城市更新不僅是物質空間環境的改善和提升的重要舉措，也是堅定實施擴大內需戰略、構建新發展格局的關鍵抓手，對擴大基礎設施投資、鞏固和增強經濟回升向好態勢、提高城市綜合競爭力和實現中國式現代化具有深遠意義。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發，系統提出城市更新行動的八項主要任務，明確可持續城市更新的六項支持保障機制，為新時期城市轉型升級和高質量發展提供了科學指引與保障。

江蘇省是經濟大省、人口大省，常住人口城鎮化率達75.5%，城市發展已從大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，率先進入城市更新的重要時期。近年來，江蘇省有力有序推進城市更新工作，在政策支持、實施路徑等方面進行了積極探索。省委、省政府先后出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》、《關于支持城市更新行動的若干政策措施》（以下簡稱《意見》），遴選實施兩批次80個省級試點項目，取得了可觀可感的試點成果和示范效應。在全國實施城市更新行動可復制經驗做法清單中，江蘇省共入選14條，全省城市更新工作取得了階段性成效。為貫徹落實好國家頂層設計，進一步提升城市更新工作質效，江蘇將聚焦五個方面持續推進城市更新行動，力爭為國家提供城市更新的江蘇方案。

提高更新戰略認識

系統制定一張江蘇特色任務清單

充分發揮省級上下傳導作用，圍繞《意見》中明確的加強既有建筑改造利用、推進城鎮老舊小區整治改造、開展完整社區建設等城市更新八大任務，通過任務清單的制定、實施和管理，凝聚部門合力，指導地方城市開展更新實踐。一是系統謀劃任務內容。從戰略角度研判城市更新對國民經濟社會發展，特別是在拉動投資、促進消費、提高就業、改善功能等方面的作用，精準銜接國家部署與地方實際，在八大任務框架下，結合江蘇特點明確“十五五”期間的城市更新具體目標和任務內容。二是形成務實工作抓手。每類任務中，綜合省級有關部門和市縣意見，遴選有國家和省財政資金支持的、有條線工作依托的、有地方個性需求的工作內容，轉化為具體工程，明確實施模式、適用范圍和量化工作要求，作為省本級任務自上而下推動的抓手。三是推動工作分解落實。對具體工作進行細化分解，逐項明確省級牽頭部門、協同單位及市縣主體責任，通過壓實各方責任、建立跨部門信息共享機制、工作實施動態會商機制，推動任務清單轉化為政府行動共識。

精準查找城市問題

動態完善一組城市體檢工作成果

城市體檢是城市更新的前提和基礎，要通過城市體檢摸清家底、找準問題，有力支撐城市更新專項規劃編制和更新項目實施。一是分層級開展城市體檢工作。省級層面編制出臺《江蘇省城市體檢工作指引》，按照“城市體檢—專項體檢—重點更新片區體檢”的工作框架，形成國家、省級、地方三級體檢指標庫，推動各市分年度有序開展“住房、小區（社區）、街區、城區（城市）”四個維度的城市體檢，因地制宜實施重點更新片區體檢和專項體檢，全面提升城市體檢工作質效。二是推動體檢成果應用。對體檢發現的問題進行系統梳理、診斷分析，做到真實可信、動態更新，并進行分級分類，明確責任單位，按照“輕重緩急”的原則，統籌謀劃整治措施和解決時限。三是提升數字化治理水平。整合房屋、市政設施、運管服等平臺既有數據資源，做好數據歸集工作，完善城市建設數據底座，建立并持續完善城市更新空間基礎數據“一張圖”，為制定更新行動、壓茬解決體檢問題提供數字動能。

