北京時間 2025 年 4 月 3 日凌晨，美國總統特朗普在白宮宣布所謂的“對等關稅”政策，該政策不僅引發國際社會對全球貿易秩序重構的深度擔憂，更將美國貿易政策的歷史邏輯置于聚光燈下。

從建國之初周旋于英法之間到奉行孤立主義，從“美洲是美洲人的美洲”到“門戶開放”，從拒簽《凡爾賽和約》到籌組聯合國、重塑世界秩序，從尼克松的戰略調整與里根的“讓美國再次偉大”，美國常常在現實主義和理想主義、孤立主義和世界主義、保護主義和自由貿易之間搖擺，這一過程是如何發生的？與當下美國的外交政策有何關聯？

從獨立戰爭時期反抗英國貿易壟斷的“無代表不征稅”訴求，到21世紀以關稅為武器重塑國際經濟秩序，美國為何將貿易政策視為實現國家戰略目標的核心工具？

本文將結合美國前副國務卿、前世行行長羅伯特·佐利克的最新觀點及其著作《論美國》的精華內容，以其一手資料、親身經歷和深刻洞見，幫助讀者看懂美國外交底層邏輯及未來走向。

1、“特朗普將關稅視為一種政策工具”

《論美國》一書中揭示，從漢密爾頓以關稅收入支撐聯邦財政，到實行限制性關稅以保護國內產業，到科德爾?赫爾通過互惠協定構建全球貿易體系，美國的關稅與貿易政策在“收入－限制－互惠”三個歷史階段中發展變遷。對美國而言，貿易不僅僅是一種獲取經濟收益的形式，也是外交政策的五個傳統之一，被美國的締造者們視為改變國際體系的關鍵戰略。

在《論美國》中，佐利克指出，從獨立開始，美國就把貿易視為自由的一種表現形式。美國的締造者們認為貿易新規則可以改變國際體系。他們并不是僅僅把貿易視為一種獲取經濟收益的形式，畢竟美國革命就是從抗議英國政府對貿易稅收的控制開始的。倫敦和其他幾個帝國中心曾通過征服來拓展貿易，通過帝國殖民地來維持主宰權。美國人希望結束歐洲通過排他性安排占有其財富的企圖。

美國人緊跟先鋒派政治經濟新思想的腳步。他們受到了亞當?斯密在1776年出版的《國富論》的影響。斯密認為，貿易各方都可以從貿易中獲益。貿易往來不是一個零和交易。本杰明?富蘭克林在1781年聲明：“我發現自己更傾向于采納一個現代的[觀點]，它假設每個國家都不對貿易設置任何障礙將會是對它們最有利的做法。”托馬斯·杰斐遜寫道：“我認為給貿易往來以完全的自由將使整個世界獲益。”他認為對貿易的限制是為私人利益服務，而不是為公共利益服務的。

佐利克認為，在數十年的時間里，美國政府一直在引領著貿易、投資和科技方面的新規則的制定工作。貿易中的商品已由傳統的工業品擴展到農產品、服務、知識產權保護、投資和爭端解決等諸多領域。美國用雙邊自由貿易協定和區域協議證明了新規則在反腐敗、透明化、通關流程、信息科技標準、環境和核心勞動標準等方面的作用。

而在今天，包括美國在內的經濟體再次走入零和博弈的認知誤區，貿易保護主義行為傾向持續加劇，美國人需要再次決定他們想要的是什么樣的國際貿易、科技和經濟體系。

面對特朗普政府的對華關稅政策與中美當下的貿易摩擦，佐利克延續了其歷史分析框架，將短期政策博弈置于美國貿易傳統的演變脈絡中審視。

他首先指出特朗普關稅工具的“交易主義”本質：將關稅異化為政治談判籌碼（如對墨加征關稅以施壓移民問題），而非基于國際規則的系統性經濟政策：

“特朗普將關稅視為一種政策工具。比如，對于墨西哥和加拿大加征關稅，是希望在限制芬太尼和非法移民問題上，獲得上述兩國更大程度合作的一種談判籌碼。關稅在這種情況下更像是一種政治外交手段。但我認為這不一定有效。

特朗普關注貿易逆差的數字表象，但大多數經濟學家質疑這種以單一貿易指標主導外交決策的方式。以美國和中國的案例為例，中國對美國有巨大的貿易順差，但這能說明美國吃虧了嗎？別忘了美國對澳大利亞也有順差，澳大利亞對中國也有貿易順差，中國再對美國有順差。我認為更根本的問題是處理經濟結構失衡的問題，比如中國經濟發展依賴投資、基礎設施和出口，而不是消費，美國更依賴消費，而不是其他方面，所以我會更多地通過試圖重新平衡不同國家的內部需求來處理這個問題。

