設施之間各自為政，存在種種空間沖突和矛盾，因此，劃定城市“黃線”十分必要。保障城市基礎設施順利建設，建設部于2005年通過《城市黃線管理辦法》，自2006年3月1日起施行。根據《城市黃線管理辦法》，城市黃線是指對城市發展全局有影響的、城市規劃中確定的、必須控制的城市基礎設施用地的控制界線。根據《城市黃線管理辦法》，黃線規劃的對象分為11 大專業44 類設施。

#2

城市“四線”在國土空間規劃中

落實的問題及成因分析

2.1“四線”內容與范圍：涵蓋不全，傳導不明

（1）城市“四線”的范圍界定有待拓展

城市“四線”一般只針對規劃區或中心城區，在市級國土空間總體規劃中要求在中心城區劃定城市“四線”，但缺乏對全域空間內“四線”的統籌考慮，與國土總規全域全覆蓋的核心宗旨不相符合。如《城市紫線管理辦法》中明確的紫線對象為歷史文化街區和歷史建筑，一般在全域范圍均會分布；《城市黃線管理辦法》中確定的黃線基礎設施也會在全域甚至線性設施跨區域布局。

（2）城市“四線”本身內容存在界定不清和不全的問題

一是城市“四線”尚未覆蓋較為全面的管控線。如從當前城市“四線”及管理規定來看，尚未涉及城市安全控制線等；一些城市出臺了如“黑線”管理規定，部分城市將這部分納入“黃線”統一管理。二是城市“四線”歸類有待進一步明確。如堤防工程包括沿河、沿海的防洪堤、防潮堤等，既可以算作重大的基礎設施，被劃入城市“黃線”，又可以被納入城市“藍線”。其中，海口市在黃線專項規劃中將堤防工程劃入了“黃線”。三是城市“四線”自身體系內管控內容覆蓋不全。如《城市黃線管理辦法》中提到的11類劃定黃線的內容主要集中在設施場站，對于線性的空間僅提到了軌道交通線、熱力線走廊，但從城市“黃線”的定義來看，還應涉及交通、市政等線性基礎設施，特別是區域性的交通和市政廊道，是城市發展的“生命線”，應當予以空間保障。特別是區域交通和市政綜合管廊的提前謀劃與布局，可以在有限的空間實現物流、人流的高效流動，盡可能減少對城市的分隔并節約集約利用土地，減少實施中的土地拆遷等問題。再比如，按照《城市紫線管理辦法》，紫線規劃對象包括歷史文化街區和歷史建筑，而文物保護單位作為歷史文化資源的重要內容確沒有涵蓋，因此導致各個地區對城市紫線的理解和劃定會有所差異。如大連市城市紫線規劃對象包括歷史文化街區、歷史建筑，其中市級以上文物保護單位被納入歷史建筑劃入紫線；南昌市將市級以上文保單位和部分不可移動文物納入紫線；蘇州市紫線劃定范圍包括了歷史街區、文保單位以及古構筑物、歷史文化名鎮、古鎮、古村落和地下文物埋藏區。

（3）城市“四線”在不同層級規劃中劃定與管控內容不明確

對照“五級三類”國土空間體系，當前的城市“四線”管理辦法缺乏對“四線”在總體規劃、詳細規劃和專項規劃之間的關系以及上層次總體規劃向下位規劃傳導的原則和具體規定。如藍線中“一級河道”“二級河道”若按照層層深入原則需要分別應在市級、區縣級總規層面落實，若按照“上下一樣粗”的原則應需要在市級總規層面全部落實。另外在鎮級層面如何細化落實“四線”及是否有權限增加“四線”值得商榷。再比如，根據《黃線管理辦法》，黃線劃定的設施主要包括重大的城市基礎設施。但實際上基礎設施自身的重要性與空間規模并不是完全對應關系，一些重要的小型設施如泵站同樣需要進行空間管控與保障。

