地跨滬蘇浙“兩省一市”，一座長(zhǎng)三角標(biāo)志性建筑剛剛竣工。從一體化審批到一體化監(jiān)管，怎樣“不破行政壁壘，打破行政邊界”？從過(guò)去的“三不管”地帶，到共投共享的制度試驗(yàn)田，如何破解交界地區(qū)發(fā)展難題？

2025年5月18日，長(zhǎng)三角國(guó)際鐵人三項(xiàng)賽正式開(kāi)賽，國(guó)內(nèi)外頂尖選手齊聚江南水鄉(xiāng)，開(kāi)始了一場(chǎng)游泳、自行車、跑步的極限挑戰(zhàn)。他們從上海青浦的淀山湖畔出發(fā)，途徑元蕩、金澤古鎮(zhèn)，最終到達(dá)上海、江蘇、浙江的交界，比賽終點(diǎn)是這座剛剛建好的長(zhǎng)三角標(biāo)志性建筑，它地跨江浙滬“兩省一市”，名字叫做“方廳水院。”

竣工后的方廳水院，有跨省互聯(lián)互通的慢行風(fēng)雨廊橋，也是市民游客的濱水公共空間，幾個(gè)建筑場(chǎng)館可以舉辦重大論壇會(huì)議、藝術(shù)科技展覽、文化體育活動(dòng)等。但在幾年前，這里還是典型的“三不管”地帶。

方廳水院建設(shè)前，劉偉曾多次到這里調(diào)研，他用“通而不暢、匯而不集”形容這片區(qū)域。“通而不暢”是指這里只有高速公路、國(guó)道，支路網(wǎng)絡(luò)和慢行系統(tǒng)缺乏，日常出行困難，隨之帶來(lái)的是“匯而不集”，滬蘇浙在這里交匯，但是要素資源并沒(méi)有在此集聚，區(qū)域發(fā)展無(wú)法形成合力。

長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，根據(jù)2019年國(guó)務(wù)院批復(fù)的總體方案，它的范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，總面積約2300平方公里。建設(shè)一體化示范區(qū)，被認(rèn)為是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的先手棋和突破口。

方廳水院就位于示范區(qū)的核心位置，但同時(shí)也是青浦、吳江、嘉善的邊緣。省際交界地區(qū)發(fā)展滯后是全國(guó)普遍存在的情況，一個(gè)重要原因是，行政壁壘致使跨域政策協(xié)調(diào)難度大，區(qū)域合作困難；而在經(jīng)濟(jì)上，行政邊界和地方保護(hù)的存在，導(dǎo)致交界地帶難以形成區(qū)域性統(tǒng)一市場(chǎng)。建設(shè)一體化示范區(qū)，就是要在這些方面有所突破。

2023年5月，方廳水院正式開(kāi)工，有人將它比作縫合滬蘇浙邊緣的第一顆紐扣。兩年時(shí)間里，方廳水院從無(wú)到有、拔地而起。而在工程建設(shè)的背后，作為全國(guó)首個(gè)跨省域的房建項(xiàng)目，它經(jīng)歷了怎樣的一體化制度探索？方廳水院及其周邊區(qū)域的發(fā)展思路，又能為破解交界地區(qū)的發(fā)展難題帶來(lái)什么呢？

“一體化”始終是方廳水院建設(shè)的關(guān)鍵詞，地跨三個(gè)區(qū)域，但同時(shí)又是一個(gè)整體，在建設(shè)之前，方廳水院如何一體化立項(xiàng)就是一個(gè)難題。

長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)由滬蘇浙“兩省一市”共同設(shè)立，是示范區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)。

而從開(kāi)發(fā)建設(shè)主體上看，盡管方廳水院地跨三個(gè)行政區(qū)域，但建設(shè)主體是一個(gè)，它由上海、江蘇、浙江兩省一市等比例出資、同股同權(quán)。

在加快方廳水院建設(shè)的同時(shí)，執(zhí)委會(huì)、長(zhǎng)新公司和“兩區(qū)一縣”也在共同探索跨域項(xiàng)目在一體化審批、一體化監(jiān)管方面的新機(jī)制、新模式。

這是2024年6月方廳水院的建設(shè)畫(huà)面，當(dāng)時(shí)剛剛進(jìn)入梅雨時(shí)節(jié)，汛期將至，一場(chǎng)聯(lián)合監(jiān)督檢查也正在路上。參與聯(lián)合監(jiān)督的人員來(lái)自青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”的質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)，上海市級(jí)也派了專家。一眼看去，三地人員安全帽顏色、是否佩戴證件、衣著要求都各不相同。