特朗普對于關稅的態度，根本上是要通過增加關稅政策不確定性，向其他經濟體傳達一個信息，即如果你想在美國銷售產品，就必須在美國本土生產。但從經濟學角度來看，這并非一個明智的長期政策，因為這確實會增加全球生產成本，降低全球生產力，并可能推高通貨膨脹。

這一切的關鍵在于，對于中國和全球其他主要貿易國來說，特朗普將自己視為談判者和商人，而不是試圖構建系統性的國際秩序。”

佐利克警示，當下全球化和碎片化的力量向相反的方向拉扯，制造出了政治緊張態勢，安全、科技、疾病、移民、環境、金融和信息流等領域的挑戰很有可能增加而不是減少。如果美國割斷與傳統經濟和安全機制的聯系，其后果將是代價慘重且危險的。

2、“我們必須幫助人們適應變化”

針對特朗普政府現行的對華關稅政策，以及中美兩國之間的貿易摩擦與科技領域競爭等議題，佐利克在采訪中也進行了剖析：

“特朗普總統認為讓中國加入WTO和世界銀行，還有國際貨幣基金組織等美國主導建立的體系，對美國是不利的。但是讓我們看看事實，美國在1970年占世界經濟的25%左右，現在即使中國發展起來了，美國依然保持在25%。

所以我不同意他的判斷，我認為它反映的是民眾情緒的變化。當中國融入世界經濟，成為了世界工廠，這種局面對美國來說是把雙刃劍，一方面給美國帶來了低價商品，但另一方面也造成了一些經濟學家所稱的‘中國沖擊’，導致許多人失業。所以這是不可避免的，在重大變革時期人們會感到焦慮，即使你在中國也會遇到這種情況，所以我們必須幫助人們適應變化。

中國的崛起引發了美國和部分其他國家的擔憂，有些人認為中國在知識產權保護方面存在問題，還存在強制技術轉讓的要求。2015年前后，中國啟動了‘中國制造2025’計劃，強調技術和新生產力的發展。這些都加劇了技術競爭的氛圍。

美國限制半導體出口，可能是出于安全目的。但不要自欺欺人，我個人的觀點是，從經濟歷史的角度來看，出口管制或許能在短期內（比如幾年內）起到一定的阻礙作用，但它無法阻止人工智能、量子技術或生命科學等領域的發展。事實上，DeepSeek就是一個很好的例子。DeepSeek借鑒了OpenAI的部分成果，但它是一個開源系統，正在推動人工智能向低成本應用的方向發展，這也在國際上引發了競爭。

我理解某些出口管制的邏輯，但另一方面，它也存在危險。技術的本質是交流的，我擔心的是，由于安全問題，我們可能會發展出互不兼容的系統。”

3.“美國優先” 下的單邊主義行徑，如何影響世界格局

“特朗普的行事風格和他的前任有很大不同，歷史上我們從沒見過特朗普這樣的人”，在談及現任美國總統特朗普的外交思維時，佐利克用交易主義來總結特朗普的政策邏輯。

“他喜歡強調自己是個交易高手，他的政策也是‘交易主義’的，特朗普相信他可以利用美國的實力來達成交易。其次，他極度重視領導人之間的私人關系。我在歷史上談到的很多東西都是建立體系，而不僅僅是交易，但是他的方法不同。”

作為“利益攸關方”理念的提出者，佐利克始終強調國際體系的共生性。他以1930年代關稅戰加劇大蕭條為例，指出特朗普的保護主義可能對全球秩序帶來的沖擊。而破解困局的關鍵，在于重建包容性的全球治理框架——這需要美國摒棄“交易至上”的短視思維，在氣候變化、公共衛生等領域與中國等新興力量合作。正如佐利克所言：“如果兩個世界上最強大的國家陷入沖突，對彼此和世界都沒有益處。”

針對特朗普政府“美國優先”政策引發的國際體系動蕩及全球治理挑戰，佐利克在采訪中指出：

“特朗普總統對國家利益的定義比較狹隘，所以他專注于‘美國優先’。從這個意義上說，他的政策不同于關注系統利益、聯盟、國際經濟、國際多邊機構如世界銀行或世貿組織等的外交傳統。但他的政策并不是孤立——美國太大且太有影響力，不可能孤立自己——他正在試圖與俄羅斯和烏克蘭進行和平談判，他想在中東推動談判，他擾亂了各種貿易政策，這可能更多的是單邊主義而非孤立主義。這種做法可能會導致國際體系的進一步碎片化與摩擦，從而帶來安全和經濟上的危險。

