5月26日，為進一步深化內地與香港特別行政區、澳門特別行政區電影合作交流，繁榮電影創作生產，國家電影局印發《港澳服務提供者投資電影制作業務管理規定》（國影發[2025]4號，以下簡稱《規定》）?！兑幎ā芬蚤_放合作為導向，在完善電影產業開放體系、優化區域資源配置方面邁出重要一步，引發業界廣泛關注。

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出臺背景

內地對港澳地區的電影政策演進，始終圍繞著國家文化發展戰略與區域經濟協同發展的目標。新世紀以來，內地與香港、澳門之間的經濟合作日益緊密，電影產業合作持續深化。在建設電影強國的戰略背景下，《規定》的出臺恰逢其時，具有顯著的時代契合性與政策必要性。

（一）“電影強國”的時代要求。2021年11月，國家電影局發布的《“十四五”中國電影發展規劃》提出2035年我國將建成電影強國的戰略目標。為實現這一目標，需要系統推進電影產業的優化升級，加大對外開放力度，促進國際交流和對話，擴大電影國際影響力。

香港與澳門具有獨特的歷史底蘊、區位優勢與支持政策，為中華文化走向世界提供了重要支點。香港電影與澳門電影作為華語電影的重要組成部分，是實現電影強國戰略的關鍵拼圖。其中香港電影在跨越百年的砥礪發展進程中逐步形成了成熟的工業化體系與類型片的創作傳統，其武俠、警匪、喜劇等類型片曾成功實現跨文化傳播，成為中華文化國際輸出的重要載體。澳門電影雖然起步較晚，但其具有得天獨厚的文化資源稟賦。近年來，依托本土文化特色，港澳地區逐漸在藝術片、紀錄片等領域形成獨特風格。

鑒于此，充分調動香港與澳門地區的資源，發揮其“超級聯系人”和“超級增值人”的獨特優勢，有助于提升中國電影的整體競爭力與全球影響力，推動中國從“電影大國”向“電影強國”邁進。

（二）CEPA框架下的持續深化。國家一直高度重視內地與香港、澳門地區的緊密聯系與合作發展，在電影方面的市場準入門檻梯次放寬。

2003年6月和10月，內地與香港、澳門特別行政區分別簽署了《關于建立更緊密經貿關系的安排》(簡稱CEPA)，電影領域也被納入重點扶持范疇。2003年11月，原國家廣播電影電視總局出臺的《外商投資電影院暫行規定》明確，允許香港、澳門服務提供者在內地以合資、合作的形式建設、改造及經營電影院。2006年1月，原國家廣播電影電視總局出臺的《〈外商投資電影院暫行規定〉補充規定二》明確，允許香港、澳門服務提供者在內地設立獨資公司,在多個地點新建或改建多間電影院，經營電影放映業務。

在CEPA協議的框架下，系列電影優惠政策深入實施，香港電影煥發出強大活力。徐克、杜琪峰、陳可辛、劉偉強、王家衛、林超賢等香港電影人紛紛“北上”，內地與香港的合拍成為合拍片的重要力量；寰亞、英皇等影視企業布局內地市場；UME、百老匯等品牌院線也在內地加速發展。其中，被譽為“香港電影教父”的吳思遠作為行業先行者，率先探索在內地開設現代化的多廳影城，其在北京和上海等地開設的華星國際影城，一度引領內地多廳影院建設熱潮，這正是政策引導下港澳資本投資內地影院的重要案例。

2019年2月，中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調，要充分發揮香港影視人才優勢，推動粵港澳影視合作，加強電影投資合作和人才交流，支持香港成為電影電視博覽樞紐。2019年4月，國家電影局出臺五項措施，對港澳電影業在內地的發展進一步放寬政策。2019年11月，商務部對《內地與香港、澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》進行了修訂，其中列出了電影相關的正面清單與負面清單。2024年，有關部門對2019年修訂版協議再次進行了修訂，形成《協議二》，其中明確要求取消香港服務提供者不得投資電影制作的限制，并且允許香港服務提供者經內地主管部門批準設立的發行公司，經營以買斷形式引進的香港影片的發行業務。而此次出臺的《規定》則是對《協議二》的具體落實。

