【作者】楊彬權（西北政法大學行政法學院（紀檢監察學院）副教授）

【來源】北大法寶法學期刊庫《北方法學》2025年第3期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：相對集中行政裁決權是將分散配置到行政機關的行政裁決權集中起來，交由一個行政機關統一行使的制度，其理論基礎是整體性政府理論、相對的司法統合理論和功能適當理論。相對集中行政裁決權具有確保行政裁決獨立性和公正性、提高行政裁決權質效、改善行政裁決權的監督和發揮行政裁決化解糾紛的重要作用等價值。相對集中行政裁決權可展現為三種實踐模式：一是設立行政裁決中心，實現行政裁決部門的空間集合，但行政裁決權仍然保留在原行政裁決部門；二是將行政裁決職能并入行政復議機關，成立行政復議裁決委員會行使行政裁決權；三是成立行政裁決局，統一行使行政裁決權，原行政裁決部門不再行使行政裁決權。相對集中行政裁決權后應當通過建立行政裁決官、設立行政裁決委員會等措施確保行政裁決的專業性和職業化。

關鍵詞：行政裁決；相對集中行政權；行政裁決局；政府治理

目次 一、相對集中行政裁決權的要義與構成要素 二、相對集中行政裁決權的理論基礎 三、相對集中行政裁決權的價值 四、相對集中行政裁決權的實踐模式構想 五、相對集中行政裁決權的專業性和職業化保障 六、結語

經過多年的發展，行政裁決已經成為我國一種典型的模式化的行政行為。但行政裁決由于受到多重因素的影響在具體實踐中并沒有發揮出人們期望的專業、高效和化解民事糾紛“分流閥”的重大作用，甚至許多領域的行政裁決已經處于“名存實亡”的狀態，為此對行政裁決制度進行改革與完善的呼聲不絕于耳，黨的二十屆三中全會也明確提出要“完善行政裁決制度”。在這些改革呼聲中，除個別學者極端地主張取消行政裁決制度外，大多數論者把行政裁決制度的功能和優勢沒有充分發揮歸因于行政裁決制度的不完善，紛紛提出要制定統一的《行政裁決法》或《行政程序法》對行政裁決的對象、范圍、程序等進行立法完善。但就目前的研究成果來看，學者提出的改革措施對行政裁決制度的完善雖有一些推動作用，但也主要是部分解決了行政裁決的混亂、裁決的程序等問題，對于行政裁決認同度低、效能不佳、欠缺獨立性、碎片化和分散化等問題尚無法從根本上解決。學界提出的這些改革措施都是在部門行政裁決視域下進行的局部性改革，而非整體性政府視域下的改革，是個“半吊子”的改革，而非徹底的全局性改革，并不能有效實現行政裁決的獨立性、公正性、碎片化和高效性等。如果要真正“激活”行政裁決制度，從根本上解決這些問題，相對集中行政裁決權也許是一條不錯的改革路徑。在我國，相對集中行政權并非一個新鮮的事物，但對行政裁決權進行相對集中卻是一個新課題，需要進行充分的前期理論準備工作。正是基于此種原因，本文重點分析了我國相對集中行政裁決權的理論基礎、價值和改革方案等基本理論問題，以冀為我國行政裁決制度應有功能的發揮和制度之完善提供些許助益。

一

相對集中行政裁決權的要義與構成要素

（一）相對集中行政裁決權的要義

相對集中行政裁決權作為相對集中行政權的一種，是繼行政處罰權、行政許可權和行政復議權相對集中之后的“第四波”行政權相對集中，具體是指將若干分散到行政機關的行政裁決權集中起來，交由一個行政機關統一行使的制度。相對集中行政裁決權的主要目的是通過對行政裁決權力分化組合形成相對集中狀態，配置給某一個行政組織由其統一行使，在此基礎上形成合理的行政組織結構、行政權力結構和行政運行機制，最終“盤活”行政裁決制度，解決長期以來我國行政裁決制度存在的弊端，進一步健全社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系。相對集中行政裁決權可從空間、程序、事項、職權集中等維度來展開：（1）空間集中。即各行政裁決機關集中辦理裁決案件，是行政裁決權形式性的集中，主要表現為行政裁決中心模式。（2）程序壓減。也即行政裁決事項的手續精簡，包括壓縮時間、減少環節、消減材料等，程序壓減需符合公開、參與、中立等正當程序的要求，具體表現主要是制定統一的行政裁決程序規則或行政裁決法。（3）事項歸并。也就是將性質相同的事項的行政裁決權進行整合，本質上是行政裁決權在部門間的調整，是同類事項管轄的實質性集中。事項歸并包括橫向集中（一級政府部門內部以及各部門間行政裁決事項歸并）和縱向集中（事項層級向下集中或者向上集中）。（4）職權整合。此為最實質性的裁決權集中。職權整合需在上述各層次探索的基礎上，形成優化行政裁決權配置的方案，在具體內容上也綜合性地包含了組織、程序和事項的集中。行政裁決的職權整合可以通過單獨創設具有行政裁決職權的機關或機構來實現。