美國創建的二戰后體系并不是完美的，美國在越南和其他地區犯了錯誤，但它也創造了穩定性和經濟機會。在20世紀60年代有一種觀點認為，如果美國沒有提供安全保護傘，更多的國家會成為核大國。舉個例子，如果美國對韓國的安全承諾不再可靠，70%的韓國人希望擁有核武器。如果看到韓國、朝鮮、俄羅斯和中國都擁有核武器，日本會怎么想？如果美國這些疑慮重重的伙伴正在私下準備改變美國領導的秩序，我們不應該感到驚訝。

我認為世界更有可能進入另一個極端，那就是更加動蕩。世界正日益走向大國競爭的格局。我和美國一些人的分歧在于很多人喜歡用冷戰來類比當下局勢，但我覺得冷戰的類比并不恰當，我認為當下更像是1900年那個大國紛爭的世界。只不過如今的大國有所不同，會有美國、中國、印度，還有軍事上有影響力的俄羅斯。

在全球金融危機后，我們過去幾年又遇到疫情。全球各地的許多央行都嘗試了非常規的貨幣政策，同時還伴隨著一些非常規的財政政策，導致大量財政支出、財政赤字和大量債務。

而眼下，我認為經過了過去15-20年的政策趨同時期，我們將進入一個政策分歧時代。比如，美聯儲雖然已經降息，但對繼續降息非常謹慎，因為它有點擔心通脹——雖然較疫情期間下降了，但可能會在目前點位維持更長時間。而日本經歷了一段很長的通貨緊縮時期后，剛剛開始走出通貨緊縮的泥潭。

目前，一方面，各主要經濟體距離達成當年的那種合作還差得很遠。因此，在匯率問題和其他一些問題上，可能會出現更多緊張局勢。但另一方面，我們不應該只關注貨幣政策和財政政策。貨幣和財政政策有助于將增長率穩定在一定范圍內，但結構性改革對未來的生產力和增長至關重要。從日本和韓國的例子來看，人口結構也是需要關注的結構性問題，即一些經濟體由于結婚率、生育率突然快速下降，導致未富先老。而導致結婚率、生育率下降的其中一項原因也是由于相關社會保障缺失，以及養孩子費用很高等。這就需要構建、提升社會保障制度。

此外，正如我此前提及的，最大的變量是技術，即AI是否會成為另一種通用技術，就像歷史上的蒸汽機、電力或個人電腦一樣，對生產力和經濟增長產生整體影響。我們目前仍處于AI發展的早期階段，但有很多資本正涌入AI，AI行業也正從AI模型轉向應用層面的發展。”

4、全球化是不是在倒退？

在談及全球化的深層影響與未來走向時，佐利克以其一貫的歷史縱深感與政策務實主義展開分析。他既肯定全球化作為人類發展重要引擎的本質屬性，也敏銳捕捉到當前國際體系在應對全球化挑戰時的治理失靈：

“全球化幫助許多國家改善了他們的生活水平。特別重要的是這對美國也有好處，不僅是關于價格低廉的產品，中國加入WTO之后，它成為美國15年來增長最快的出口市場。

其實真正的問題是：無論是由于貿易還是技術，這一切變化得太快了，應當如何幫助人們適應這一切。

在19世紀40%的美國工人是農民，在今天只有1%～2%，但農業產量增加了大約三倍，那多余的農民該怎么辦？首先他們轉向制造業，盡管中國把低端制造從美國拿走了，美國仍然是一個很有生產力的制造業大國。

回到全球化，我認為除非有某種形式的合作，否則沒有其他方式來處理國際經濟、氣候、大流行病和生物安全問題。2008年金融危機時，我的世界銀行工作，中國和美國有龐大的刺激計劃，這對世界經濟非常重要。

當我遇到發展中世界的人們時，他們不想關閉全球化，他們想進行貿易，他們想增加收入。另一個我覺得有趣的例子是：撒哈拉以南非洲的適齡勞動力，在1～2年內將超過所有發達國家的適齡勞動力，再過幾年他將超過中國的勞動力數量，所以你是要幫助這些人獲得更好的收入，還是讓他們遷移？如果任由他們遷移，全球的穩定性會怎樣？

我也經常被問到，全球化是不是在倒退？我的回答是：如果你環顧世界，像氣候變化、資本流動、大流行病防控、生物安全、貿易等問題依然非常緊迫，并沒有表現出全球化在退潮。就拿貿易來說，2024年中美貿易額接近6883億美元，這絕不是一個可以忽視的數字。

真正變化的，是全球化的‘治理’方式。

在治理層面，比如貿易規則、制度框架上，確實出現了越來越多的摩擦、分裂和失效。因此，我不認為全球化本身在退潮，而是國際體系應對全球化帶來的挑戰的能力下降。

未來會如何呢？我的觀察是，全球貿易是一個動態系統，無論各國政府政策如何，它都會逐漸適應。事實上，我們已經看到了這種適應。比如，東亞、東南亞、中東和非洲的貿易流動模式都正在發生變化。如果以貿易數據來看，2008年全球金融危機前的貿易增長大約是全球經濟增長率的兩倍。