因此，在國土空間規劃體系下，有必要對城市“四線”或者城市“X線”的內容和范圍進行統一的基本界定，在此基礎上為省市留有一定拓展空間。

2.2“四線”與其他管控：關系不清，銜接不足

（1）城市“四線”與“三區三線”關系有待明晰。

城鄉規劃體系背景下城市“四線”與當前國土空間規劃體系中的三區三線關系尚未厘清，存在相互疊加的問題。如城市藍線可能部分在生態紅線中，城市綠線可能部分在生態紅線中，部分在城鎮開發邊界內，城市紫線和城市黃線則部分在開發邊界內，部分在開發邊界外。

（2）城市“四線”與規劃分區、規劃用地的關系如何銜接有待明確。

例如，城市藍線作為水務部門的管理線，其在規劃分區和規劃用地中不能簡單的用“水域”來表示，而往往在藍線里具有綠地與開場空間、公用設施用地等。再比如，依據《城市綠線管理辦法》，城市綠線是指城市各類綠地范圍的控制線，包含了城市建設用地范圍內用于綠化的土地以及城市建設用地之外，對城市生態、景觀和居民休閑生活具有積極作用、綠化環境較好的區域兩個層次的內容。《城市綠線劃定技術規范》中明確了綠線劃定應包括現狀綠線、規劃綠線和生態控制線，將綠線劃定的空間范疇從中心城區擴展到規劃區，其中“生態控制線”則是針對規劃區中非建設用地需要進行生態管控的區域，具體包括了城市生態保障區域、基礎設施防護隔離區域、休閑游憩區和其他區域，應涵蓋《城市綠地分類標準》（CJJ/T85-2002）中規定的“其他綠地”及保障城市基本生態安全的城市生態空間。實際上這部分“生態控制線”與國土空間規劃體系下的生態保護區和生態控制區語義相當，這部分空間是否劃入綠線值得商榷。

圖1 城市“四線”與生態保護紅線、城鎮開發邊界的疊加關系示意圖

2.3“四線”法規與標準：體系不全，標準不新

城市“四線”在相關政策法規管理制度的更新上相對滯后，2007年《城鄉規劃法》頒布以及當前國土空間國土空間規劃體系建立以來，城市“四線”的管理辦法尚未的得到與時俱進的更新及修正。

（1）城市“四線”技術標準體系框架本身不夠完善，缺乏管控細則。

當前，城市“四線”具有各自單獨的管理辦法，配套城市“四線”管理辦法的劃定技術規范并不完善，目前只出臺了《城市綠線劃定技術規范》（GB/T 51163-2016）。當前城市“四線”管理辦法涉及的管理主要是原則性的規定，缺乏具體的細則。比如《城市黃線管理辦法》只對黃線范圍內建設活動及用地作了原則性的管理規定，但對尚未實施的黃線中涉及現狀建筑物及用地管理及相關部門協調管理沒有作具體說明，對于這些空間內是否能臨時占用也沒有具體說明。

（2）在國土空間規劃體系下，缺乏統籌性新標準新規范。

在融入“五級三類”國土空間規劃體系，實現“多規合一”，缺乏城市“四線”統一的新標準新規范。由于城市“四線”的管理主體和功能不同，依托各專項規劃劃定的“四線”難免有交叉的問題，主要涉及藍線與紫線疊加，藍線和綠線疊加，藍線和黃線疊加，綠線和紫線疊加集中情況。目前尚沒有統一的管理規定明確城市“四線”是否能重疊交叉以及涉及該類型問題如何管控。比如，位于河流邊的歷史文化點位，可能涉及既被劃入紫線，又被劃入藍線。在城市綠線、紫線和藍線中，也可能涉及建設基礎設施，比如布局給水廠，這類增加城市“黃線”的問題，是否需要調整其他控制線尚無統一定論。《城市綠線劃定技術規范》進一步明確了劃定內容、內涵和如何劃定，提出綠線劃定應與城市紅線、城市黃線的劃定相銜接，與城市藍線、城市紫線的劃定相結合，但對于是否能存在疊加以及涉及疊加如何管控等問題并沒明確。

