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湖南省城市上空際線管控

若干規定出臺

精彩導讀

《湖南省城市上空際線管控若干規定》（以下簡稱《若干規定》）在省十四屆人大常委會第十六次會議上，獲得表決通過。在省人大常委會5月30日舉行的發布會上，省人大環資委、法制委（常委會法工委）和省自然資源廳等部門介紹了《若干規定》有關情況。

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《若干規定》全文共十六條，明確了建筑高度、通透性、建筑退讓等方面的管控要求，提出了國土空間總體規劃、專項規劃和詳細規劃落實上空際線管控的要求，確立了建設項目全流程監管制度，并自9月1日起施行?！度舾梢幎ā钒男┲饕獌热荩泻瘟咙c？一起圖個明白。

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NO.1

立法背景

貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視美麗城市建設。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上強調“要加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控”。2023年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調“要處理好高質量發展和高水平保護的關系，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展”“嚴格管控城鎮開發邊界，推動城鎮空間內涵式集約化綠色發展”“為發展‘明底線’‘劃邊框’”。黨的二十大報告要求，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！碧祀H線山際線城際線等城市上空際線是城市建設、發展和更新過程中的客觀存在，是城市最寶貴的空間資源，加強對城市上空際線的管控，是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神的具體行動。

建設美麗和諧、宜居宜業城市的迫切需要

近年來，我省城市上空際線管控還有很多不到位的地方，有的城市自然山水和歷史文脈保護不嚴，城市空間管控無序、重要節點城市界面無特色、重要景觀界面未預留視線廊道、部分地段立面呆板、建筑高度“剃平頭”、天際線不美觀、山際線破壞嚴重、建筑退讓不足等等。《若干規定》堅持問題導向，強化管控引導，著力構建城景相融、顯山露水、錯落有致、疏密適當的城市空間環境，讓人民群眾在城市建設中看得見天、望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

NO.2

重點管控區域

01

明確劃定范圍

《若干規定》第五條明確了“突出重點、兼顧一般”的思路，將以下八類空間納入重點管控區域范圍：

（一）城市核心區；

（二）核心景區；

（三）歷史文化街區和其他體現歷史文化風貌的區域；

（四）新城新區；

（五）重要的濱水區域；

（六）重要的山體周邊區域、公園、廣場以及生態廊道等城市開敞空間；

（七）城市門戶、城市重要景觀軸線、城市主干道等區域，標志性建（構）筑物、直升機起降點周邊區域；

（八）對城市景觀風貌管控有重要影響的其他區域。

02

明確劃定程序

《若干規定》第五條第二款明確了重點管控區域的具體范圍由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同有關部門結合本地實際予以劃定，報縣級以上人民政府批準，并向社會公布?！度舾梢幎ā返谑臈l明確了縣級以上人民政府開展劃定城市上空際線重點管控區域等工作，應當采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。

NO.3

關鍵管控元素

01

建筑高度方面

主要通過設定高度上限，引導建筑群形成層次之美。比如通過控制連續等高的居住建筑數量，杜絕“剃平頭”現象，通過控制臨山濱水區域、歷史文化風貌區域建筑高度，實現顯山露水、傳承保護。

02

通透性方面

主要通過合理布局城市開敞空間和景觀廊道，對臨景觀廊道、重要山體水體和公園等重要景觀的地塊進行視線通廊控制，合理確定視線通廊的寬度和間距，提升城市通透性，形成通透之美。

03

建筑退讓方面

主要通過合理退讓城市道路、市政設施、歷史文化設施、自然景觀等，形成和諧之美。

04

其它方面

此外還明確了架空線路、垃圾站、變電站、通信基站等市政公用設施及戶外廣告、商業牌匾、景觀照明、消防栓、窨井蓋等管控的相關要求。

NO.4

全過程管控體系

01

堅持源頭嚴控

主要是通過國土空間總體規劃、專項規劃、詳細規劃確定城市上空際線管控要求，國土空間總體規劃要科學確定城市整體空間格局和風貌定位，確定重點管控區域等總體管控要求；總體城市設計專項規劃要深化城市風貌特色設計，明確城市高度分區、山水軸線、視線通廊等控制要求；國土空間詳細規劃要將城市上空際線管控要求，落實到地塊建筑高度、建筑密度、容積率等控制指標中?！度舾梢幎ā愤€明確了縣級以上人民政府要在規定施行之日起的兩年內，結合當地實際，制定城市上空際線管控導則，細化管控要求，強化負面清單管控。

02

堅持過程嚴管

確立了建設項目全流程監管制度，在土地供應環節，要將城市上空際線管控要求作為規劃條件納入土地劃撥決定書或出讓合同；在規劃許可環節，要將上空際線管控要求作為核發建設工程規劃許可證和核實規劃條件的審核要點；在建設審查監督環節，初步設計、施工圖審查及竣工驗收監管要審核上空際線管控要求落實情況。

