秦虹中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心主任

在城市更新實(shí)踐中，用地政策和金融政策是最為關(guān)鍵和重要的兩類政策。用地政策是城市更新的基礎(chǔ)性保障，它既是存量空間資源再配置的核心抓手，也是平衡更新成本的關(guān)鍵杠桿；而金融政策是城市更新的持續(xù)性動力，它既是風(fēng)險(xiǎn)收益平衡的調(diào)節(jié)閥，也是讓不動產(chǎn)流動起來的核心工具。因此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在近日印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）中提出用地政策和金融政策具有重要意義。

在用地政策上，從規(guī)劃引領(lǐng)、空間優(yōu)化、權(quán)益保障三個(gè)維度構(gòu)建系統(tǒng)性管理體系

首先，強(qiáng)化用地保障。從政策內(nèi)容看，《意見》提出將項(xiàng)目、規(guī)劃和土地要素三者掛鉤，建立覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制。這確保了土地資源依據(jù)科學(xué)規(guī)劃精準(zhǔn)配置到項(xiàng)目中，引導(dǎo)要素流動，避免盲目開發(fā)和無序建設(shè)，提升土地利用效率和精準(zhǔn)性，保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目用地，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

其次，創(chuàng)新存量用地利用機(jī)制。《意見》允許土地混合開發(fā)與用途合理轉(zhuǎn)換，建立“正面清單+負(fù)面清單+過渡期”的彈性管控框架，提出多策盤活存量低效用地等政策。正面清單可引導(dǎo)城市更新項(xiàng)目采用土地混合利用模式，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間的深度融合與公共服務(wù)的全面提升；負(fù)面清單則能嚴(yán)格限制高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)及與城市整體規(guī)劃不符的土地用途變更，從而有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)城市功能的完整性；完善用途轉(zhuǎn)換過渡期政策，可為城市更新投資者提供充足的業(yè)態(tài)調(diào)整適應(yīng)時(shí)間，有效緩解投資壓力，保障更新項(xiàng)目的平穩(wěn)有序推進(jìn)；閑置土地收回、零星用地整合以及容積率轉(zhuǎn)移或獎(jiǎng)勵(lì)等政策，能夠充分釋放低效用地潛能，為大型項(xiàng)目建設(shè)與公共空間打造創(chuàng)造更多有利條件，進(jìn)而提升城市建設(shè)的規(guī)模效益與整體品質(zhì)，其中容積率轉(zhuǎn)移或獎(jiǎng)勵(lì)政策，為城市更新提供了靈活且有效的激勵(lì)手段，可較大程度實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置和城市功能的合理布局。

最后，健全權(quán)益流轉(zhuǎn)制度。《意見》提出在保障公共利益前提下擴(kuò)大國有土地土地使用權(quán)人自主更新權(quán)限，允許轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式盤活低效用地，同步優(yōu)化地價(jià)計(jì)收規(guī)則、推進(jìn)建設(shè)用地立體分層確權(quán)、完善不動產(chǎn)登記制度，形成“規(guī)劃約束—利益平衡—產(chǎn)權(quán)明晰”的可持續(xù)更新路徑。一是除特定禁止情形外，鼓勵(lì)國有土地使用權(quán)人按程序自行或以多種方式更新改造低效用地，能有效激活城市中大量低效、布局不合理的土地資源，推動城市土地利用集約節(jié)約利用。二是通過轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等多元更新方式，能吸引社會資本、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)加入更新改造項(xiàng)目，促進(jìn)各方優(yōu)勢互補(bǔ)、共同開發(fā)，為項(xiàng)目增添活力，實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加速城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是優(yōu)化地價(jià)計(jì)收規(guī)則，能靈活運(yùn)用價(jià)格杠桿，充分調(diào)動市場主體參與城市更新的積極性，通過分區(qū)域、分用地類別制定土地價(jià)款的規(guī)則，綜合考量項(xiàng)目土地整理投入、公益設(shè)施配建等成本確定土地價(jià)款，有利于在保障政府合理收益的同時(shí)平衡開發(fā)者成本，使城市更新項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)層面更具可行性，激發(fā)市場活力，加速城市更新項(xiàng)目落地。四是推進(jìn)建設(shè)用地使用權(quán)在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，是對土地資源立體利用的有力支持，契合當(dāng)下城市發(fā)展對空間高效利用的迫切需求，有助于充分挖掘城市豎向空間潛力，增加城市空間容量，緩解核心區(qū)土地資源緊張局面。五是完善城市更新相關(guān)的不動產(chǎn)登記制度，為城市更新成果提供堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)保障，能讓土地使用權(quán)人和不動產(chǎn)所有者安心投入更新改造，消除產(chǎn)權(quán)不明帶來的顧慮，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的合理流動與優(yōu)化配置。

《意見》中的用地政策在堅(jiān)守國土空間安全底線的同時(shí)，突破了傳統(tǒng)單一用途管制，打通了土地要素流動的堵點(diǎn)，有助于最大限度地激活存量土地的價(jià)值。