現(xiàn)場(chǎng)工作從上海館首先開(kāi)始。按照要求，并不是屬地人員只管自己的區(qū)域，而是大家以聯(lián)合監(jiān)督工作組的形式，對(duì)三個(gè)區(qū)域都進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。事實(shí)上，方廳水院建設(shè)之初，如何破解跨域監(jiān)管的難題，曾是討論的焦點(diǎn)。

2023年，在示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的多次協(xié)調(diào)下，三地住建部門達(dá)成一致，采取一體化聯(lián)合監(jiān)管的方式，并聯(lián)合印發(fā)了實(shí)施方案。據(jù)介紹，之所以原則上采用上海質(zhì)量安全監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，一方面因?yàn)樯虾?biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，另一方面，也與此前一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新有關(guān)，在一體化監(jiān)管之前，方廳水院試點(diǎn)了一體化審批模式，整個(gè)項(xiàng)目的施工許可證都是由上海青浦發(fā)放的。

郁春華，上海青浦建管委行政審批科科長(zhǎng)，據(jù)他介紹，方廳水院作為跨域項(xiàng)目，按常規(guī)做法，應(yīng)由各屬地部門以省界劃分、各自審批發(fā)證，但這勢(shì)必對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分割，影響整體開(kāi)發(fā)建設(shè)。在這樣的背景下，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)提出，采用“委托審批”的模式。

這樣的“委托審批”聽(tīng)起來(lái)似乎容易，但此前在全國(guó)都沒(méi)有任何先例，蓋章審批的動(dòng)作背后，是職能部門要依法行政的核心要求。

另一方面，郁科長(zhǎng)說(shuō)，“委托審批”還存在著滬蘇浙三地系統(tǒng)數(shù)據(jù)無(wú)法互聯(lián)互通等技術(shù)障礙。在這種情況下，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)與“兩區(qū)一縣”“兩省一市”的相關(guān)部門做了多輪溝通協(xié)調(diào)的工作，劉偉參與了當(dāng)時(shí)整個(gè)協(xié)調(diào)過(guò)程。在后來(lái)青浦區(qū)發(fā)放的方廳水院吳江、嘉善兩區(qū)域施工許可證上，由于系統(tǒng)無(wú)法更改，無(wú)論江蘇還是浙江的地址最前面，都有“上海市青浦區(qū)”的字樣。這個(gè)看上去有些“烏龍”的細(xì)節(jié)，也是青浦建管委作為牽頭部門率先探索的體現(xiàn)。

2023年，三地共同簽訂方廳水院施工許可試點(diǎn)一體化審批的合作協(xié)議書(shū)，吳江、嘉善將項(xiàng)目施工許可委托青浦建管委進(jìn)行審批。2024年，示范區(qū)跨域項(xiàng)目“委托審批”的模式也明確寫(xiě)入了滬蘇浙三地的法規(guī)。

通過(guò)方廳水院試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)踐，示范區(qū)會(huì)同“兩區(qū)一縣”進(jìn)行路徑探索，打破了依據(jù)行政區(qū)劃進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的思維模式，初步形成跨域項(xiàng)目“立項(xiàng)、審查、招標(biāo)、審批、監(jiān)管”的一體化工作機(jī)制。

對(duì)于方廳水院的項(xiàng)目經(jīng)理來(lái)說(shuō)，在方廳水院即將竣工的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，除了要緊盯建設(shè)進(jìn)度，另一件重要的事情是，方廳水院的竣工驗(yàn)收備案工作。

下午即將召開(kāi)兩區(qū)一縣的討論會(huì)，江峰和執(zhí)委會(huì)生態(tài)規(guī)建部副部長(zhǎng)陳蘭川正在提前做準(zhǔn)備。而其中消防驗(yàn)收和備案是難啃的骨頭，其他專項(xiàng)驗(yàn)收已形成共識(shí)或開(kāi)始前期工作，但消防驗(yàn)收該如何開(kāi)展，“兩區(qū)一縣”還沒(méi)有達(dá)成一致。

下午一點(diǎn)半，會(huì)議正式開(kāi)始，與會(huì)的是青浦、吳江、嘉善兩區(qū)一縣的住建部門。按照上海青浦區(qū)住建部門的想法，消防驗(yàn)收和備案，應(yīng)由三地各自組織開(kāi)展，消防驗(yàn)收意見(jiàn)由屬地部門出具，青浦負(fù)責(zé)將結(jié)果代錄入上海的一網(wǎng)通辦系統(tǒng)。