03

堅持后果嚴懲

明確規劃、設計、建設等全流程責任主體，細化政府及主管部門、設計單位、建設單位與個人的法律責任，確保將上空際線管控要求落到實處。

NO.5

法律責任追究措施

明確了建設單位的法律責任

第十五條第一款規定：“建設單位突破城市上空際線管控強制性要求進行建設的，由縣級以上人民政府自然資源、住房和城鄉建設、城市管理等主管部門根據管理權限，責令停止建設；尚可采取改正措施消除對城市景觀風貌影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?！?/p>

明確了設計單位的法律責任

第十五條第二款規定：“設計單位突破城市上空際線管控強制性要求編制建設工程設計方案、開展建筑設計的，由縣級以上人民政府自然資源、住房和城鄉建設、城市管理等主管部門根據管理權限，責令限期改正；逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下的罰款；造成城市景觀風貌破壞的，責令停業整頓，降低資質等級；造成城市景觀風貌嚴重破壞的，吊銷資質證書，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，五年內不得從事相關工作。”

明確了政府及其部門的法律責任

第十五條第三款規定：“縣級以上人民政府和自然資源、住房和城鄉建設、城市管理等主管部門及其工作人員在城市上空際線管控工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分”。

附《湖南省城市上空際線管控若干規定》原文

湖南省第十四屆人民代表大會常務委員會

公 告

第54號

《湖南省城市上空際線管控若干規定》于2025年5月29日經湖南省第十四屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，現予公布，自2025年9月1日起施行。

湖南省人民代表大會常務委員會

2025年5月29日

湖南省城市上空際線管控若干規定

(2025年5月29日湖南省第十四屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過)

第一條 為了強化城市上空際線管控，規范城市建設活動，提升城市空間品質，建設美麗和諧、宜居宜業城市，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》等有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本規定。

第二條 本規定所稱城市上空際線，包括城市與天空交匯的輪廓線即天際線、自然山體與周邊建（構）筑物構成的輪廓線即山際線、城市建（構）筑物與周邊環境構成的輪廓線即城際線。

第三條 城市上空際線管控工作，應當堅持人民城市人民建、人民城市為人民，堅持人與自然和諧共生，堅持安全、經濟、綠色、美麗，注重規劃、建設、治理全過程管控，增強城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性。

第四條 縣級以上人民政府應當加強對城市上空際線管控工作的領導。

縣級以上人民政府自然資源主管部門負責城市上空際線管控具體工作；住房和城鄉建設、發展和改革、工業和信息化、生態環境、交通運輸、水利、文化和旅游、應急管理、林業、城市管理等部門，在各自職責范圍內做好城市上空際線管控工作。

第五條 城市上空際線管控應當突出重點區域，兼顧一般區域。城市的下列區域應當列入重點管控區域：

（一）城市核心區；

（二）核心景區；

（三）歷史文化街區和其他體現歷史文化風貌的區域；

（四）新城新區；

（五）重要的濱水區域；

（六）重要的山體周邊區域、公園、廣場以及生態廊道等城市開敞空間；

（七）城市門戶、城市重要景觀軸線、城市主干道等區域，標志性建（構）筑物、直升機起降點周邊區域；

（八）對城市景觀風貌管控有重要影響的其他區域。

重點管控區域的具體范圍由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同有關部門劃定，報縣級以上人民政府批準，并向社會公布。

第六條 編制國土空間總體規劃，應當科學確定城市整體空間格局和風貌定位，明確重點管控區域、城市制高點等總體管控要求，加強對城市上空際線的規劃設計和控制引導。

第七條 縣級以上人民政府自然資源主管部門組織編制總體城市設計專項規劃，應當深化城市風貌特色設計，明確城市高度分區、山水軸線、視線通廊等控制要求，分區分類提出建筑體量、建筑高度、建筑退讓的設計原則，構建城景相融、顯山露水、錯落有致、疏密適當的空間格局。

編制各類國土空間專項規劃，應當與總體城市設計專項規劃相銜接，落實城市上空際線管控要求。

第八條 編制國土空間詳細規劃，應當將國土空間總體規劃、總體城市設計專項規劃中確定的城市上空際線管控要求，落實到地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標中。涉及重點管控區域的，應當同步開展詳細城市設計，并將其內容和要求納入國土空間詳細規劃。

國土空間詳細規劃未落實城市上空際線管控要求的，應當依法修改完善。

第九條 中心城區范圍內應當以重要標志性建筑、重要開敞空間等為標志點，引導建(構)筑群體形成有韻律和節奏的高度變化。建筑高度應當與消防救援能力、市政配套設施相匹配，城市新建住宅一般不得超過八十米，縣城新建住宅一般不得超過五十四米；確需超過高度標準的，縣級以上人民政府自然資源主管部門應當進行充分論證，并征求同級住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構的意見。

重點管控區域內新建住宅項目，應當嚴格控制形態相同、連續等高的高層建筑。歷史文化街區和其他體現歷史文化風貌的區域新建建筑高度、體量、形態、風格、色彩應當與傳統風貌建筑相協調，不得影響標志性建（構）筑物和視線通廊。