（二）相對集中行政裁決權的構成要素

一是內容要素：以行政裁決權能為對象。行政裁決權能是行政裁決制度的核心，正是由于有了裁決權，行政裁決機關才具有處理部分民事糾紛的權力。相對集中行政裁決權改變了各單行法律法規對行政裁決權的配置結構，將分散的裁決權集中行使，設置專門行政裁決機關，被集中裁決權的各原行政機關不再享有裁決民事案件的審查權和裁決權。

二是方法要素：以集中為手段。集中是對分散元素的聚集，以形成一個具有核心聚集力的全新組織系統。相對集中裁決權通過集中的方法，實質改變行政機關行政裁決權能的組合狀態，進而改變行政裁決案件的管轄，實現了對行政裁決權能的再分配和優化整合。

三是標準要素：以相對為尺度。從我國相對集中行政權的實踐經驗來看，“集中的權力范圍是有限的，并不是所有的權力都可以集中，也不是所有的權力都集中在一個機關手中”。相對集中裁決權制度下的相對是雙重的，既在橫向上排除了對全部行政機關裁決權的吸收，也在縱向上排除了對下級行政機關或具有垂直領導關系的行政機關裁決職權的窮盡吸收。本文所探討的主要是橫向維度上的行政裁決權相對集中，這種意義上的集中行政裁決權意味著，不是所有行政部門的所有裁決事項都要劃歸統一的裁決機構，而是要在堅持公正原則、效率原則的前提下，劃轉部分行政機關行政裁決權而非全部。

二

相對集中行政裁決權的理論基礎

任何一項法律制度都有支撐其發展與變革的理論基礎，相對集中行政裁決權制度亦是如此。“一種法律制度如果沒有一種理性的理論作指導，它就不會是自覺的、理性的和科學的，而是盲目的、非理性的和支離破碎的。”因此，相對集中行政裁決權制度改革必然需要相應的理論來解釋行政裁決權集中的現象，并為其制度建設與完善提供指引。本文認為，整體性政府理論、相對的司法統合理論和功能適當理論，能夠滿足前述要求，可以作為相對集中行政裁決權的理論基礎。

（一）整體性政府理論

整體性政府理論是在克服新公共管理改革所導致的政府治理“碎片化”“分散化”的過程中提出的一種理論學說，該理論既矯正了權力的過度分散所引發的問題，又凸顯了適度集中權力的優勢。20世紀90年代中后期，西方國家掀起了第二輪政府改革運動，改革的重點是從分工和專業化的分散化政府轉向整體性政府。整體性政府理論就是要創建一種跨職能的功能合作模式，該模式在整體論思維的指導下，注重不同機構和部門開展專業化合作，解決突出的職能重疊問題，提供整合的綜合服務。整體性政府理論內涵豐富，但總括起來，主要以“整體化”思維為導向在兩個方面重點發力：第一方面是整合政府機構職能，形成“大部門制”。合并一些功能相近，甚至功能雷同的政府機構，解散一些準政府機構，同時在過去被鼓勵進行無限制競爭的地方機構這一微觀層面重新建立合作的、以社區為基礎的結構。第二個方面是協調部門職能，實現跨部門協同合作。整體政府的核心目的是通過對政府內部相互獨立的各個部門和各種行政要素的整合、政府與社會的整合以及社會與社會的整合來實現公共管理目標。整體性政府理論在行政法上的具體展現就是行政一體性原則，也即“在機構設置時，地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的，原則上由一個行政機關承擔”。在我國，實踐中為克服部門式行政裁決制度所導致的裁決過程碎片化、資源割裂、效能低下的問題，常將分散在地方各級人民政府及職能部門擁有的具有相同職能的行政裁決權剝離出來，通過整合各行政機構擁有的行政裁決職能、裁決資源和要素，原則上設置一個相對獨立的行政部門或中心承擔行政裁決職能，為公眾提供整合性行政裁決服務。實際上，這正是整體性政府理論的基本要求和具體體現。因此，整體性政府理論不僅可以成為西方國家行政體制改革的理論基礎，也可以作為我國相對集中行政裁決權制度改革的理論依據。

（二）相對的司法統合理論

相對的司法統合理論是我國學者提出的一種理論學說。該理論認為司法權力要統一，審判權只能由專門的審判機關獨立行使，其他機關不得分享。但司法統一始終是一個相對的概念，應該正視司法某種程度的地方性，中國司法注定只能走向“相對的統合之道”。行政裁決權是行政機關居中解決與行政管理事項密切相關的民事糾紛的裁判權力，原本是一種行政權，但由于行政裁決權承載了司法的部分職能，具有了司法的中立、被動等特性，與司法追求公平正義的價值不謀而合，產生了共鳴，因此也就具有了司法的屬性，成為一種“準司法權”。作為一種解決糾紛的“準司法權”,根據司法統合理論，行政裁決權不應該像現在這樣分散在大多數的政府職能部門，而是應該統一配置到專門的機關或機構，通過集中統一行使，以維護行政裁決權的獨立性和公正性。但同時行政裁決權的統合與集中又是相對的，不可能也沒有必要把所有的各部門擁有的行政裁決權都統合或集中起來，對于一些專業性較強、復雜的、性質差異大的行政裁決權仍然可以保留在原來的行政裁決機關，保證一定程度的分散設立。由此可見，相對的司法統合理論從司法的角度為相對集中行政裁決權提供了理論依據。