然而，浙江嘉善的住建部門卻不認(rèn)可青浦的提議，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的原因是，由于此前采用“委托審批”模式，施工許可由上海青浦發(fā)放，嘉善方面無(wú)法在浙江的系統(tǒng)中出具消防驗(yàn)收意見(jiàn)。

在這樣的背景下，劉奇華主任建議，將方廳水院作為一個(gè)整體進(jìn)行消防驗(yàn)收，由上海青浦牽頭，其他兩地參與，最終上海青浦出具消防驗(yàn)收意見(jiàn)。

然而，上海青浦方面并不同意這樣的方式，這與方廳水院三個(gè)區(qū)域的建筑體量密切相關(guān)，因?yàn)槿绻珠_(kāi)來(lái)看，方廳水院上海青浦區(qū)域和江蘇吳江區(qū)域均屬于一般工程，按照相關(guān)法規(guī)，只需要進(jìn)行消防備案和抽查；而嘉善區(qū)域體量大，屬于特殊建設(shè)工程，必須進(jìn)行強(qiáng)制性的消防驗(yàn)收。

從現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，嘉善方面認(rèn)為，分開(kāi)進(jìn)行驗(yàn)收和備案，也存在建筑本身無(wú)法分割的問(wèn)題。

陳蘭川作為生態(tài)規(guī)建部的副部長(zhǎng)，要聽(tīng)取各方意見(jiàn)，維持會(huì)場(chǎng)各方面的平衡，執(zhí)委會(huì)“充分的協(xié)調(diào)權(quán)”很多時(shí)候意味著“跑斷腿、磨破嘴”，示范區(qū)內(nèi)部常將執(zhí)委會(huì)戲稱為“老娘舅”，在江浙滬的語(yǔ)境里，這是負(fù)責(zé)評(píng)理、協(xié)調(diào)糾紛的角色。

會(huì)議還在進(jìn)行，嘉善方面仍堅(jiān)持原來(lái)的想法。此時(shí)，會(huì)場(chǎng)出現(xiàn)了片刻的安靜。如果按照浙江嘉善的想法，將方廳水院的三地區(qū)域打包進(jìn)行消防驗(yàn)收，那意味著，滬蘇兩地區(qū)域?qū)⒂上纻浒讣俺椴椋岣叩较莉?yàn)收的級(jí)別。

會(huì)議中一直沒(méi)有發(fā)言的吳江住建部門負(fù)責(zé)人，在這一問(wèn)題上，與上海青浦方面意見(jiàn)相同。事實(shí)上，陳蘭川此前已經(jīng)與青浦、吳江、嘉善就消防驗(yàn)收和備案工作進(jìn)行過(guò)單點(diǎn)的討論，對(duì)分歧有所了解。作為示范區(qū)共同利益的代表，除了評(píng)理和解決糾紛，執(zhí)委會(huì)更需要找到三方認(rèn)可的路徑。在會(huì)議難以推進(jìn)時(shí)，陳蘭川和青浦方面提出了新的想法。

新的提議得到了三地的初步認(rèn)可。按照商量出來(lái)的思路，方廳水院嘉善區(qū)域的消防驗(yàn)收，由嘉善建設(shè)局作為組長(zhǎng)單位，聯(lián)系青浦、吳江建管部門一起進(jìn)行驗(yàn)收，由青浦錄入驗(yàn)收組意見(jiàn)。青浦、吳江區(qū)域消防備案如果被抽中，也采取類似的屬地部門任組長(zhǎng)單位聯(lián)系其他兩家的做法。

會(huì)議開(kāi)了近兩小時(shí)，結(jié)束后，陳蘭川將三地的參會(huì)者一一送上車。執(zhí)委會(huì)的模式不是靠垂直的行政命令來(lái)推動(dòng)工作，而是一種協(xié)調(diào)機(jī)制，從各方不同的想法，到共同的看法，再到統(tǒng)一的做法，陳蘭川說(shuō)，他的工作是追求最大公約數(shù)的過(guò)程。

2025年5月，方廳水院正式通過(guò)綜合竣工驗(yàn)收，這也標(biāo)志著方廳水院及周圍水鄉(xiāng)客廳區(qū)域從形態(tài)開(kāi)發(fā)階段進(jìn)入功能塑造為主，作為交界地帶，如何解決三地邊緣的發(fā)展難題，讓洼地變高地，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)和兩區(qū)一縣也在持續(xù)探索。

