財聯社5月15日訊（記者 林堅）司法保障資本市場改革發展，迎來綱領性文件。2025年5月15日，最高人民法院、證監會聯合發布《關于嚴格公正執法司法服務保障資本市場高質量發展的指導意見》，這是資本市場法治建設的一項重要成果。

就在當天，2025年“5·15全國投資者保護宣傳日”活動上，證監會副主席陳華平就提到，《指導意見》的出臺，就是旨在進一步強化司法與行政協同，加強投資者權益保護，助推資本市場高質量發展。

法治是資本市場的根基，發揮著固根本、穩預期、利長遠的作用，是投資者合法權益保護的重要支撐。《指導意見》信息量大、內容多，雖然是指導性意見，非執行細則，但是內容足以透露接下來資本市場法治建設的方向。尤其是《指導意見》是有針對性地完善司法政策和裁判規則，創新工作機制，全面提升審判監管質效，有助于充分發揮人民法院職能作用，強化司法與行政協同，全方位助推資本市場高質量發展。

據財聯社記者了解，下一步，最高人民法院和證監會將共同做好《指導意見》的落實工作，不斷夯實資本市場司法保障的制度基礎，優化和完善司法與監管協同工作機制，持續提高監管執法的規范化和法治化程度，為資本市場改革發展提供更加有力的服務和保障，服務金融強國建設和中國式現代化大局。

經過記者梳理，《指導意見》從總體要求、投資者保護、市場參與人規范、司法行政協同及組織實施保障等五個方面，提出了嚴格公正執法司法、保障資本市場改革發展的23條意見，核心內容主要有四大看點：

看點一：聚焦投資者保護，核心涉及12條

《指導意見》依法打擊欺詐發行和財務信息披露造假，完善虛假陳述民事賠償責任制度。常態化開展證券糾紛代表人訴訟，便利投資者依法維護自身合法權益，降低投資者維權成本。

圍繞這一方面，核心表述如下：

1.嚴格落實證券期貨基金經營機構及銷售機構的適當性管理責任，相關機構向投資者推介或銷售金融產品、提供服務，要在市場準入端全面了解投資者情況、充分揭示風險，將適當的產品（或者服務）銷售（或者提供）給適合的投資者。未盡適當性管理義務給投資者造成損失的，應當依法承擔賠償責任。

2.人民法院審理案件時，既要依法保護投資者知情權、參與重大決策和選擇管理者等參與公司治理的權利，也要依法保護投資者獲取公司分紅、分享公司成長帶來的資本增值等財產性收入的權利，還要依法保護投資者在獲取真實、準確、完整的公開披露信息和真實價格信號的基礎上，公平參與市場交易的權利。

3.依法打擊資本違規隱形入股、違法違規“造富”行為，對違法違規約定股權代持、利益輸送等行為，人民法院應當依法認定無效，并根據雙方過錯程度分配責任，同時將違法違規線索移送相關部門處理。

4.依法支持上市公司并購重組，上市公司章程中關于反收購的條款內容違反法律、行政法規的，人民法院應當依法認定無效。

5.上市公司退市，投資者因虛假陳述等違法行為造成損失的，可以依法提起民事賠償訴訟。

6.監管部門要進一步加大對欺詐發行和持續信息披露造假的日常監管與稽查處罰力度，從嚴從快查處各類造假行為，強化與司法機關在信息共享、案件辦理等方面的協作，推動強化行政、民事、刑事立體追責。

7.堅持“追首惡”、“打幫兇”并重原則，依法嚴格追究發行人及其控股股東、實際控制人，有關中介機構以及教唆、幫助財務信息披露造假的供應商等第三方的法律責任，對實際執行公司事務或者利用其控制地位組織指使實施違法違規行為的控股股東、實際控制人等“首惡”實施精準追責，依法提高造假者的違法成本。

8.應當承擔責任的發行人被民事追責后，向負有責任的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員等責任主體追償的，人民法院依法予以支持。依法從嚴懲處財務信息披露造假的策劃者、組織者、實施者，依法追究配合財務造假的第三方的刑事責任，形成對財務信息披露造假行為的全方位打擊。

9.研究制定示范判決工作指引，提升“示范判決＋平行案件處理”機制的規范化水平。

10.依法支持相關市場機構與個人運用先行賠付、行政執法當事人承諾等制度工具及時向投資者進行賠償。

11.加強溝通協作，推動構建特別代表人訴訟常態化工作機制，確保證券糾紛代表人訴訟依法、穩慎、高效開展。優化代表人訴訟運行機制，便利投資者通過集約化方式解決證券糾紛矛盾。暢通先行賠付主體通過訴訟程序向其他責任人追償渠道，提升相關主體先行賠付的意愿。

12.有效落實民法典、刑法、證券法等規定的民事賠償責任優先制度，確保涉案財產優先用于民事賠償，依法優先保障投資者權益。

看點二：規范市場參與人行為，核心涉及10條

《指導意見》推動證券期貨基金經營機構回歸本源、穩健經營。完善多層次資本市場司法規則，支持行業自律組織依法履職，保障資本市場高水平制度型開放，凈化資本市場生態，防范化解資本市場風險。

1.以行業的執業準則和業務規則為基本依據，進一步壓實中介機構責任。進一步統一“三日一價”認定、系統風險和非系統風險計算指標選取等基本規則，提高損失測算的科學性和合理性。當事人對測算方法中關于市場風險因素、其他因素所致損失的計量、會計處理方法存在爭議的，可以依照民事訴訟法第八十二條的規定，申請具有專門知識的人出庭提出意見。