（三）功能適當原理

功能適當原理是德國聯邦憲法法院在1984年“飛彈部署判決案”中接受Ossenbühl的學說見解，提出的關于國家權力配置的觀點。德國聯邦憲法法院在判決中強調權力的區分，不同國家功能配置不同權力機關，其主要目的在于使國家決定達到盡可能正確的境地，即要求國家事務應由在內部組織、組成方式、功能與決定方式等各方面均具備最佳條件的機關來擔當作成。功能適當原理將功能作為權力配置的核心，反對形式主義所強調的嚴格分權，注重權力配置的功能適當，認為權力分立的核心不在于自由，而在于效率，其本質在于形式與功能的吻合。功能適當原理下權力配置有兩個規范教義：其一是以機關結構決定職權歸屬，即國家職權應當配置給適合承擔該職能的機關；其二是因應職權需要調整組織結構，即承擔該職能的機關應當在組織、人員、程序上作出調整，以更好地承擔該項職能。功能適當原理中還有一項重要的原則是不適配的禁止，也就是“當某機關的結構與由它所行使的基本功能之間不適配時，那么這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的”。因此，在功能適當原理指導下，一方面要求考慮機關的組織地位以及條件，將權力配置給適合承擔相應職能的機關；另一方面，要求為機關配置的權力同樣也是適當的，必須有利于完成國家任務，滿足功能要求。

我國當前的部門行政裁決權配置是在分權原則下進行的配置，這種權力配置當時考慮更多的是如何科學分割行政管理權和行政執法權，實現行政權力的制約和公民權益的保障，對于依附于行政管理權和行政執法權的行政裁決權，當時并沒有做過多的功能設計考慮。相對集中行政裁決權就是將配置不當的行政裁決權整合起來，集中配置給專門的組織機構和專業的工作人員，其目的就是通過集中整合與優化，使機構、權力和行政裁決功能的適配，更好地發揮行政裁決解決糾紛的功能。由此可見，功能適當理論從行政裁決權與機構功能匹配適當的角度為設置統一的行政裁決機關、集中配置行政裁決權能提供了重要理論依據。

三

相對集中行政裁決權的價值

相對集中行政裁決權打破了我國原有行政裁決權的配置與運行模式，通過職權的重新配置與整合，將部門行政裁決權集中統一行使，不僅能夠健全和完善我國現行的行政裁決制度，使行政裁決擺脫制度適用“困局”和制度發展“瓶頸”,而且也順應和符合黨的十八大以來黨中央和國務院關于“健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”的要求。因此，相對集中行政裁決權作為推進行政裁決制度改革和實現政府治理現代化的“一顆火種”,必然承載著多方面的價值，主要表現在以下方面。

（一）保障行政裁決的獨立性和公正性

行政裁決是行政機關以第三者身份居中解決民事爭議的一種行政行為，其第一要義就是公正裁決。但是如果行政裁決機構不獨立，尤其是行政執法機構與裁決機構不能很好地區分，就很難保證裁決的中立性與公正性。在分散裁決格局下盡管我國的行政裁決機構類型多樣，但行政裁決機構的獨立性很弱，它們往往直屬于行政機關，機構成員也往往是該行政機關的工作人員，這樣的地位很難保障其裁決的公正性。實踐中，有權進行行政裁決的行政機關通常并未設立專司行政裁決的機構并配置相應的辦案人員，當發生了與其行政管理活動密切相關的民事糾紛時，這類行政機關通常都是派出行政執法人員邊執法邊順帶地解決糾紛。在由同一機構的行政執法人員行使行政裁決權的情況下，執法人員會更多地考慮行政執法問題，而僅將裁決糾紛當作一種附屬職能，不可能投入更多的時間和精力，其結果就是行政裁決決定的質量難以得到保證。

此外，在行政裁決過程中，享有行政裁決職權的行政部門往往也是民事權利的認定或確認部門，都有先入為主的偏見，這會嚴重影響裁決決定的公正性，令行政裁決過程的公信力大打折扣。尤為需要注意的是，行政裁決處理的糾紛多為與行政管理部門行權事項相關的民事糾紛，由于受本位利益或部門利益的影響，難以確保行政裁決部門在裁決該民事糾紛時是公平公正的。這種夾雜了部門“私貨”的行政裁決必然違背了中立、公正、不偏私的原則和“自己不能做自己案件的法官”的規則要求。同時，行政裁決機構人員非職業化，缺乏經驗，也會使得裁決結果容易受到個人偏見及領導意見的影響。行政裁決機構不具有獨立性以及裁決決定難以保證公正性，導致行政裁決在實踐中不斷“虛化”,甚至在部分領域已不再發揮作用。因此，“很多國家在行政裁決制度的改革過程中，一個共同的行動就是減少行政裁決機構與主管機關的牽連，增強行政裁決人員的中立性，保證行政裁決結果的公正”。相對集中行政裁決權將行政裁決權從行政執法權中剝離出來，實現了行政裁決機構與原各政府裁決部門的相對獨立，有助于杜絕以往受部門利益驅動而違法裁決或不愿裁決的現象，提升治理案件裁判尺度不一、同案不同判等問題的效能。同時，通過整合資源、配置專業人員，行政裁決機構的權威性和專業性將大大加強。總之，相對集中行政裁決權能夠在很大程度上確保行政裁決機構的獨立性和裁決結果的公正性。