2008年全球金融危機之后，貿易增長速度放緩，降至與世界經濟增長率大致持平的水平。但與此同時，貿易中服務業擴張得更快。所以我認為，服務貿易將是未來全球貿易模式的重要組成部分。

這就引發了各經濟體如何支持服務貿易的問題。我認為服務貿易很大程度上依賴于數字化和數據。因此，關于全球數字化和數據傳輸的協議將變得越來越重要。

但毫無疑問，包括美國在內的一些經濟體的貿易保護主義有所增加。我最擔心的是，許多國家都逐漸認為貿易是一場零和博弈，即一方之得為另一方之失。但事實上，從經濟學角度來看，貿易是雙贏的事情，雙方都能獲利。零和博弈的邏輯，實際上回歸到了18世紀和19世紀的一種觀點，即重商主義。我認為這不是一個非常有建設性的觀點，但這是目前關于全球貿易爭論的一部分，導致近幾年全球貿易系統的分裂和貿易摩擦越來越顯著。”

“縱觀歷史，（美國）對中國的態度往往經歷著從高度期待到疑慮重重的交替循環。這種復雜心態源于中美外交歷史中的三個反復出現的主題：他們既要面對中國蘊含的商業機遇，又要權衡中國的實力——究竟是一種積極的事物還是一種‘威脅’，還有總是試圖按照西方模式‘改造’中國的想法——但中國人也許更愿意保持自己的本色。從中我得到的關鍵啟示是：我們應該接納中國本來的面貌，而非期待其成為我們想要的樣子。

隨著中國變得越來越強大，一些人說，我們不應該試圖將中國納入這個世界經濟體系，但我覺得這不現實。這就引出了對華接觸的目的。我提出‘負責任利益攸關方’的核心觀點在于，中國受益于戰后秩序，取得了巨大成就，理應在體系演進中發揮建設性作用，探索如何支持并調整該體系，因為國際體系本身需要與時俱進。

如果兩個世界上最強大的國家陷入沖突，對彼此和世界都沒有益處。當前形勢下，關鍵取決于兩國元首能否達成共識性安排，至少應竭力避免沖突或緊張局勢；其次是防止誤判；再次，嘗試尋找可以共同推進的合作基礎，實現雙方經濟上的共贏；此外，探索氣候問題和流行病問題等其他可以合作的領域。合作需要以信任為根基，以及對彼此立場的理解。”

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內容簡介

《論美國》是一部由美國前外交官員撰寫的美國外交史。書中主要敘述了美國自建國時期的本杰明·富蘭克林，到20世紀90年代初冷戰結束的外交活動，其中涉及美國200多年歷史上具有重要地位或影響的多位總統和國務卿，如杰斐遜、亞當斯、林肯、羅斯福、杜魯門、威爾遜、肯尼迪、尼克松、基辛格、里根等。書中回顧了這些美國外交政策的決策者、參與者和發生的重大事件，作為美國外交的局內人，作者提供了諸多相關一手資料和深刻的洞見。作者還總結了“美國與世界接觸過程”中遵循的實用主義精神，并梳理出五個關鍵傳統：對北美的重視，對國際貿易自由的重視，同盟關系的轉變，對公眾和國會支持的依賴，以及對美國承擔著宏大使命的想象。這些傳統為美國歷任總統外交政策提供了重要分析框架。

本書既是一部全面的歷史著作，又是一本關于美國外交政策的清晰指南。本書可以幫助中國讀者了解美國的外交傳統，以及其外交思想演變、政策制定過程和行事方式，對于外交史和國際關系史研究是富有價值的資料，亦可為我國外交領域提供重要的戰略性參考。

作者簡介

羅伯特·佐利克（Robert B.Zoellick），1953年生，曾先后在美國里根政府、老布什政府和小布什政府內任職，擔任過國務院顧問、副國務卿、白宮辦公廳副主任、美國貿易代表以及常務副國務卿。他以其卓越的外交和貿易談判能力而聞名，參與了兩德統一談判、中國加入世貿組織談判、世界貿易組織多哈回合談判等，在其中起到過重要作用。卸任政府職務后，他曾出任世界銀行行長，推動了多項重要改革，致力于減貧和全球發展。佐利克現為哈佛大學貝爾弗科學與國際事務中心的高級研究員。佐利克是美國政界的“中國通”，積極推動中美兩國的互動與合作，支持中國成為全球事務的重要參與者，提出視中國為“利益攸關方”的外交新理念，對中美關系穩定、正常的發展做出了貢獻。

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