國內首部專門規范和推進政務數據共享的行政法規，將于今年8月1日起施行。

6月3日，國務院對外公布《政務數據共享條例》（以下簡稱《條例》），首次在國家層面對政務數據的目錄管理、共享使用、平臺支撐等方面進行部署。有觀點解讀，《條例》的出臺填補了我國在政務數據共享領域的立法空白，標志著國內政務數據共享管理邁入法治化新階段。

針對當前普遍存在的“數據孤島”現象，基層“為表所困”等痛點，《條例》作出系統回應，規定政府部門不得重復收集可以通過共享獲取的政務數據，還要求上級部門向下級“完整回流數據”。

北京交通大學特聘教授張向宏告訴南都記者，這意味著公眾在辦理跨部門業務時，無需多次提交相同材料（如身份證、營業執照等），可避免為開具“我是我”等奇葩證明而多跑腿。這也有助于賦能基層創新，提高治理效率——比如政府部門通過政務數據的共享分析，可自動匹配符合政策條件的企業和個人，實現補貼優惠等政策“精準直達”，免申即享。

他認為，《條例》正式實施后，將推動政務服務向“數據多跑路、群眾少跑腿”轉變，提升辦事效率和透明度，優化個人和企業辦理政務業務的體驗。

填補立法空白，政務數據共享有了全國性法規

填不完的表格、打不完的工作卡、拍不完的照片……不少被困在App、微信群和電子表格的基層工作人員自嘲為“表哥”“表姐”。據新華社每日電訊日前報道，有地方一年要報送的表超2200份，光是身份證號就有6種填報要求，不同部門對報表要求不同、標準不一，加重了基層負擔。

針對基層干部“為表所困”現象，此前有地方村主任表示，原來各個部門一要數據，村里就得填各種各樣的表格——有的要紙質的，有的點名電子版，希望為基層減負。還有全國人大代表告訴南都記者，建議加強部門間的協調和信息共享，實現數據的一次采集多次使用，從而避免重復勞動。

這樣的呼聲，被寫入一部全國性的法規里。5月9日，國務院常務會議審議通過了《政務數據共享條例（草案）》。當時會議指出，要構建全國一體化政務大數據體系，推動數據資源融合應用。6月3日，《政務數據共享條例》正式公布，全文共8章44條，定于2025年8月1日起施行。

據中央黨校（國家行政學院）教授劉旭濤介紹，《條例》是我國第一部專門規范和推進政務數據共享的行政法規。為破解政務數據“不愿共享、不敢共享、不會共享”的問題提供了法治化解決方案。

中國信息通訊研究院院長余曉暉提到，《條例》的出臺，填補了我國在政務數據共享領域的立法空白。它將相關政策文件及工作實踐中的成功經驗做法上升為行政法規，系統構建政務數據共享制度體系，將全面推動政務數據共享工作走向法治軌道。

原海南省大數據管理局局長董學耕告訴南都記者，過去推動政務數據跨地區、跨部門、跨領域共享利用還存在一些障礙，現在《條例》以行政法規的形式，明確構建全國一體化政務大數據體系。

“這里面包括管理體制、數據目錄、標準、平臺、使用規則、安全保障等，都要按照全國一體化建設。現在大家已經能體會到‘高效辦成一件事’帶來的變化，今后隨著政務數據共享到位，則可以真的做到‘全國通辦’。”他說。

不得重復收集可通過共享獲取的政務數據

長期以來，由于縱向層級制的權責分割、橫向部門化的信息壁壘、技術標準等多重原因，政務系統間形成了諸多“數據孤島”，不僅造成資源浪費和重復建設，而且制約了政務數據共享效能。

“這些矛盾看似技術問題實為制度問題，反映了傳統治理模式與數字時代治理需求之間的不平衡。”在劉旭濤看來，《條例》以制度建設為重點，明確建立健全管理體制“一盤棋”統籌、數據目錄“一本賬”管理、共享使用“一站式”服務、共享平臺“一體化”運行的“四個一”制度設計，并提出了很多突破性、原創性舉措。