（二）提升行政裁決權的效能

行政效能是指行政管理活動達成預期結果或影響的程度，具體而言，主要指政府向公眾提供服務的水平和能力，其強調的是數量與質量的統一、功能與價值的統一、目的與手段的統一、過程與結果的統一。相對集中行政裁決權后，無論從經濟維度、效率維度還是效果維度考察，行政裁決權的效能較集中之前都將會有大幅提升和改善。主要表現在：

一是相對集中行政裁決權將會節省資源，降低行政成本。公共服務型政府必須是可衡量績效的政府，衡量政府績效的一個重要指標是行政機關在行使行政權力和從事行政管理的過程中獲取的和耗費掉的各種行政資源，也即行政成本。在部門分散裁決格局下，我國行政裁決資源浪費較大、行政成本較高。首先，傳統上我國相關立法對行政裁決權是按照管理事項領域分散配置的，這種配置導致行政裁決權呈碎片化和分散化狀態，不僅種類分散，就是同一類別的行政裁決權也分散在不同的機關，例如不同的自然資源糾紛由不同的行政機關或機構裁決，這樣不僅浪費了行政裁決資源，而且還無法抵御行政機關的干預。其次，我國現行的行政裁決立法是“一事一法，一法設一權”的模式，這種立法模式既有重復立法之成分，也有浪費立法資源加大立法成本之嫌。因為不同領域的行政裁決權在程序上存在共同性，在每一部單行法中反復規定既無必要，也增加立法成本。最后，現行行政裁決制度不完善，裁決規則和程序不明，導致行政裁決為尋找解決規則和審理程序投入大量的時間和人力資源，無疑加大了行政裁決制度的運行成本。相對集中行政裁決權會將原先比較分散的同級政府部門的行政裁決權進行集中與合并，通過有效整合裁決資源、制定統一的行政裁決程序規則、集中行使裁決權力，可以降低行政裁決的立法成本和行政成本，提高公共服務的效率和質量。

二是相對集中行政裁決權將會提高行政效率。行政效率指的是國家行政機關及其行政人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等成本要素之間的比率關系，即行政效率=（產出/投入）×100%。行政效率是行政管理價值尺度中的頭號公理。“在行政科學中，不管是公共還是私營，最基本的善就是‘效率’。”所有的法律活動都是以配置和利用資源的效率最大化為目的，所有的法律活動都可以用經濟的方法來分析和指導。在行政裁決權分散配置的情形下，各部門及其相關科室既有行政裁決權，又有行政執法權。由于行政執法權處于行政管理的前端，部門、科室在工作上往往傾向于重視執法、輕視裁決，經常會產生行政裁決久拖不決或遲延作出的違法現象。推進行政裁決權相對集中改革，將徹底實現裁決與執法職能相分離，使行政機關的行政裁決權與行政執法權的界分更加清晰，職責更加明確，裁決和執法工作各自運作將更加順暢和規范，不僅可以從根本上杜絕重執法、輕裁決現象，提高處理行政裁決案件的效率，也可以消除行政機關作被告的畏懼心理，有利于行政機關高效地從事行政執法工作。

三是相對集中行政裁決權將會提高公眾的滿意度。人民滿意是任何政府機構的奮斗目標和前進方向。黨的十九屆四中全會強調要“提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”。政府是否有效能、效能的高與低最終是由人民群眾的滿意度決定的，人民滿意度成為衡量政府機構效能發揮的重要標準，也是對法治政府建設成效進行評價的重要評估指標。相對集中行政裁決權后，行政裁決機構的獨立性得以突顯，受其職責約束，以往遲遲不作裁判或者因害怕“引火燒身”而規勸當事人向人民法院提起民事訴訟等違法或不當行為必將得到遏制，公眾對行政裁決的接受度和信任度也會不斷提高。又由于相對集中行政裁決權后，對行政裁決人員的專業化、職業化有了嚴格的要求，通過長期從事行政裁決工作積累裁判經驗，行政裁決人員審理和裁決案件的能力必將大幅改善和提升，這些都有助于整體上確保行政裁決案件的質量和公正性，提升公眾對政府的滿意度。

（三）方便當事人申請和及時獲得行政裁決

在部門分散裁決的格局下，申請人針對不同類型的裁決事項，需要到具有相應管轄事項的行政部門申請裁決，加之各行政部門實施行政裁決的條件、標準和程序也未必完全相同，從而導致申請人在尋求裁決救濟時會耗費較高成本。相對集中行政裁決權后，由于有了統一的裁決中心或裁決機構，當事人可以按照統一的程序規定直接向行政裁決機構或裁決中心申請裁決，由其集中統一受理、審查，一攬子作出決定，一并予以解決。此外，行政裁決機構可以通過運用“互聯網+行政裁決”等技術手段，實現行政裁決案件受理、審查、裁決及公開全流程網上辦理，形成“立”“審”“裁”“送”的線上閉合。當事人維權一次都不用跑，便能實現案結事了。此外，相對集中行政裁決權后，由于原具有行政裁決權的行政部門的執法機構有義務把在執法過程中當事人雙方同意裁決的民事糾紛案件直接轉送行政裁決中心或行政裁決局，這樣就能夠最大程度地方便當事人提出申請和及時獲得行政裁決。