發揮規劃引領作用

逐步構建一套更新規劃實施體系

發揮好規劃引領作用，做到資金和要素跟著項目走，項目跟著規劃走，建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，有效指導更新項目的生成和建設實施。一是加快落實城市更新專項規劃編制。推進省“十五五”城市更新專項規劃編制和省城市更新專項規劃指南編制工作，指導各地高質量編制好用、管用、實用的城市層級更新專項規劃，用好問題、需求和資源“三張清單”，謀項目、盤資金、拓渠道，聚焦城市更新主要任務，系統謀劃更新片區與項目，并提出實施保障機制，推動形成政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。二是統籌推動城市更新片區的策劃實施。用好重點片區更新體檢成果，統籌考慮城市問題集中區域、重點建設的戰略區域或功能定位發生重大變化區域等，市、區多級政府聯動劃定城市更新片區。明確重點片區統籌主體、片區項目安排、實施政策工具等，做好與國土空間規劃詳細規劃的銜接，提高操作性和可實施性。三是有序推進城市更新項目的實施方案落地。實施方案既要摸清涉及安全底線、保護紅線、民生改善的有關問題，又要充分了解相關利益人更新改造意愿，通過更精準的功能定位、更合理的空間利用、更巧妙的創意設計為地區增值賦能。推動建立項目實施方案與控規調整的聯動機制，支持地方將經地方人民政府審定的項目實施方案作為詳細規劃調整的依據。不斷完善適應城市更新的工程項目建設審批制度，為國家頂層制度設計提供研究成果。

強化要素統合保障

探索搭建一個省市聯動的項目庫

城市更新體制機制的核心牽引是項目，要充分發揮住房城鄉建設部門抓建設管項目、條線塊面綜合的優勢，結合城市體檢和城市更新規劃，對城市更新項目進行系統盤整、動態入庫。一是加強統籌協調，有序建立市縣城市更新項目庫。根據城市更新專項規劃和年度計劃，建立市縣城市更新項目庫。將涉及住建、資規、園林、水務、城管等部門和政府平臺公司的城市更新項目，予以歸集扎口，便于資源調度。入庫項目應充分體現自上而下與自下而上相結合，既包含政府、國資平臺主導項目，也包含物業權利人的依申請自主更新項目。二是整合要素資源，逐步建立完善省級城市更新項目庫。結合城新貸、城中村、城市基礎設施更新改造等專項工作，聯動有關部門，按照成熟一個建設一個的原則，建立相應的省級城市更新專項項目庫，進而推動省級城市更新項目庫的逐步建立和完善。三是共建共治共享，完善項目庫的政策配套與動態管理。銜接中央預算內資金項目申報等政策，將省級城市更新項目庫與省重大項目庫充分對接，加大對重點項目的跟蹤管理和動態更新，做到省級相關部門之間信息共享，提高項目入庫積極性。

破解實施難點堵點

持續豐富一系列更新政策工具

城市更新中常面臨規建管制度不適應等現實挑戰，同時，由于與房地產和土地財政模式的深刻轉型密切相關，綜合性復雜性特點突出，亟須通過立法、制度、標準、投融資等領域的改革創新，形成一套面向現實問題的城市更新政策工具包。一是推動城市更新立法。蘇州市出臺城市更新條例，將于6月1日起正式施行，南京市、無錫市分別于2023年和今年出臺城市更新辦法。“十五五”期間，江蘇將繼續鼓勵有條件的城市開展城市更新立法，并推動省級城市更新立法工作。二是加強省市專項政策供給。2024年全省圍繞規劃編制、土地供應、產權登記、施工圖審查、消防審驗、財稅金融支持等六方面提出18條城市更新行動的支持措施，為城市更新提供了省級政策支撐。結合“兩重兩新”政策的實施，聯合省財政廳、省委金融辦對符合條件的城市更新項目給予1個百分點的省級財政貼息，進一步發揮財政資金撬動作用。江蘇省還將進一步圍繞地方實踐中的難點堵點，省市聯動，持續推動政策細化和創新。三是加快城市更新標準規范修訂。圍繞存量地區更新建設標準規范的不適應性，以改善向好、保障安全底線為原則，研究確定建筑密度、容積率、建筑退界和間距、消防等建設要求，探索出臺適應城市更新的標準規范。

作者系江蘇省住房城鄉建設廳副廳長

內容來源：中國建設報

中國城市規劃協會

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