（三）破解市場瓶頸的切實需要。客觀地看，當前，內地與香港、澳門地區的電影產業都面臨著一定的現實問題。中國內地幅員遼闊、人口眾多，電影市場潛力巨大。2025年年初，一部《哪吒之魔童鬧?！芬猿?50億元的票房成績刷新紀錄，印證了內地電影市場的強大消費力。然而，除了春節檔、國慶檔等熱門檔期之外，其他時間段存在著影片特別是優質影片供給不足的問題，導致觀影供求明顯失衡。內地電影市場需要更多的電影精品來滿足廣大觀眾的需求，激發觀眾的觀影熱情。

與此同時，香港地區的電影產業發展則面臨著人才梯隊斷層、類型片創新乏力等挑戰。數據顯示，2024年香港地區的電影票房為13.44億港幣（約合人民幣12.6億元），相較于2023年下跌了6.2%，與2011年的票房成績相當，反映出香港電影市場的低迷態勢。而澳門地區的電影產業更有著基礎薄弱、創作能力較差、市場規模有限的頑疾。

因此，內地與港澳電影產業的現實困境亟待調整與破解，從而使三地的資金、人才擁有更加廣闊的市場空間，使其創作潛力能夠得到更好發揮。

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主要內容

自2003年CEPA協議簽訂以來，內地與港澳通過簽署多項補充協議不斷深化合作。此次出臺的《規定》共有七項條款，更加具體化、針對性地放松了港澳服務提供者在內地市場的發展限制。

（一）在制作層面為港澳公司松綁。《規定》第一條提出，國家鼓勵香港、澳門服務提供者在內地投資設立電影制作公司，開展電影制作業務。此前出臺的相關政策大多聚焦電影放映業務、影院建設業務。此次在電影制作層面進一步開放了內地市場，無疑是一次重要突破。正如中宣部電影局主持日常工作的副局長毛羽在“2025文化強國建設高峰論壇電影業高質量發展論壇”中所說：“從2003年開始的CEPA協議，20年的時間從允許影院投資到允許投資設立制片廠，香港電影終于全部融入內地電影發展?！?/p>

此外，《規定》第六條指出，經市場監督管理部門批準，既有港澳投資企業可在其經營范圍中辦理相應增項，開展電影制作業務。這項條款改變了以往港澳資本需通過合資或特定審批流程進入內地市場的要求，更大范圍內提高到國民待遇。在香港文匯報的采訪中，電影行業研究者彭侃表示：“根據CEPA規定，港澳和內地合拍電影早就已經享受國產片的待遇，提出鼓勵港澳資本進入內地電影市場，會從流程上進一步簡化港澳資本進入內地影業?！?/p>

（二）在類型層面為港澳公司開路。《規定》第三條指出，本規定中所指電影，包括故事電影、動畫電影、科教電影、紀錄電影、特種電影、虛擬現實電影等種類。此項條款，通過明確而細致的類型界定，為尋求差異化發展或深耕特定領域的電影制作方，尤其是具有獨特文化視角和創新動能的港澳電影公司提供了廣闊的探索空間，為市場注入了新的活力。

值得一提的是，將新興的虛擬現實電影納入管理框架，是對電影藝術與技術前沿發展的敏銳捕捉和積極擁抱。虛擬現實電影作為一種沉浸式、交互性極強的全新視聽敘事形態，代表了電影工業未來的重要方向之一。《規定》實質性地拓寬了電影創作的邊界，既為電影語言的革新提供了制度保障，又為港澳資本提供了類型多元化的發展賽道。

（三）在主體層面為港澳公司賦權。《規定》第四條明確指出，港澳投資電影制作公司可作第一出品單位，由其提交電影的立項和審查申請。此前，港澳資本多作為聯合出品方或需通過合拍片形式參與影片創作，主導權受限。此項條款賦予了港澳電影公司項目主導權，使其可獨立策劃并申報電影項目，話語權得到顯著提升。