（四）改善對行政裁決權的監督

盡管行政法學界對行政裁決權是行政權還是司法權的法律屬性頗有爭議，但無論如何，行政裁決權作為一項國家公權力是不容否認的。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”因此，要讓行政裁決權公平、公正、合法地行使，必須加強對行政裁決權的監督和制約。但在部門分散裁決格局下，對行政裁決行為的監督同樣具有碎片化和分散化特征，對行政裁決的監督成本高、難度大、效果差，甚至還會存在“漏監”“虛監”“難監”等監督不力的情形，從而導致行政裁決權力失控現象時有發生。部門行政裁決權集中到統一的行政裁決局或行政裁決中心后，雖然集中行使裁決權亦面臨腐敗的風險挑戰，但從監督角度看，因可以集中對行政裁決機構進行點對點監督，不僅能夠明顯降低監督成本，還可以提高監督的精準性和有效性，進而有利于預防、控制腐敗風險。

（五）發揮行政裁決化解糾紛的作用

盡管從理論上來說，行政裁決是多元糾紛解決機制中的重要一環，是一種重要的行政解紛手段，但實際上，以往行政裁決在多元糾紛解決機制中的作用發揮得十分有限，行政裁決解決糾紛制度的建設還處于初級層面，制度缺失嚴重。相當一部分行政裁決機關及其工作人員由于長時間沒有行使行政裁決職能，對行政裁決制度的感覺好像是“熟悉的陌生人”。社會公眾對行政裁決這種糾紛化解手段也缺乏基本認知和應用動機。“行政裁決制度認知度較低，導致一些省市行政機關常年沒有收到行政裁決申請，案件數量幾乎為零。”盡管黨中央、國務院也三番五次出臺文件強調行政裁決的重要作用，一些地方也跟隨改革的步伐制定了行政裁決事項清單和規范行政裁決的程序規定，但真正運用行政裁決手段解決糾紛的案例卻還是相對較少。因此，從我國整個糾紛解決體系和構成來看，行政裁決化解民事糾紛的重要功能和作用發揮得有限，甚至尚未發揮。相對集中行政裁決權能夠“盤活”行政裁決制度，把“隱藏”或“附著”在行政執法機關解決糾紛的裁決職能凸顯出來，從而提高行政裁決手段在多元糾紛化解機制中的地位和作用。相對集中行政裁決權以后，隨著行政裁決實踐的推進，行政裁決機構的獨立性、辦案人員的專業性將逐漸樹立行政裁決的公信力，進而不斷提升此種糾紛解決方式對民事糾紛當事人的吸引力，使得行政裁決在多元糾紛解決體系中的地位得到鞏固，作用得以充分發揮。

四

相對集中行政裁決權的實踐模式構想

（一）行政裁決中心模式

行政裁決中心是以組織、協調和監督政府及其不同部門的行政裁決權為核心功能的裁決服務平臺或機構。行政裁決中心是為解決行政裁決部門化帶來的行政裁決的碎片化和分散化問題，讓土地管理、房屋征收、水事領域、礦產資源、市場監管、植物新品種等領域擁有行政裁決權的政府部門或行政機構派駐一定的工作人員進駐行政裁決大廳，集中處理各類行政裁決事務的一種實踐模式。行政裁決中心可以考慮設在目前的市縣政務服務大廳，也可以設在司法行政管理部門，或者單獨予以設立。行政裁決中心可以設置辦公室、政策法規科、協調管理科、指導監督科等科室作為具體的監督、管理和協調機構，并按進駐行政裁決部門設置若干裁決窗口。行政裁決中心的主要職責首先是統籌、協調、檢查、督促本行政區域行政裁決事宜，統一管理行政裁決事務，做好行政裁決的指導、咨詢、協調、服務等工作；其次是對行政裁決相關事宜中的難點、障礙、重大問題進行研究，在協調各方意見的基礎上，有權作出決定并通知有關單位遵照辦理。行政裁決中心采用“雙重管理”機制，一方面，原行政裁決部門派駐到中心行政裁決窗口的工作人員和相關裁決事項要接受中心的監督和管理；另一方面，行政裁決中心不代替原行政裁決部門行使行政裁決權，也不包辦其日常事務，但原行政裁決部門要主動配合、支持行政裁決中心的工作，尊重行政裁決中心的決定。

行政裁決中心基本實現了行政裁決從“多頭受理”變為“一頭受理”,從“分散的流程”變為“集中的程序”,為行政裁決權力運行做了一定程度的“潤滑”,降低了部分制度交易成本，使公民申請行政裁決更為便捷和迅速。但是，行政裁決中心僅僅只是一種“聚合平臺”,即將多個行政裁決部門擁有的行政裁決業務事項簡單地集中在一起，并未發生行政裁決權的實質集中。這種物理空間集聚的做法雖然在一定程度上使公民申請行政裁決更為便捷，也在形式上實現了行政裁決事項的空間集中和聚合，但行政裁決仍然是“部門分割”“各自為政”,本質上并沒有發生權力運行的再造。這種空間集中并不能從根本上解決行政裁決權存在的前述問題，但可以為我們探索和深入推進相對集中行政裁決權提供理論素材和降低實踐難度。

