2025年4月27日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《草案》）提請十四屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議首次審議。生態(tài)環(huán)境法典是繼民法典之后，新中國成立以來第二部以“法典”命名的法律文件。4月30日，《草案》正式面向社會(huì)公開征求意見，這標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境法典編纂邁出關(guān)鍵一步。

為何要編纂法典？《草案》有何特點(diǎn)？又將會(huì)為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域帶來哪些改變？記者圍繞這些問題采訪了相關(guān)全國政協(xié)委員及專家。

應(yīng)時(shí)代所需

“法典是國家立法的高級(jí)形式，最大特點(diǎn)就是集大成、成系統(tǒng)，需要比一般立法更為嚴(yán)苛的立法條件?！比珖舜蟓h(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員、中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長呂忠梅是《草案》編纂?yún)⑴c者和專家團(tuán)隊(duì)牽頭人，她解釋說，充分的理論準(zhǔn)備、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求、深厚的立法積淀等，是法典編纂的必備條件。

中國政法大學(xué)教授、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)監(jiān)事長王燦發(fā)從1988年以來參加了我國大多數(shù)涉及環(huán)境法律、法規(guī)的起草和意見征求。他回憶說，其實(shí)在我國《中華人民共和國民法典》頒布后，第二部法典應(yīng)當(dāng)定位在哪一個(gè)法律部門，也曾經(jīng)有過不同的主張：有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是行政法典，也有的主張制定勞動(dòng)法典、教育法典等，但黨中央最后確定制定生態(tài)環(huán)境法典，并在黨的二十屆三中全會(huì)明確提出。

王燦發(fā)分析，這是基于以下幾個(gè)因素：一是落實(shí)黨中央決策部署，在法治軌道上推進(jìn)美麗中國建設(shè)、推進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要舉措。自黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容以來，生態(tài)文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。這種局面的保持和進(jìn)一步推進(jìn)，需要通過制定生態(tài)環(huán)境法典這種全面、系統(tǒng)、完整的立法予以保障。

二是將現(xiàn)有眾多生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律系統(tǒng)化并增強(qiáng)協(xié)同性的需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律大量增加，僅生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的法律就有30多部，再加上行政法規(guī)和行政規(guī)章，總數(shù)達(dá)到上千部。但這眾多的法律、法規(guī)和規(guī)章也存在內(nèi)容相互交叉、重疊與矛盾等問題。同時(shí)，一些領(lǐng)域尚未得到充分規(guī)范或存在法律空白。法典的編纂可以對這些薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

三是我國已經(jīng)具備生態(tài)環(huán)境法典理論研究與實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。除了生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)有大量的法律、法規(guī)這個(gè)條件外，還有習(xí)近平生態(tài)文明思想對生態(tài)文明建設(shè)的總體思路、重大原則、目標(biāo)任務(wù)、路徑方法作出的全面謀劃，為編纂生態(tài)環(huán)境法典提供了根本遵循和行動(dòng)指南。2021年，環(huán)境法學(xué)界經(jīng)過深入研究，出版了《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿及說明》，這是其他法律學(xué)科所沒有的。同時(shí)中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)組織專家學(xué)者進(jìn)行了一系列的環(huán)境法法典化的專題研究和研討會(huì)，也為生態(tài)環(huán)境法典的編纂提供了堅(jiān)實(shí)的學(xué)術(shù)理論基礎(chǔ)。

全國政協(xié)委員、湖南省政協(xié)副主席潘碧靈曾參加了中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)2024年年會(huì)暨2024年全國環(huán)境資源法學(xué)“生態(tài)環(huán)境法典編纂的理論與實(shí)踐”主題研討會(huì)。當(dāng)時(shí)，400位專家學(xué)者共同為編纂法典貢獻(xiàn)智慧和力量。在潘碧靈看來，深化生態(tài)文明體制改革迫切需要進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法，為加快完善和落實(shí)綠水青山就是金山銀山的理念提供堅(jiān)強(qiáng)保障。因此，迫切需要通過編纂生態(tài)環(huán)境法典的方式加以完善，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)從環(huán)境保護(hù)綜合法到生態(tài)環(huán)境法典總則的“升級(jí)”，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供“良法”保障。

“適度法典化” 保持開放性

全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀在向全國人大常委會(huì)就草案作說明時(shí)表示，生態(tài)環(huán)境法典編纂目前采取了“適度法典化”的模式，構(gòu)建了總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編的五編結(jié)構(gòu)，共1188條。

草案的編纂工作分三類情況處理：

第一類情況，將現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、海洋環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法等10部法律經(jīng)編訂纂修，全部納入生態(tài)環(huán)境法典。法典編纂出臺(tái)后，上述法律不再保留。

第二類情況，將現(xiàn)行有關(guān)流域、區(qū)域、自然資源、生物多樣性等生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)方面和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約能源等方面的法律制度規(guī)范，擇其要旨要?jiǎng)t納入或者體現(xiàn)到生態(tài)環(huán)境法典之中。這些法律在生態(tài)環(huán)境法典編纂出臺(tái)后將繼續(xù)保留，因此，法典相關(guān)規(guī)定內(nèi)容需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并保持一定的開放性、兼容性。