以方廳水院為中心，周圍是正在建設(shè)的“水鄉(xiāng)客廳”區(qū)域。水鄉(xiāng)客廳位于江浙滬交界處，總規(guī)劃面積35.8平方公里，是示范區(qū)“核心中的核心”，也是長(zhǎng)三角一體化共商、共建、共治、共享、共贏的制度創(chuàng)新試驗(yàn)田。

據(jù)介紹，“水鄉(xiāng)客廳”主要由滬蘇浙共同出資組建的長(zhǎng)新公司承擔(dān)開(kāi)發(fā)建設(shè)工作，除此之外，“兩省一市”共同出資設(shè)立的“示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金”目前也重點(diǎn)用于水鄉(xiāng)客廳區(qū)域。

滬蘇浙三地政府將真金白銀投入“水鄉(xiāng)客廳”區(qū)域，那又該如何實(shí)現(xiàn)共享？國(guó)務(wù)院批復(fù)的示范區(qū)總體方案中提出，探索“跨域共擔(dān)、利益共享”的財(cái)稅分享制度，示范區(qū)和“兩區(qū)一縣”決定，在水鄉(xiāng)客廳這片試驗(yàn)田里探索這項(xiàng)制度。

首先容易達(dá)成共識(shí)的，是對(duì)共投企業(yè)稅收的分享。

以長(zhǎng)新公司為例，雖然它是“兩省一市”的共投企業(yè)，但其注冊(cè)地在上海市青浦區(qū)，因此實(shí)際稅收的繳納地也在青浦。示范區(qū)經(jīng)過(guò)多輪溝通，與青浦、吳江、嘉善達(dá)成一致，將共投企業(yè)稅收收入的區(qū)縣留成部分納入財(cái)稅分享的范圍。

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅制度下，這樣的分享能否實(shí)現(xiàn)、如何操作，成了執(zhí)委會(huì)和“兩區(qū)一縣”面臨的難題。2024年9月，經(jīng)過(guò)執(zhí)委會(huì)與多方協(xié)調(diào)溝通，最終，示范區(qū)首單稅收權(quán)益分享成功落地，吳江、嘉善收到了2021年到2023年的稅收權(quán)益分成，這對(duì)于我國(guó)在現(xiàn)有體制下探索跨域財(cái)稅分享路徑具有重要意義。

不過(guò)，按照這樣的分享方式，吳江、嘉善收到的資金并不能統(tǒng)計(jì)為稅收收入，只能算作“其它收入”，在目前政府績(jī)效考核體制下，各方認(rèn)為，這樣的結(jié)果是一種折中做法，跨區(qū)域財(cái)稅分享制度仍有待進(jìn)一步的突破。

水鄉(xiāng)客廳財(cái)稅分享機(jī)制的探索則更加艱難。水鄉(xiāng)客廳區(qū)域的功能布局是按照統(tǒng)一的藍(lán)圖規(guī)劃，屬地板塊定位不同、功能不同。為此，經(jīng)過(guò)幾年的探索，示范區(qū)與兩區(qū)一縣設(shè)計(jì)了“水鄉(xiāng)客廳”的財(cái)稅分享方案。

按照方案，自2021年5月1日起15年內(nèi)，青浦吳江嘉善在“水鄉(xiāng)客廳”新設(shè)企業(yè)的稅收收入地方留成部分只記賬不分享，但要按照封閉運(yùn)行原則，將稅收收入繼續(xù)投入水鄉(xiāng)客廳建設(shè)，也就是“水鄉(xiāng)客廳錢，水鄉(xiāng)客廳用”。運(yùn)行15年后，再按照“共同賬”進(jìn)行分享，分享的依據(jù)是三個(gè)主要因素：投資比例、常住人口數(shù)量、綜合用地面積。

作為長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略的先手棋和突破口，示范區(qū)更希望通過(guò)財(cái)稅分享，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的有效轉(zhuǎn)移、推動(dòng)長(zhǎng)三角生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，進(jìn)而為長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化乃至全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)摸索路徑、尋找答案。

原標(biāo)題：《從“三不管”到“方廳水院” 交界地區(qū)發(fā)展難題如此破解》

欄目主編：張武 文字編輯：董思韻

來(lái)源：作者：央視新聞