（二）行政復議裁決委員會模式

行政復議裁決委員會模式是指在推行相對集中行政復議權的基礎上，同時將解決民事糾紛的行政裁決權也一并相對集中，合并成立一個既能解決行政糾紛又能解決民事糾紛的行政復議裁決機構或委員會。這種模式的好處就是趁著行政復議權相對集中的“東風”,順勢而為將行政裁決權一并集中于行政復議機關，畢其功于一役，使行政復議裁決機構或委員會既能解決行政爭議，又能裁決民事爭議。

這種模式既有理論上的支持者，又有具體的實踐者。理論上曾經就有學者主張，相對集中行政裁決權無須單獨設立專門的行政裁決機關，而是應該在已經設立的“行政復議委員會”基礎上逐步合并行政裁決權，由現有的“行政復議委員會”直接行使行政裁決權解決民事糾紛，從而實現相對集中行政復議權和行政裁決權的一步到位。在實踐中，山東省濰坊市就將行政裁決職能并入復議機關，成立了行政復議裁決委員會，相對集中行使行政復議職能和行政裁決職能。根據山東省濰坊市2010年4月發布的《關于推行相對集中行政復議職權和政府行政裁決職權工作的實施方案》（濰政發〔2010〕11號）關于相對集中政府行政裁決職權之規定，對法律法規規定政府實施的行政裁決行為，不再由業務部門分散性受理，而是集中受理、集中裁決。此外，根據《濰坊市政府行政復議裁決案件辦理規定》（濰政辦發〔2010〕62號）,市、縣（市、區）人民政府行政復議裁決辦公室是行政復議裁決機構，具體履行辦理行政復議裁決案件的相關職責。行政復議裁決辦公室辦理的行政裁決事項，主要包括自然資源（土地、林木、水、灘涂、海域、山嶺、荒地、礦區等）所有權與使用權爭議、國有及集體資產經營權與使用權爭議、行政區域邊界爭議、行政執法爭議、審計決定異議等。政府行政復議裁決機構遵循依法、公正、公開、高效、便民的原則，通過集中受理、分類審理、集體議決的方式辦理行政復議裁決案件，相關單位須履行積極配合的義務，如全面提供相關原始材料和技術資料，派員參加調查，并就案件裁決提出意見和建議等。

山東省濰坊市探索設立的行政復議裁決委員會，作為相對集中行政裁決權的一種實踐模式具有一定的創新性。這種將行政裁決職能并入行政復議機關并成立行政復議裁決委員會的新模式盡管也使得行政裁決權得以相對集中，也方便了當事人申請行政裁決，也可能提高行政裁決的公信力和公正性，但這種在行政復議權相對集中基礎上附帶解決行政裁決權相對集中問題的模式，我們也可以稱為“依附式”或“附帶式”的相對集中行政裁決權模式，實質上并不是一種科學的、合理的相對集中行政裁決權模式。這是因為：首先，這種模式違背了我國相對集中行政權的基本規律。從實踐來看，我國行政權的相對集中都是邊實驗邊推進的，每次僅相對集中一項行政權，依次從行政處罰權一行政許可權一行政復議權這樣的實踐進路推進相對集中行政權的改革，尚不存在一次將兩項行政權同時進行相對集中，并集中到一個行政機關的先例。其次，沒有看到行政裁決權和行政復議權的不同。誠然，行政裁決權和行政復議權都是解決糾紛的行政公權力，具有司法權的屬性，但兩者畢竟屬于不同的行政權，且兩者的適用對象、裁斷依據和遵循的法律程序也不盡相同，將行政裁決權“依附”或“掛靠”在行政復議委員會模式下進行相對集中有可能會導致行政裁決權依附于甚至從屬于行政復議權，且同樣可能產生行政機關無暇解決或附帶解決行政裁決事項的境況，從而使通過集中行政裁決權達到提高行政裁決效率、確保行政裁決獨立性、公信力和權威性的目的難以實現。同時，這種“依附式”或“附帶式”的相對集中行政裁決權也有可能會擠兌或擠占相對集中的行政復議權的人力和資源，從而使相對集中行政復議權的功效大打折扣。

2023年修訂的《行政復議法》吸收了相對集中行政復議權的地方改革試點經驗，確立了相對集中行政復議權的管轄體制，同時也對行政復議委員會的設置作了規定。但修訂后的《行政復議法》并沒有規定集中具有司法屬性的行政裁決權。因此，通過將行政裁決職能并入行政復議機關實現相對集中行政裁決權的路徑在實踐中已經不具有可行性。