2.在辦理與證券期貨基金經營機構有關的股東權利糾紛案件中，要認真審查公司股權結構和控制結構，查清案件當事人與實際控制人、一致行動人、最終權益持有人之間是否存在相關協議安排，發現有循環出資、虛假出資、抽逃資本、非自有資金入股，違規持有或管理公司股權等行為的，要及時將相關事實通報監管部門，必要時可中止審理，待監管部門依法依規處理后再恢復審理。

3.客戶與證券期貨基金經營機構之間因是否履行受托義務發生糾紛時，人民法院應當堅持客戶利益優先和公平對待客戶原則，依法規范證券期貨基金經營機構的經營活動及交易行為。

4.對多層嵌套、交易鏈條長、參與主體多的基金、債券、資產支持證券等復雜金融產品，要在查明資金流向、合同安排、底層資產等案件事實基礎上，準確認定當事人的真實意思及由此形成的法律關系的性質，根據行為性質和監管強度，依法認定規避監管、輸送利益、私募類產品公募化等違規行為對合同效力的影響，努力做到“看得清、判得準”。

5.依法規范私募基金市場發展。私募基金管理人挪用基金財產導致募集目的不能實現、或者基金財產或基金所投資的底層資產已無變現可能，投資者請求提前解散基金進行清算的，人民法院予以支持。綜合運用民事、行政和刑事手段依法打擊管理人背信失范行為，落實“受人之托忠人之事”理念，促進私募市場健康發展。

6.引導投資者“用盡內部救濟”，通過自律組織非訴解紛機制化解糾紛矛盾，通過聽證、復核等程序表達訴求、尋求救濟。

7.研究制定資本市場法律域外適用司法文件，為審理跨境證券期貨糾紛案件統一裁判尺度，平等保護境內外投資者合法權益。

8.依法打擊編傳虛假信息、“維權黑產”、發行上市環節不正當競爭等干擾市場正常運行、擾亂資本市場秩序的違法行為，形成風清氣正的市場生態。對于通過編傳“小作文”等虛假信息擾亂市場秩序、損害他人權益的行為，受害人提起民事訴訟要求損害賠償的，人民法院依法予以支持；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

9.對于針對發行申請人、上市公司、證券期貨基金經營機構的惡意代理維權、“有償刪稿”、惡意制造訴訟案件阻斷發行上市審核流程等行為，人民法院支持相關主體依法維護名譽權等合法權利，支持相關行政機關依法追究治安管理、反不正當競爭等行政違法責任；

10.強化對資本市場“吹哨人”就業權利、公平待遇等方面的司法保護，維護資本市場“吹哨人”的合法權益。

看點三：強化司法行政協同，核心涉及8條

推進完善糾紛多元化解機制，推動“抓前端、治未病”走深走實。強化會商和信息共享工作機制，做好司法程序與行政監管程序的銜接，全面提升司法審判執行與行政監管處罰工作質效。

1.鼓勵通過調解等非訴訟方式化解證券糾紛，總結以保全促進調解等地方經驗，優化訴調對接機制，加大立案后委托證券行業專業調解組織調解力度，完善“示范判決+批量調解”機制，推動“抓前端、治未病”走深走實。

2.強化債券違約處置中的溝通協調，提高違約債券法治化處置出清效率，共同構建市場化法治化多元化債券違約風險處置長效機制。

3.強化人民法院與公安機關、人民檢察院、證券期貨監管部門溝通交流，研究明確證券期貨自律組織履行職責案件受案范圍標準、違法行為個數的認定標準、當事人控制他人賬戶實施違法行為等情形下的違法所得計算、單位違法和共同違法的認定標準、行政處罰與刑事司法銜接等對監管執法有重大影響的法律適用問題，及時預防與實質化解證券期貨領域行政爭議。

4.證券期貨監管部門可以依法采取查封、凍結等行政強制措施，以及對拒絕、阻礙執法等違法行為依法進行制止和處罰。

5.當事人控制他人賬戶實施違法行為的，證券期貨監管部門依法將相關賬戶因違法行為所獲收益認定為違法所得。

6.進一步加強線索通報、信息通報、案件移送、調查取證、數據共享、規則協調等方面的協作配合，合力提升風險預防、預警能力，對苗頭性問題做到“早識別、早預警、早暴露、早處置”，健全具有硬性約束的風險早期糾正機制。

7.建立“總對總”的信息查詢共享合作機制，實現證券期貨相關司法裁判文書信息與行政執法信息共享。

8.支持各級人民法院與證券期貨監管部門及其派出機構建立信息通報機制與證據調查收集協調配合機制，及時通報涉及各類經營主體的訴訟、處罰、執行及財產線索等。

看點四：切實提升審判能力與監管能力，核心涉及4條

《指導意見》加強金融審判隊伍建設，堅持政治引領，始終馳而不息抓好黨風廉政建設。優化金融案件管轄機制和審理機制，強化金融審判機制和雙向交流培訓機制，持續提高監管執法的規范化和法治化程度。

1.要始終馳而不息抓好黨風廉政建設和反腐敗斗爭，深入貫徹中央八項規定精神，以“零容忍”態度嚴懲司法腐敗，以清正廉潔保障執法司法公正。

2.要堅持嚴格管理與熱情關懷相結合，堅決支持法官、監管執法人員依法辦案，強化履職保障。把從優待警舉措落到實處，為基層干警松綁減負，激勵廣大干警擔當作為。

3.繼續優化金融案件管轄機制和審理機制，提升金融審判專業化水平。

4.持續加強人民法院與證券期貨監管部門雙向業務溝通交流平臺建設。