2.4“四線”劃定與管理：權責不清，協同不夠

在國土空間規劃“多規合一”背景下，加強“四線”劃定與管控，厘清“誰來畫”“誰來管”“誰主要誰輔助”既必要又重要。

（1）“四線”劃定與管控中，規劃部門與行業部門之間的權責關系不夠明確。

根據城市“四線”管理辦法，“四線”劃定由市、縣人民政府組織的總體規劃、詳細規劃和專項規劃劃定。“四線”的管理和實施監督由規劃和建設行政主管部門承擔。總體規劃和詳細規劃一般由規劃部門牽頭，專項規劃則一般由其他專業部門牽頭，在“四線”劃定中總體規劃與專項規劃的話語權沖突實則反應的是“四線”劃定與管理主體多部門之間的權責問題。城市“四線”涉及的規劃和其他行業部門之間的權責關系并不明確，導致“四線”劃定和實施缺乏聯動性和實效性。城市“四線”涉及多專業部門的事權，比如“紫線”應結合歷史街區和歷史建筑劃定，離不開文保部門的認定。《文物保護法》第十五條第一款規定：“各級文物保護單位，分別由省、自治區、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護范圍，作出標志說明，建立記錄檔案，并區別情況分別設置專門機構或者專人負責管理。全國重點文物保護單位的保護范圍和記錄檔案，由省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門報國務院文物行政部門備案”。但法律法規中對于城市紫線由誰來畫，由誰來管尚不十分明確。同理，“黃線”則需要結合交通、市政專項規劃和主管部門統籌劃定；藍線由水務部門在專項規劃中劃定；綠線在規劃部門會同園林綠化及環境部門統籌劃定。

（2）城市“四線”可能涉及多行政主體，需要協同解決各種問題。

如城市黃線中，涉及區域性的交通和市政走廊涉及到相鄰的市縣，同時涉及到國土、交通、電力、環保、水利等多個部門，需要破除行政壁壘和部門之間管理的矛盾，從省級、市級層面進行統籌和協調。

2.5“四線”管控與實施：剛性不剛，彈性不彈

雖然城市“四線”被納入城市規劃編制體系中，但由于各地標準不一，劃定內容、深度和管控規則不一，導致實際管控缺乏系統性和可操作性，具有“剛性不剛”“彈性不彈”的問題，權威性和實效性均不足。一方面，基礎設施、綠地空間、河湖水系和歷史文化地區的保護長久以來往往滯后于城市的發展，且存在空間被占用或改變用途，與周邊環境不協調、難以設施等問題。另一方面，“一刀切”的管控模式，導致管理中過于機械缺乏彈性，使得河道藍線本身具有的自然生態保育、文化景觀提升與社會經濟發展多重功能未能充分發揮，城市紫線具有歷史保護、文化彰顯與兼顧旅游等功能不能充分體現。同時，由于“一經劃定難以調整”的管控要求導致規劃實施中彈性不足，變相導致部分城市在規劃中對于城市“四線”盡可能少畫或者不畫，進一步造成了有些必要的空間缺少了相應的保護和管控，給相關設施的建設帶來了很大的難度，不利于良性的城市建設。

#3

城市“四線”在國土空間規劃中的

落實的初步思路

國土空間規劃的根本是“一張圖”多規合一，城市“四線”之間的問題正體現的是行業部門之間不交圈，管理權限不統一的問題，因此在國土空間規劃體系中，應該以“一張圖”為基礎，協調好各種關系。

3.1 完善標準，明確多層次多尺度空間規劃中 “四線”劃定內容與管控規則

當前，對于城市“四線”缺乏國家層面統一的技術標準和實施細則。應盡快構建相關法規及標準體系，按照“總—分”的思路，在原有單獨城市綠線、城市紫線、城市藍線、城市藍線管理規定的基礎上結合國土空間規劃的要求進行修訂，并增加出臺城市“四線”統籌性的管理規定，補充完善城市“四線”在各層級規劃中劃定“四線”的內容、深度、需要執行的管控要求，以及是否單獨編制“四線”專項規劃的具體要求。按照“五級三類”的要求， 應在總體規劃、專項規劃及詳細規劃層面區分城市“四線”深度且明確傳導的方式。

