文/段修健

5月9日召開的國務院常務會議，研究了深化國家級經開區改革創新有關舉措，其中提出要深化管理制度改革。

“深化開發區管理制度改革”也是黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》中明確提出的任務。

從數據上看，作為高水平對外開放平臺，國家級經開區舉足輕重。

以2023年為例，國家級經開區實現地區生產總值14.8萬億元。實現進出口總額10.2萬億元，占了全國總額的四分之一。實際使用外資金額392億美元，在全國總額的占比也接近四分之一。

商務部國際貿易經濟合作研究院研究員周密說，國家級經開區已經成為各地吸引外來資源，促進產業合作的發動機。

1984年9月，大連經濟技術開發區經國務院批準興建。40多年來，國家級經開區的數量增加到232個。

在新的時代背景和國內外復雜形勢下，經濟開發區的改革迫在眉睫。

現行管理機制如何？

深化開發區管理制度改革，健全開發區管理機制是基礎。

梳理來看，目前我國經濟開發區的管理機制主要有三種模式。

一是“政區合一”。

例如，成都經濟技術開發區與龍泉驛區實行“政區合一”管理體制，區政府區長同時擔任經開區管委會主任，負責經開區管委會、區政府全面工作。

蘇州新區與虎丘區行政區劃調整后，對外分別稱“蘇州高新區、虎丘區”，實行兩塊牌子一套班子。在區級機關及內設機構的設置上，與普通行政區相同。

二是“派出管理”。

比如，西安經濟技術開發區管委會是西安市人民政府的派出機構，對開發區行使市級經濟事務和部分社會事務管理職權。

開發區管委會的機構設置與同級政府類似。西安經濟技術開發區管理委員會設有發展改革局等19個內設機構，社會事務服務中心等11個管理服務機構，涇渭新城發展建設管理中心等3個園區管理機構，北田街道等1個街辦機構，以及西安市市場監督管理局經開區分局等5個垂直管理機構。

三是“企業主導”。

以上海漕河涇開發區為例。自成立之初，就實行"人大立法、政府管理、公司運作"的獨特管理模式，是全國為數不多的不設管委會、企業化運作的開發區。

上海市漕河涇新興技術開發區發展總公司，負責漕河涇開發區的開發、建設、經營、管理、協調和服務，并行使市政府授權的開發區部分管理職能。

現行體制問題何在？

國家發改委經濟體制與管理研究所副研究員陳偉偉的研究發現，開發區在管理體制和組織架構設計上呈現出鮮明的“過渡性”特點。在轉型升級背景下，難以滿足新的治理需求。

在實際運轉中，開發區越來越像一級地方政府。湖北大學公共管理學院講師邢健和趙記敏將其歸納為開發區管理體制的“行政化”。

在機構設置上，機構膨脹、人員過多。

從管理職能來看，不少開發區逐漸深度參與到本應由地方政府統籌安排的行政類事務之中。

運作機制方面，開發區管理機構逐步形成了與傳統行政區趨同的科層制體系，呈現“三級審批+多部門協同”的復合結構。

這很容易導致兩個方面的問題。

其一，運行效率降低。

開發區內部機構膨脹、職能交叉的情況日益凸顯。決策鏈條冗長、執行效能衰減。行政審批過程要件繁瑣，流程碎片化，部門協作梗阻時常發生。也就可能出現國常會上所說的企業集中反映的堵點卡點。

躺平疲沓、貽誤工作，推諉扯皮、影響質效，吃拿卡要、損害公信，這些都是可能出現的破壞營商環境的問題。

其二，容易滋生腐敗。

一些開發區相關職能部門設置合署辦公情況普遍，土地出讓、項目審批、招商引資等核心職能集中，“一把手”及領導班子、部門負責人廉潔風險相對突出。

今年1月8日通過的二十屆中央紀委第四次全體會議公報中，開發區被列為“著重抓好”系統整治的領域之一。

“管委會+公司”或是方向

多地政府近日已在行動，推動開發區管理體制改革。

“大膽推進開發區管理體制改革。”5月12日，湖北省省長李殿勛在省政府專題會議上強調，探索“區政合一、虛擬園區、兼職管委會+公司化實體”等多種現代園區管理體制。

同日，陜西省省長趙剛主持召開的省政府第十七次常務會議也提出，要以改革為抓手，進一步理順開發區和行政區的關系。

稍早之前，吉林省省長胡玉亭指出，要優化“管委會+公司”運營模式，組建投資建設運營一體化公司。

江西省省長葉建春要求，要深化“管委會+公司”管理模式改革，按照機構精干和扁平管理的要求，優化設置開發區管委會內部機構，推動平臺公司從原來的“城投模式”向“產投模式”轉變。

目前已有部分經濟開發區在使用“管委會+公司”模式。在成立開發區管委會的同時成立運營公司，即開發區管委會側重管理和監督，運營公司負責開發和建設。

河南南陽市委編辦行編科課題組在公開發表論文中表示，南陽各開發區已建立起“管委會+公司”管理體制，初步破解經濟管理權限不足、組織構架不夠高效便捷、工作人員積極性不足等問題，為開發區高質量發展提供了制度保障。

在周密看來，目前經開區總體數量較多，管理制度改革需要針對企業需求，因地制宜，從不同方向努力推進和嘗試。

中共中央黨校政治學理論專業博士、衡水學院副教授張艷青認為，深化國家級經開區改革是公共管理現代化的重要實踐，需以制度創新為核心、企業需求為導向、協同治理為支撐，有助于形成“政策實驗室”。同時，要加強政策執行評估，避免“重制定、輕落實”的治理陷阱。

來源：國是直通車

編輯：高琰瑭

責編：魏晞