在金融政策方面，構(gòu)建多層次財(cái)政金融支持體系，體現(xiàn)“中央引導(dǎo)、地方統(tǒng)籌、市場參與”的協(xié)同推進(jìn)思路

第一，《意見》中提出“加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項(xiàng)目給予支持”，可以精準(zhǔn)地引導(dǎo)資源流向城市更新的關(guān)鍵領(lǐng)域。中央財(cái)政資金具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性，可重點(diǎn)支持人口規(guī)模大、密度高的重點(diǎn)城市和中心城區(qū)，助力解決諸如燃?xì)夤芫W(wǎng)老化、城市內(nèi)澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問題，為城市更新筑牢根基。“超長期特別國債”的定向支持，可為大規(guī)模、長周期的城市更新項(xiàng)目提供資金保障。

第二，《意見》提出“地方政府要加大財(cái)政投入，推進(jìn)相關(guān)資金整合和統(tǒng)籌使用”，是城市更新順利推進(jìn)的重要支撐。地方政府憑借對本地實(shí)際的深入了解，能夠精準(zhǔn)識別城市發(fā)展短板與需求，有效整合各部門分散資金，顯著提升資金使用效率。例如，通過整合住建、交通、環(huán)保等部門城市更新資金，集中用于老舊片區(qū)綜合改造，能夠有效實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等全面同步升級。此外，《意見》提出“在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券對符合條件的城市更新項(xiàng)目予以支持”，拓寬了城市更新的資金來源渠道。專項(xiàng)債券針對性明晰，與項(xiàng)目緊密掛鉤，可以為老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)等有收益潛力的城市更新項(xiàng)目提供堅(jiān)實(shí)資金支持，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)升級、商業(yè)復(fù)興，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，對于穩(wěn)就業(yè)、擴(kuò)內(nèi)需具有重要作用。同時(shí)，《意見》規(guī)定“嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債融資”，可確保城市更新在健康、可持續(xù)的軌道上進(jìn)行，避免因過度舉債給地方財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

第三，《意見》提出“落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策”，可長期拉動城市更新項(xiàng)目估值的提升。城市更新項(xiàng)目資金投入大且回報(bào)周期長，在資產(chǎn)重組和項(xiàng)目運(yùn)營期，涉及房產(chǎn)稅、所得稅、土地增值稅、契稅、印花稅等多個(gè)稅種和收費(fèi)，稅費(fèi)減免能直接降低市場主體參與城市更新的投入、經(jīng)營成本及風(fēng)險(xiǎn)，長期看必將拉升項(xiàng)目估值，有利于項(xiàng)目的市場化運(yùn)作，加快城市更新的步伐。

第四，《意見》提出“鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強(qiáng)化信貸支持”，意在鼓勵(lì)銀行開發(fā)城市更新專項(xiàng)金融產(chǎn)品。城市更新資金需求龐大，金融機(jī)構(gòu)的積極介入能有效拓寬融資渠道。一是金融機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品，如城市更新專項(xiàng)債券、特定金融信托產(chǎn)品等，可有效吸引社會閑置資金參與城市更新。二是金融機(jī)構(gòu)通過在項(xiàng)目規(guī)劃前期介入，可以憑借專業(yè)財(cái)務(wù)分析和市場研判提供合理化建議、優(yōu)化更新方案，提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益及管理水平。三是金融機(jī)構(gòu)的參與還能優(yōu)化市場資源配置，引導(dǎo)資金流向潛力項(xiàng)目，激發(fā)市場活力，加速城市更新市場化進(jìn)程，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。

第五，《意見》提出“完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等”，有助于推動城市更新的可持續(xù)性。完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與，既能拓寬資金來源，又能憑借社會資本的市場敏感性和專業(yè)投資管理能力，提升資金使用效率。發(fā)行 REITs、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等金融工具，可以將城市更新項(xiàng)目的未來收益提前變現(xiàn)，將不動產(chǎn)流動起來，使資金能夠更快地投入到其他城市更新項(xiàng)目或其他急需資金的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)。2023年2月證監(jiān)會啟動不動產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)工作，出臺《不動產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)備案指引》，在私募股權(quán)投資基金類型項(xiàng)下增設(shè)了“不動產(chǎn)私募投資基金”，私募REITs與公募REITs相銜接，可以形成資本接力，暢通從資產(chǎn)到金融循環(huán)的銜接，建立可持續(xù)的“投資—運(yùn)營—退出”閉環(huán)，也為以保險(xiǎn)資金為代表的耐心資本進(jìn)入城市更新領(lǐng)域提供政策機(jī)遇。

《意見》中提出的金融政策，采用“財(cái)政資金撬動+金融工具創(chuàng)新+社會資本激活”的綜合策略，在確保不突破債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線的前提下，注重應(yīng)對城市更新項(xiàng)目普遍面臨的投資規(guī)模龐大、回報(bào)周期漫長、現(xiàn)金流不穩(wěn)定等融資難題，為持續(xù)推進(jìn)城市更新行動提供了重要的支撐作用。

內(nèi)容來源：中國建設(shè)報(bào)

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