重要的城市開敞空間周邊應當遵循近低遠高、近疏遠密、層次豐富的設計原則。重要山體應當以山脊線為基準，劃定山體相對高度三分之二處為高度控制線，山體周邊區域建（構）筑物不得突破高度控制線；項目用地內確需建設突破高度控制線的標志性建（構）筑物時，應當確保臨項目用地一側的山脊線的三分之二不被建（構）筑物遮擋。重要的濱水區域及其外圍五十米范圍內，應當以低層建（構）筑物為主。

第十條 中心城區范圍內應當建設等級配置合理的道路網，預留一定寬度和數量的景觀廊道、通風廊道，系統布局公園綠地、綠道、山體周邊區域以及濱水區域等相互貫通的城市開敞空間。

臨重要山體、水體、公園等重要景觀地塊應當進行視線通廊控制，視線通廊內應當以綠化景觀功能為主，確保視線開敞性。地塊臨重要景觀界面長度超過三百米的，應當在地塊內設置垂直于景觀資源的視線通廊，并嚴格控制兩側建筑高度、體量、形態、色彩等，合理確定視線通廊的寬度和間距。

建設項目應當嚴格控制建筑面寬和建筑間距。

第十一條 城市道路、軌道交通等城市基礎設施兩側和城市綜合交通樞紐周邊新建、改建和擴建的建（構）筑物，應當根據設施等級、街道功能、建筑高度等，合理確定退讓距離。

縣級以上人民政府應當分級分類確定山體周邊區域、濱水區域的管控范圍和建筑退讓距離，鼓勵結合重要的公共建筑、公園、廣場、特色景觀等，在山體周邊區域、濱水區域打造城市名片。山體周邊區域、濱水區域應當以公共開敞空間、慢行綠道等休閑游憩空間為主，確保山水資源的公共性、連續性和可達性。

第十二條 縣級以上人民政府應當因地制宜加強新城新區高壓線、通訊線路等架空線路入地工作，推動有條件的建成區地下綜合管廊規劃建設和老舊管線改造升級。

新建垃圾站、變電站、通信基站等市政公用設施，應當采取隱蔽和美觀措施。設置戶外廣告、商業牌匾、景觀照明、消防栓、窨井蓋等應當與周邊建筑風格、立面形式和城市風貌相協調。

對嚴重影響城市景觀風貌的既有建(構)筑物,應當結合城市更新進行整改，逐步消除影響。

第十三條 縣級以上人民政府應當自本規定施行之日起二年內，結合本地實際組織制定城市上空際線管控導則，細化管控要求，強化負面清單管控。

省人民政府自然資源主管部門在制定國土空間規劃相關政策、技術規范時，應當落實城市上空際線管控相關要求?？h級以上人民政府自然資源主管部門核發選址意見書或者提出規劃條件時，應當依據國土空間詳細規劃明確城市上空際線管控要求，并納入土地劃撥決定書或者土地出讓合同；在核發建設工程規劃許可證和核實規劃條件時，應當審核城市上空際線管控要求的落實情況。

縣級以上人民政府住房和城鄉建設主管部門在審查初步設計、施工圖以及開展建設項目竣工驗收監督管理等過程中，應當審核城市上空際線管控要求的落實情況。

設計單位應當按照規劃條件編制建設工程設計方案、開展建筑設計，建設單位應當按照建設工程規劃許可證的規定以及經審查合格的施工圖進行建設，均不得突破城市上空際線管控強制性要求。

第十四條 縣級以上人民政府開展劃定城市上空際線重點管控區域、制定管控導則等工作，應當采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。

縣級以上人民政府及其有關部門應當加強對城市上空際線管控的動態監測和實施評估，推進大數據、人工智能等輔助手段的應用，發現問題及時組織整改?？h級以上人民政府自然資源主管部門開展國土空間規劃監督檢查時，應當加強對城市上空際線管控工作情況的監督檢查。評估結果和監督檢查情況，應當作為有關規劃編制、修改的重要依據。

第十五條 違反本規定第十三條第四款，建設單位突破城市上空際線管控強制性要求進行建設的，由縣級以上人民政府自然資源、住房和城鄉建設、城市管理等主管部門根據管理權限，責令停止建設；尚可采取改正措施消除對城市景觀風貌影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。

違反本規定第十三條第四款，設計單位突破城市上空際線管控強制性要求編制建設工程設計方案、開展建筑設計的，由縣級以上人民政府自然資源、住房和城鄉建設、城市管理等主管部門根據管理權限，責令限期改正；逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下的罰款；造成城市景觀風貌破壞的，責令停業整頓，降低資質等級；造成城市景觀風貌嚴重破壞的，吊銷資質證書，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，五年內不得從事相關工作。

違反本規定，縣級以上人民政府和自然資源、住房和城鄉建設、城市管理等主管部門及其工作人員在城市上空際線管控工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。

第十六條 本規定自2025年9月1日起施行。

內容來源：i自然全媒體公眾號、湖南人大融媒體中心、湖南省人民政府網公眾號

中國城市規劃協會

我國城鄉規劃工作的非營利性行業組織。致力于制定城市規劃執業規則、推廣規劃相關行業標準、搭建行業研究交流平臺。