一方面，要研究拓展“四線”內涵和劃定范圍。在原有中心城區城市“四線”基礎上，應根據“四線”不同內容，拓展至開發邊界內、市縣域甚至區域。筆者認為，“綠線”的劃定范圍應拓展至開發邊界，“紫線”、“籃線”“黃線”則應在市縣域內統籌研究，并可以因地制宜明確劃定內容和深度。以“黃線”為例，如可以根據開發邊界內外制定不同深度，開發邊界內較為明確的市政設施按照畫線形式，開發邊界外近期不明確的市政設施按照定規模列表的名錄管理模式納入黃線。另外，在各級總規中應統籌研究區域級或跨地區的線性“黃線”，應明確對建設控制地帶的具體要求，包括預留通道作為城市開敞空間和綠帶空間，控制好通道與周邊的銜接空間，除了必要的臨時建設不允許新增建設項目，結合區域綠地實施統籌管理等，避免在黃線管控規則不細導致“畫而未管”的現象。

圖2 城市“四線”在“五級三類”國土空間規劃體系中劃定情況示意圖

另一方面，有必要進一步明確涉及城市四線“疊加”問題的劃定與處理方式。城市“四線”空間矛盾主要涉及藍線與紫線疊加，藍線和綠線疊加，藍線和黃線疊加，綠線和紫線疊加。對于城市“四線”疊加問題，不應一概而論，按照“不重疊”的一刀切原則劃定，應按照實事求是的原則，改變以往各自為政的問題，進一步厘清“四線”疊加本身是否存在問題，以及涉及疊加與沖突如何解決與管控的問題，按照不同情景制定相應的管理規定。如，河道藍線包括了水體和周邊的管控地區，本身就會存在一定的綠地，可同時納入“綠線”管理。

圖3 城市“藍線”與“綠線”疊加示例示意圖

筆者認為，城市“四線”之間疊加沖突問題應以“重要性優先”作為首要原則。從功能特征來看，紫線是人文保護型的控制線，黃線是發展保障型的控制線，藍線和綠線是生態保護型控制線，其中藍線還涉及防洪排澇等安全問題。因此，涉及四線沖突與疊加問題，應按照重要性進行整合，優先劃定紫線和藍線，涉及重疊問題按照“從嚴”的雙重管控方式，避免各自為政。如涉及已建成的歷史文化街區，在藍線編制如若涉及新增河道或者改道等應合理避讓，對于原有臨河而建的文保單位涉及重疊的，重疊區域應同時執行紫線和藍線雙重規劃管控措施。

圖4 城市“四線”疊加情景與劃定要求建議示意

3.2 厘清功能，明晰“四線”與其他空間管控的關系

在國土空間規劃體系中，城市“四線”仍要發揮重要的管控作用，作為耕地與基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界三條控制線基礎上的專類要素控制線。作為一種“劃線”的管控手段，應與“五級三類”國土空間規劃體系有機結合，在已有城市“四線”認知基礎上，從“保護”與“發展”雙視角下，對應規劃事權與管理事權，厘清與三線及功能分區的關系，分級分類，研究縱向傳導、層層深入、能管控能實施的“四線”劃定與管控機制，實現“多規合一”。