《規定》第五條指出，申請國產電影備案時，如港澳投資電影制作公司為聯合出品單位，或已取得備案回執的國產電影擬增加港澳投資電影制作公司為聯合出品單位，備案和審查的申報程序及材料要求參照現行國產電影的管理辦法；如擬變更第一出品單位為港澳投資電影制作公司，須按照本規定第四條補充辦理相應的立項、審查等手續。此項條款要求聯合出品或增補港澳電影公司為出品方的備案程序與國產電影一致，變更第一出品方則只需補充立項手續，也是簡化了準入門檻，具有靈活性、便捷性與規范性。

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重要意義

客觀來看，這項《規定》的出臺對于內地與港澳來說都是一個好消息。其不僅回應了港澳業界對內地市場的長期訴求，有助于推動三地電影產業深度融合，還可為中國電影高質量發展注入新動能。

（一）推動優勢互補，達成雙向賦能。《規定》為港澳電影從業者提供了更廣闊的發展空間，同時助力內地電影產業提升國際競爭力，形成雙向賦能的良性生態。

對于內地電影產業來說，港澳資金、人力、物力、技術的進入，不僅能激活內地電影市場，填補檔期空白，為觀眾提供豐富的觀影選擇，從而增強票房收入，提振行業信心，還將通過協同發展推動內地電影工業體系向“專業化、類型化、國際化”進階，促進內地電影產業提質增效。

對于港澳電影產業來說，內地電影市場具備顯著規模優勢，特別是內地電影院線與觀眾對優質影片存在持續旺盛的需求?！兑幎ā穬灮藴嗜霗C制，使港澳電影資源得以更高效地進入內地市場，有效提升港澳影業的創作靈活性與投資回報率。據中新網消息，香港電影制片家協會主席洪祖星認為，香港電影產業現處低潮期，國家開放措施為其打開內地市場大門，希望業界抓住機遇發展。香港文匯報報道，北京與大灣區專家和香港業內人士一致認為，此項新規不僅為港澳資本迎來“跨界”春天，更將為內地影視產業帶來活水，推動產業結構優化升級，助力中國電影產業揚帆遠航。

（二）深化產業協作，促進文化交融。《規定》的出臺，標志著內地與香港、澳門電影產業合作進入制度化、深層次發展階段。這意味著三地電影人能夠打破地域限制，在各個環節緊密配合，促進內地與港澳合力創作出更多題材豐富、制作精良的優質電影，有利于整合粵港澳大灣區文化資源，構建具有國際競爭力的電影產業高地。

此外，電影作為文化載體，其合作效能可以超越產業本身?！兑幎ā返穆涞貙嵤?，能有效強化三地電影人的溝通往來，讓大家在相互學習、相互啟發中，為講好中國故事搭建起更具包容性的創作平臺，挖掘出更具縱深性的文化內核。這不僅可以推動電影產業的協同發展，更會促進文化的深度交融，從而進一步加深民族感情，鑄牢中華民族共同體意識。

（三）彰顯開放決心，增添強國動能。習近平總書記在2025年3月28日會見國際工商界代表時的講話強調：“對外開放是中國的基本國策，中國正在推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。我愿在此重申，中國推進改革開放堅定不移，開放的大門只會越開越大，利用外資的政策沒有變也不會變?！?/p>

《規定》對港澳投資的放開，不僅體現了國家支持港澳資本融入內地電影市場的政策導向，更釋放出國家正以堅定的決心和務實的行動，推動對外開放向更高水平、更廣領域邁進。正如電影行業研究者支菲娜所言：“內地服務業市場開放基于CEPA不斷推進，此次從準入前國民待遇向國民待遇的巨大轉變，讓更多海外資金、從業者和投資者看到中國內地市場對外開放的決心?！?/p>

從CEPA的市場準入，到新規的突破性放開，政策工具箱不斷完善豐富。未來，隨著政策落地實施，還需健全實施機制與評估機制，注重觀察政策在實施過程中遇到的實際問題，并對其進行動態調整，以期構建更加開放的產業協同體系，助力中國電影的高質量發展。

（劉漢文，福建師范大學傳播學院教授；王懿涵，福建師范大學傳播學院2023級碩士研究生）

文/劉漢文、王懿涵

編輯/李佳蕾

責編/杜思夢

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