其中，針對政務數據重復收集的痛點問題，《條例》第十九條明確，通過共享獲取政務數據能夠滿足履行職責需要的，政府部門不得向公民、法人和其他組織重復收集。《條例》第四十條則指出，政務數據需求部門“重復收集可以通過共享獲取的政務數據”的，由同級政務數據共享主管部門責令改正；拒不改正或者情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

張向宏告訴南都記者，企業和個人數據重復采集問題是一個長期存在的問題。同一數據被不同部門反復采集、重復收集，有的中小企業為了應付各政府部門頻繁的、重復的數據報送要求，甚至成立專門部門，這無疑增加了企業的成本負擔。

董學耕則注意到政務App亂象，稱一些基層工作人員需要打卡二三十個App，不斷向上提交數據，而“一個部門收集數據前，并不知道另一部門已經采集過了”。在他看來，政務數據重復收集、“數據找不到、看不懂、不會用”，究其原因在于缺乏統一的數據共享體系。

對此，《條例》作了專章規定，要求政務數據實行統一目錄管理。政務數據目錄應當明確數據目錄名稱、數據項、提供單位、數據格式、數據更新頻率以及共享屬性、共享方式、使用條件、數據分類分級等信息。

數據目錄編制為何重要？董學耕告訴南都記者，“這好比你到圖書館找書，如果沒有對圖書進行A-Z的編號分類，則無從查起。數據也一樣，需要編目分類。”

政務數據回流，為基層工作減負

根據《條例》，政府部門應當按照法定的職權、程序和標準規范收集政務數據。如果政務數據收集工作涉及多個政府部門的，政務數據共享主管部門應當明確牽頭收集的政府部門并將其作為數源部門。該部門需及時更新完善政務數據，并提供數據共享服務。

如何確定數源部門？張向宏認為，涉及企業注冊信息的收集，可能由市場監管部門作為數源部門；涉及個人身份信息的數據收集，通常由公安部門負責；涉及社保數據，則往往歸人社部門管理。

也就是說，政務數據共享主管部門確定數源部門時，主要考慮各部門法定職責和業務相關性。但是，由于各部門管理和服務的角度不同，業務不可避免地會有互相交叉部分。

張向宏說，在實際操作時，數源部門往往只會從自身數據需求出發收集相關數據，其他部門的數據需求難以兼顧，往往造成其他部門由于通過共享不能獲取相關信息，而多個部門又向企業和個人重復收集的情況。

在他看來，要厘清數源部門的數據收集范圍和界限，其中一個重要工作是嚴格按照各部門的職責范圍劃分，從而建立起不遺漏、不重復的全國一體化政務數據目錄資源體系。

董學耕也提到，要按照“最小顆粒度”梳理清楚政府部門的職責目錄。他分享了海南的做法，當地根據“三定方案”明確部門職責目錄，并梳理已有或在建的信息系統，形成系統目錄，再進一步探查和梳理數據目錄——政府部門在履職過程中，都會有相應的數據會產生，并體現在系統的數據表里。

“形成‘三目錄’后，我們還有‘三清單’。即各個部門根據業務需要提需求清單，再根據職責目錄壓實到相應的政務數據提供部門，那么需求清單和責任清單就匹配起來了。最后還有一個負面清單，主要指的是不予共享的政務數據。”董學耕說。

他注意到，此次《條例》將政務數據按照共享屬性分為無條件共享、有條件共享和不予共享分成三類，并強調只有“法律、行政法規以及國務院決定明確規定的”，才屬于不予共享類。這意味著，“部門規章、地方法規和規范性文件的規定，并不在政務數據不予共享的條件內，由此可避免出現自由裁量的情況。”

值得一提的是，《條例》還要求，上級政府部門應當根據下級政府部門履行職責的需要，在確保政務數據安全的前提下，及時、完整回流下級政府行政區域內的政務數據，并做好系統對接和業務協同，不得設置額外的限制條件。

清華大學教授孟慶國認為，這種明確、細致的工作流程，降低了共享工作中的“不確定性”，減少了“扯皮”的可能，能夠有效提升政務數據供給效率。

張向宏則認為，這有助于優化基層服務，減少“證明難”問題。他向南都記者分析，政務數據回流后，基層政府可更便捷地調用戶籍、社保等數據，避免讓群眾自行開具“奇葩證明”。比如辦理子女入學時，學校可直接通過共享系統核驗戶籍和房產信息，無需家長提供紙質證明。