圖5 城市“四線”與三區三線及規劃分區、規劃用地對應示意

其中，從“非建設”屬性來看主要包括城市“藍線”，主要對應生態保護區、生態控制區以及陸地水域、公用設施用地、草地、園地等；從“建設”屬性來看則包括“綠線”、“紫線”和“黃線”。“綠線”主要在城鎮開發邊界內，對應綠地休閑區和綠地與開敞空間用地，開發邊界外的郊野公園等可以按照生態控制區進行管控；“紫線”可位于全域空間，會對應城鎮發展區、鄉村發展區和生態控制區等一級規劃分區，一級特殊用地、公共管理與公共服務用地等一級地類；“黃線”主要位于開發邊界內，區域型的和尚未確定選址的會在開發邊界外，主要對應交通設施用地和公用設施用地。從“四線”與“三線”及分區、用地的對應關系來看，并不是簡單的一一對應關系，因此，在制定功能“三線”及功能分區及用地功能布局中，應將城市“四線”管控的訴求統籌考慮，兼顧管控與政策保障并留有彈性，需要考慮如開發邊界外郊野公園（綠線）如何兼顧生態與休閑游憩功能，涉及歷史文保（紫線）的特別用途區如何細化管控規則，以及允許開發邊界為基礎設施（黃線）的建設等方面內容。

3.3 剛彈并濟，建立遠近結合分時序的“四線”管控機制

按照“四線”管理辦法，城市“四線”一經批準，不得擅自調整，且大多數調整程序過于復雜，調整周期長，不利于城市的發展。因此，為了保障“四線”的剛性和彈性兼顧，應增強“四線”管控的動態性，可以采用“定性+定規模+定位置+定邊界+定時序”等結合的方式，按照不同方式形成“四線”管控體系；同時建立數據庫動態更新機制，形成動態完善的“四線”管控“一張圖”。其中，“紫線”劃定相對較為明確，若有調整，如對于后續認定公布的文保單位按照要求應及時納入數據庫系統；對于“藍線”，應區分現狀建成區和新增，涉及現狀不變的河道劃定較為明確的“藍線”，若涉及新建水體、暗渠化河道及需要開展綜合整治的水體可以以虛線的形式劃入“藍線”并在動態管理中進行數據更新；對于“綠線”“黃線”則需要遠近結合和留有彈性。如黃線中經常遇到基礎設施和交通線位尚無法確定的問題，綠線劃定中一般可以明確規劃期末的綠地建設規模，但實際綠線規模指標需要結合人口情況，在時間和空間上統一管控更有意義。因此有必要建立具有時序性的指標體系和劃線方式，對于現狀、近期和規劃明確的，落實劃線要求，對于不能落實矢量線的，明確總量規模，確保下層次規劃中落實。

3.4 智慧支撐，建立“四線”信息系統平臺及動態維護機制

在國土空間總體規劃圖紙與數據庫中，僅包括了中心城區城市“四線”的數據信息。但是由于各城市“四線”劃定的原則不統一，設施點位多少不均，部分城市本著“應少盡少”的原則，僅劃定了現狀和規劃中確定的一部分設施，往往不能與實際管理有機結合。這實際上通過建立城市“四線”信息系統平臺，能及時更新數據成果，并有效地用于日常規劃核查、規劃許可和規劃建設等業務中，更好地實現規劃與管理有機結合。

#4

結 語

在首輪國土空間總體規劃編制中，各地城市劃定城市“四線”的標準不一、內容不一、管控原則不一，很難實現國土空間規劃“多規合一”和與規劃管理實施有機結合的初心。究其原因，則是地方城市對管控剛性的擔憂。城市“四線”是一把雙刃劍，納入城市“四線”的空間既得到了空間保障，倒逼規劃的有效實施，同時也可能出現彈性不足難以調整的問題，既不能缺少必要的剛性，又不能缺少一定的彈性。對于城市“四線”在各層面規劃中劃定什么、劃定多少、如何管控等問題依然值得統一原則且因地制宜。因此，對于明晰城市“四線”“定性、定量、定狀態”的內容制定，相關標準和配套政策的研究以及動態信息系統平臺的建設與更新顯得尤為重要且任重道遠。

參考文獻（上滑查看全部）

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[5]張清華，胡亮，趙永革.國土空間規劃體系中城市“四線”管理制度的完善與提升[J].規劃師，2020（11）

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*本文為2024中國城市規劃年會論文

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