（三）行政裁決局模式

既然行政裁決中心達不到相對集中行政裁決權的最終目的，行政復議裁決委員會實踐中行不通，那么可以考慮成立具有獨立法律地位的行政裁決局，專司行政裁決權。即通過法律法規強制的方式，將同級政府部門擁有的行政裁決權劃歸一個獨立機構行使，實現“全面權責集中”。行政裁決局的設立應該遵循行政裁決事項“應進必進”原則，在劃轉裁決職責和人員之后，重構內設機構，各裁決事項要打破原來的部門界限進入到不同的內設機構。一級政府針對部門裁決事項只設立一個統一的行政裁決機構。行政裁決局成立后，可以考慮設立若干個內設專業性裁決機構。在行政裁決權相對集中統一于行政裁決局的改革背景下，要注意吸收借鑒其他領域權力相對集中統一行使改革的經驗教訓，把散布在原各行政機關的行政裁決人員集中到政府的行政裁決局，防止案件集中而人員不集中導致人案矛盾，同時注重提高行政裁決人員專業素質，避免辦案質效降低。

行政裁決局的主要職責包括：負責本行政區域內行政裁決工作，建立和完善相應的工作機制；負責本行政區域電信網絡糾紛、政府采購投訴處理、客運經營者與客運站之間因發車時間安排發生的紛爭、企業名稱注冊引起的紛爭、水事紛爭、違反河道管理條例引起經濟損失的紛爭、移民安置紛爭調處、防汛抗洪水事糾紛處理、土地等自然資源權屬爭議等方面的行政裁決事項的辦理（知識產權爭議目前已經有較為專業的裁決機構進行裁決，在改革初期為減少集中難度，暫時不宜集中于行政裁決局）;負責本行政區域內電子行政裁決政務建設和管理工作。關于行政裁決局組織架構的設想見下圖。

行政裁決權相對集中于行政裁決局后，原行政裁決部門應當積極主動地向行政裁決局移送與裁決事項有關的原始資料、數據和證據，行政裁決局應該與原行使行政裁決的行政部門積極溝通，建立無縫隙對接與協作機制，以便獲取行政裁決所需的相關資料和證據。行政裁決局應及時將行政裁決書送達原享有行政裁決職權的行政機關，以便于其快速作出或發放行政確權文書或憑證。行政裁決局還可以把辦案過程中了解到的有關問題向原行政裁決部門反饋，為其調整相關政策規定和規則提供參考，從而降低因裁決制度本身不完善所導致的糾紛發生幾率。

行政裁決局從形式上看似乎是行政裁決中心的實體化和行政化，但實質上不僅僅是行政裁決權力運行的集中場所，還是行政裁決權力的所有者。行政裁決局具備較強的獨立性，在行使行政裁決權時能以整體政府的角色出現。對于行政裁決局作出的行政裁決決定，應統一啟用政府行政裁決專用章，實現“一枚印章管裁決”。在從行政裁決中心模式轉變為行政裁決局模式的過程中，實際的運行邏輯是從“相對集中行政裁決”轉變為“相對集中行政裁決權”,行政裁決局成為具有獨立行政地位的政府部門，能夠以自己的名義作出行政裁決決定，并承擔由此產生的法律后果，從而實現了行政裁決權的真正集中，是較為科學和徹底的相對集中行政裁決權模式。綜上，相較于行政裁決中心和行政復議裁決委員會，行政裁決局模式由于實現了行政裁決權較為全面的徹底的相對集中改革，能夠充分實現行政裁決功能，是實質意義上的行政裁決權相對集中，因此有可能是未來我國相對集中行政裁決權改革的最佳實踐方案。當然，在相對集中行政裁決權的改革過程中，為了防止引起巨大的改革陣痛和合法性危機，也可以先選擇行政裁決中心模式，等條件成熟后再采取統一的行政裁決局模式。

五

相對集中行政裁決權的專業性和職業化保障

在部門分散裁決格局下，行政裁決機構熟悉本部門或本領域的與行政管理有關的工作，與法院相比，在處理同樣的民事糾紛時，專業性是行政裁決機構的最大優勢。但相對集中行政裁決權后行政裁決機關不再依附于原行政機關，行政裁決案件的專業性和職業化如何保障，是一個值得深思和探索的問題。本文認為，應該采取如下措施保障相對集中行政裁決權的專業性和職業化：

第一，建立行政裁決業務專家制度。隨著行政裁決職責集中和受案范圍擴大，案件類型將更加多樣，裁決的專業性、復雜性會進一步增強。面對新任務、新要求，建立業務專家制度，在行政裁決人員中培養一批精通業務、經驗豐富的專家型優秀人才，發揮他們的示范引領和幫帶作用，有利于提升行政裁決辦案人員的專業能力，增強行政裁決案件辦案質效，更好發揮行政裁決在化解民事爭議和維護公眾合法權益等方面的重要作用。行政裁決業務專家主要參與行政裁決制度的研究論證、參與辦理重大疑難復雜案件、參與研究行政裁決工作中的重大事項等。

第二，設立行政裁決委員會。縣級以上地方人民政府應設立行政裁決委員會，其成員既包括相關政府執法部門的工作人員，也包括各行政管理領域的專家、學者等專業人士和社會代表。行政裁決委員會成員中應該有不少于三分之一的專家、學者，這部分人員可以從本地或上級建立的專家庫中隨機抽取，抑或由專家本人申請加入。行政裁決委員會的職責是對案情重大、疑難、復雜以及專業性、技術性較強的行政裁決案件提供咨詢建議，并有權對行政裁決審理規則尺度和行政裁決制度的優化建設提出建議。