第三類情況，適當(dāng)考慮應(yīng)對氣候變化、碳達(dá)峰碳中和、綠色低碳發(fā)展等方面的法治需求，就此作出一些原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為今后我國相關(guān)法律制度建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展確定原則、奠定基礎(chǔ)、留有空間，以體現(xiàn)法典的時(shí)代性、前瞻性。

全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì)副監(jiān)事長遲日大解釋說，這是綜合考慮生態(tài)環(huán)境法律制度體系、理論研究現(xiàn)狀和工作實(shí)踐情況的結(jié)果。即選擇單行法與法典共存互補(bǔ)的方式，并做到以法典為主，以單行法為輔，保證法典能夠不斷調(diào)整以適應(yīng)新時(shí)代對生態(tài)文明法治建設(shè)的要求。在保證環(huán)境法典內(nèi)部穩(wěn)定性的同時(shí)高度重視法典的靈活性，通過提取“公因式”的方式對現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范進(jìn)行整合，規(guī)定可以統(tǒng)領(lǐng)全局和普遍適用的立法宗旨、基本原則、管理體例和引領(lǐng)性制度等內(nèi)容，消除各單行法之間沖突和重疊的部分；同時(shí)保留環(huán)境單行法用以規(guī)范具有高度不確定性和安全風(fēng)險(xiǎn)大的復(fù)雜環(huán)境事務(wù)，對環(huán)境法典起到補(bǔ)充、完善和具體化的作用。

例如，《草案》的一個(gè)亮點(diǎn)是：首次將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編。這篇以循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、節(jié)約能源法等法律制度規(guī)范為編纂基礎(chǔ)，其中不少法律的制定時(shí)間較早。編纂時(shí)需對現(xiàn)行法進(jìn)行較大幅度編訂，同時(shí)對貫徹新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的新經(jīng)驗(yàn)作出總結(jié)提煉。因此，編纂方式主要體現(xiàn)為“集成升華”。

呂忠梅說，“從效果看，這一編富有前瞻性、創(chuàng)新性，向全世界集中展示了中國協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長的成功路徑?！?/p>

推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法治質(zhì)效躍升

在王燦發(fā)看來，生態(tài)環(huán)境法典作為一部高位階的法律，需要全國人民代表大會(huì)通過，而不是由全國人大常委會(huì)通過，這樣就具有更高的權(quán)威性和穩(wěn)定性。它能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體立法和執(zhí)法提供明確的指導(dǎo)原則和基本框架，使生態(tài)環(huán)境法律制度更加具有權(quán)威性和公信力，有利于在全社會(huì)形成尊重和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法治氛圍，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有效開展。

這些影響具體體現(xiàn)在：在立法方面，生態(tài)環(huán)境法律的數(shù)量將明顯減少，但地方性法規(guī)和規(guī)章會(huì)有所增加。原因在于法典的綜合性和統(tǒng)一性不可能照顧到所有不同地方的特點(diǎn)，需要各地根據(jù)法典的規(guī)定制定實(shí)施法規(guī)和規(guī)章。

在執(zhí)法方面，將減少因法律規(guī)定不明確或沖突導(dǎo)致的執(zhí)法爭議，提高執(zhí)法的準(zhǔn)確性和效率。各部門的執(zhí)法職責(zé)也更加明確，能夠促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)與配合，形成執(zhí)法合力，避免職責(zé)不清導(dǎo)致的推諉扯皮現(xiàn)象。

在實(shí)踐方面，將會(huì)從整體上對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)，改變過去對不同環(huán)境要素分散保護(hù)的模式，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)對大氣、水、土壤、生物多樣性等的綜合保護(hù)和山水林田湖草沙的協(xié)同治理。引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)公眾踐行綠色發(fā)展方式和生活方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，從源頭上減少生態(tài)環(huán)境破壞和污染排放，最終促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加快美麗中國建設(shè)進(jìn)程。

除了國內(nèi)的影響，遲日大指出，一部先進(jìn)的綜合性生態(tài)環(huán)境法典可以展示中國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法治成就和積極態(tài)度，提升中國在國際環(huán)境治理領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力，為參與全球生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則的制定提供有力支撐。《草案》以國際視野審視中國的環(huán)境法律問題，統(tǒng)籌國際國內(nèi)法治的優(yōu)勢，積極推動(dòng)全球環(huán)境治理的改革創(chuàng)新，為國際環(huán)境治理體系貢獻(xiàn)中國智慧、中國力量。比如，在應(yīng)對氣候變化章節(jié)中，《草案》對開展國際合作，參與、貢獻(xiàn)和引領(lǐng)全球氣候治理，加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的人才隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)交流合作等方面內(nèi)容作出規(guī)定，體現(xiàn)了中國作為負(fù)責(zé)任大國，在應(yīng)對氣候變化方面的國際承諾以及履約需求等。

據(jù)了解，此次審議整體的法典草案后，將分拆為若干單元“滾動(dòng)”審議并修改完善。按照時(shí)間服從質(zhì)量的要求，穩(wěn)步、有序推進(jìn)法典編纂。

我們期待，通過法典的完善，將不斷增強(qiáng)我國生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供更加完備的生態(tài)環(huán)境法治保障。

內(nèi)容來源 | 中國政法大學(xué)新聞網(wǎng)，據(jù)人民政協(xié)報(bào)