對于基層工作而言，這也能起到避免重復錄入、減少數據沖突的作用。“過去不同部門對身份證號、日期格式等同一數據要求不同，導致反復修改。《條例》推行統一數據標準，將減少因格式不符導致的返工。”張向宏說。

他還提到，通過政務數據共享分析，政府可自動匹配符合政策條件的企業和個人，實現補貼、優惠等政策“精準直達”，免申即享。例如，小微企業可能自動獲得稅收減免，失業人員無需反復提交證明即可領取補助。

在張向宏看來，當基層獲得完整數據支撐后，將有助于賦能基層創新，推動“數據驅動治理”，支持基層結合本地需求開發個性化應用，在精準識別困難群體、優化公共服務資源配置，提升治理效能。

“誰管理誰負責，誰使用誰負責”

要讓政務數據“跑”起來，安全有序是基本要求。據南都記者了解，此前一些政府部門不愿、不敢把數據“供”出來的一個原因在于“怕擔責”，擔心數據在流通使用中出現安全風險。

此次《條例》提出，“誰管理誰負責，誰使用誰負責”原則，明確政務數據共享各環節安全責任主體，督促落實政務數據共享安全管理責任。

張向宏注意到，這一原則與此前相關的法律條例相比，去除了“誰提供誰負責”的表述，這從法律層面解除了數據提供方由于共享而承擔的法律責任，從根本上緩解了其后顧之憂。

為扎緊政務數據安全籬笆，《條例》要求，政府部門應當采取技術措施和其他必要措施，防止政務數據被篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用。同時明確，要從嚴管控非必要采集政務數據行為，依法依規打擊政務數據超范圍使用、隱私泄露等數據濫用行為，并提到暫停共享權限等處罰措施，以及責令相關部門整改，依法處分有關負責人等法定責任。

《條例》的出臺只是邁出政務數據共享的第一步，后續如何推動其有效落地？

張向宏建議，依據各自職責編制好各部門的政務數據目錄，做到標準統一、安全規范、不遺漏、不重復，并且要及時維護、更新。要本著“共享是原則、不共享是例外”的原則，合理劃分數據共享類型。同時加強績效評估——將政務數據共享工作納入各地方各部門的工作績效考核范圍，并按照考核結果，實行獎罰制度。

董學耕更關注《條例》落實的細節問題。他注意到，《條例》明確了政務數據的定義，是指政府部門在依法履行職責過程中收集和產生的各類數據，但不包括屬于國家秘密、工作秘密的數據。

“何為工作秘密？這還需要進一步統一定義，至少作出相應的范圍限定，建議通過后續的實施細則、解讀及標準等，予以明確。”董學耕說。

此外《條例》明確，政務數據共享是指政府部門因依法履行職責需要，使用其他政府部門的政務數據或者為其他政府部門提供政務數據的行為。

也就是說，“政務數據共享限制在政務系統內部，但數據更大的價值，還是要拿出來為社會所用。”董學耕告訴南都記者，“要將數據作為一個科學體系，不能僅就共享考慮共享的問題，而要在建設政務數據共享目錄、平臺等過程中，同步考慮開放、開發利用等要求，避免重復建設。”

同時他關注到，《條例》提到，政務數據共享主管部門負責統籌推進政務數據共享工作，但并未涉及匯聚政務數據后的利用問題，建議在今后政務數據開放、開發利用等立法中體現。

董學耕認為，比如人口庫、法人庫的數據共享匯聚了，形成了更為豐富數據資源。未來如何使用這些數據，能否就此預知使用場景？如果仍然要不斷申請數源單位審核，這將不利于政務數據的授權運營，推動數據賦能市場應用。

“數據共享、數據流通利用、數據管理是一個復雜而巨大的系統工程。”董學耕說，《條例》充分體現了政務數據共享的整體性、統一性，在落實過程中也要一以貫之，統籌謀劃，統籌貫徹落實。

出品：南都數字經濟治理研究中心

采寫：南都記者李玲 發自北京