第三，探索建立行政裁決官制度。相對于法官、檢察官、監察官等，目前行政裁決人員在法律上沒有專門的稱謂，沒有實行單獨的職務序列管理，職業化程度亟須加強。實行行政裁決官制度，統一“政府任命”、統一“憲法宣誓”、統一“職業形象”、統一“分級管理”、統一“執業規范”,統一“退出機制”使其能夠進一步增強行政裁決人員的辦案權威，增強辦理行政裁決案件的工作人員的政治榮譽感、神圣使命感和工作責任感。同時也要加大對行政裁決官的保護，非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。

第四，制定行政裁決人員工作規范。目前，除要加快制定統一的行政裁決法，明確行政裁決的主體、范圍、程序和效力等內容，為相對集中行政裁決權的專業性和職業化提供制度基礎和規范標準外，制定行政裁決人員工作規范，也是進一步加強行政裁決隊伍專業化、職業化建設的重要舉措，這有利于規范和保障行政裁決人員依法履職，樹立良好的行政裁決職業形象。行政裁決案件的辦理有嚴格的程序，包括當面接待當事人、審查是否受理行政裁決申請、準確查明事實、正確適用法律、依法作出行政裁決決定等，有必要根據各個階段的特點，制定明確、具體的行動指引和流程圖，進一步提高辦案的規范性。同時，行政裁決是專業性很強的業務工作，應當對行政裁決人員的專業素養、業務能力等方面提出更高要求。這些內容都需要在制定行政裁決人員工作規范時予以明確。

第五，加強培訓工作。2022年2月28日，中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部印發了《關于建立法律職業人員統一職前培訓制度的指導意見》,要求因地制宜、有序推進行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核、行政復議、行政裁決和法律顧問的公務員的職前培訓工作。落實該指導意見的相關規定和提高行政裁決人員的專業性，要求行使行政裁決權的機構在入口關就重視加強人員能力素質建設，合理確定培訓時間，就政治理論、職業道德和專業技能等方面，對初次從事行政裁決工作的人員進行職前培訓，確保參訓人員盡快熟悉理論知識，掌握實務技能，提高專業化水平。對已經進入行政裁決隊伍的工作人員，可以根據不同的裁決領域有側重點地分別培訓，將培訓的普遍性要求與不同領域行政裁決人員的特殊需要結合起來，增強培訓的互動性、實踐性和實效性。

六

結語

相對集中行政裁決權是一項重大的橫向行政權力綜合性配置改革，尤其是設立行政裁決局的模式將不可避免地產生制度改革的陣痛，甚至會產生與現有法律法規相沖突的合法性危機，因此必須得到全國人民代表大會及其常務委員會的授權。中央機構編制委員會辦公室、國務院辦公室要在授權后加快印發“相對集中行政裁決權試點工作方案”。該方案應授權國務院或者省一級人民政府按照“統一、獨立、公正、高效”原則，決定一個行政機關集中行使其他行政機關享有的行政裁決權。應通過逐步的改革試點不斷提升行政裁決權的集中度和整合度，應建立和完善相應的制度以維護行政裁決的獨立性、公正性、效能性、專業性，進而為我國最終在法律上確立相對集中行政裁決權制度夯實基礎和鋪平道路。

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《北方法學》2025年第3期目錄

【司法理論研究】

1.司法裁判究竟是怎樣一種事業

——對富勒裁判觀的審視與反思

王志勇（5）

2.司法裁判認知情理的三個維度

郭忠、宋鵬（21）

3.基于法源理論的法律發現在類案檢索中的運用

孫躍（41）

【法學前沿】

4.論相對集中行政裁決權的理論證成與實踐構想

楊彬權（60）

5.股東表決權限制的規范構造

木拉提（74）

6.反不正當競爭法賦能數據保護的模式創構

吐火加（91）

【刑事法學專論】

7.英美刑法中“受虐待婦女殺夫案”的出罪路徑及其啟示

劉士心（103）

8.集體法益刑法保護的類型化及其解釋限度

呂靜（119）

9.輕罪的刑罰執行因應：問題檢視與路徑改良

李衛國、諶錦華（135）

10.省思與形塑：認罪認罰從寬制度的供述真實性評價方法

孫航（147）

《北方法學》雜志是經國家新聞出版總署批準，面向國內外公開出版發行的專業法學學術期刊，雙月刊，逢單月15日出版。《北方法學》由黑龍江大學主管主辦，稟持開放辦刊之理念，邀請國內外著名法學專家及資深教授組成編委會，打造國內一流法學期刊。國家新聞出版總署批復《北方法學》的辦刊宗旨為：“繁榮法學研究，服務法制建設，加強學術交流，培養法律人才”。《北方法學》雜志目前設置的主要欄目有：理論法前沿、部門法專論、專題研究、外國法研究、中外法史研究、實踐論壇、名家講壇、博士生論壇、學術綜述、譯評文叢、學術問題爭鳴、比較法論壇等。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 王曉慧

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