王路昊

西南交通大學

公共管理學院

教授

敘事與再敘事

——國家部委與地方政府在政策試點過程中的互動

來源 | 《社會學研究》2025年第3期

作者 | 王路昊

責任編輯 |何鈞力

盡管許多政策試點實際上由國家部委發起和主導，但是政策試點過程中國家部委與地方政府的互動問題并未受到足夠的重視。對此，本文基于敘事工作的相關理論構建了一個探索性的分析框架，并針對S部委引導國家自主創新示范區建設的案例展開了一項敘事分析的研究。研究發現，基于敘事與再敘事的互動，S部委與諸地方政府共同推動了敘事工作的實施，從而促進了不同階段政策目標的實現；也正是在敘事與再敘事的協作與張力之下，部地雙方各自的權力才最終得以建構。由此，本文呼吁進一步關注部地關系以及其中的能動性和策略性問題。

一、問題的提出

以政策試點鼓勵地方政府的政策創新并進行經驗擴散，被認為是一種中國獨具特色的制度實踐，受到了社會學、政治學和政策科學等領域的廣泛關注(陳那波、蔡榮，2017;Zhu & Zhao,2021)。其中，央地關系被認為是理解中國政策試點的關鍵之一。許多研究指出，中央與地方在政策試點過程中的分工與協作促進了政策創新與治理提升的實現(石晉昕、楊宏山,2019;李強彬等,2023)。然而，盡管現實中大多數的試點是由某一個部委所主導(郭松,2021)，但很多研究都只是將中央作為一個整體的“黑箱”來進行分析。事實上，當前的政策試點已趨于常規化、普遍化，在中央和地方各級政府都在大范圍開展各類試點的背景下(梅賜琪等,2015)，黨中央和國務院往往無暇直接干預大多數的政策試點，而由部委具體命題和主導的試點也有助于專業化政策知識的有序生產。

已有文獻對于政策試點過程中國家部委與地方政府之間的互動過程與機制尚缺乏充分的研究。一方面，既有研究多以中央的視角來取代部委，并強調中央的權威角色對試點的規劃、控制和引導(劉培偉,2010;Mei & Liu,2014)。由此，已有研究忽視了部委的權威性并非理所當然的事實，進而既對部委在政策試點引導過程中可能面臨的部際競爭與激勵難題缺乏分析，又對部委在工作開展中的策略性缺乏討論。另一方面，已有研究還揭示了地方政府在央地互動中具有一定的“實質性權力”，并指出地方能夠通過“變通”“共謀”等策略消解中央的壓力(周雪光,2008;王漢生等,2011)。然而，有關地方政府在與部委的配合與協作中如何爭取這種實質性權力的研究同樣欠缺。

可見，關于政策試點的研究有必要在關注央地關系的基礎上進一步關注部地關系。事實上，國務院雖然可能在相關文件中明確了某類試點中某一部委的主導地位，但在具體的制度和結構上常常缺少關于主導部委與地方政府開展互動的具體設計和安排。由此，我們需要揭示部委如何基于能動性和策略性實現試點的引導，以及地方政府又如何在與部委的互動中達成自身的目標。

二、文獻綜述與理論基礎

（一）政策試點與條塊關系中的結構問題

政策試點中的結構問題歷來備受關注。一方面，已有研究揭示了中央政府在試點中的控制與支配問題。研究發現，中央政府往往能夠通過財政激勵等方式調動地方的積極性(Zhu & Zhao,2021)，憑借其所掌握的試點選擇、實施和糾正的權限(劉培偉,2010)，對試點的內容、方向等進行控制(李強彬等,2023)。另一方面，不少研究也揭示出地方政府在中國的分權結構下獲得了較大的自主權。研究發現，在基層試點越來越活躍的背景下(梅賜琪等,2015)，地方政府扮演著“第一行動集團”的角色(楊瑞龍,1998)，不僅推動著政策知識的更新(俞可平,2019)，還能夠通過自下而上的“試驗—認可”框架來提升中央對試點的認可度(石晉昕、楊宏山,2019)。近年來，一些學者也逐漸將研究對象從央地關系轉向條塊關系。既有研究討論了部委主導下的試點可能面臨激勵下沉的遞減以及分工分散等結構問題(郭松,2021)，也發現了更多政策創新和擴散中的條塊互動現象(陳思丞,2020;呂芳,2021)。

事實上，央地關系和條塊關系被認為是理解中國政府組織結構的重要切入點(陳家建,2023)。其中，針對條塊互動問題，已有研究指出了條與塊之間是一種“非協同性關系”(黃曉春、嵇欣,2014)，彼此之間往往在目標、利益、邏輯方面存在區別，由此容易產生權力沖突、各自為政、權責壁壘、人事財政糾紛等問題(孫發鋒,2011)。對此，相關研究主要從結構維度提出了建議，包括對行政機構與職責體系進行再設計，創建聯席會等協作機制，加強黨政權威對于條塊關系的協調，等等(周志忍、蔣敏娟,2013;周振超、黃洪凱,2022)。

綜上，無論是關于政策試點還是關于條塊關系的研究，都更關注地方或基層治理中部門與層級之間的問題，還缺少對部委與地方之間的互動問題的足夠關照。此外，既有關于條塊問題的解決方案存在較強的結構視角的預設，而較少從能動性和策略性等角度揭示協調條塊關系的諸多可能性。

（二）政策試點中部地互動的結構性困境

事實上，部地關系至關重要，也正是部地之間的諸多結構性問題給政策試點的有效開展帶來了挑戰。一方面，部委面臨著激勵不足和部際競爭的結構性困境。已有研究認為項目制是調動地方參與試點積極性的主要方式。在實施分稅制后，中央各部委統籌政策的能力獲得了增強(渠敬東,2012;史普原,2015)。由此，部委能夠通過項目制激勵地方實施政策創新(陳思丞,2020)。但事實上，不少部委掌握的資源依然有限，他們主要還是通過試點權和冠名權來激勵地方參與試點(李振國等,2018)。此外，政策試點往往是長周期和多目標的，涉及多輪和多地試點(王路昊等,2023)。雖然項目制在激勵政策創新方面具有優勢，但部委還需要推動地方落實早期執行、政策學習和促進擴散等多重目標。此外，部際競爭是另一個結構性問題。雖然相關文件可能明確了某類試點中的主導部委，但實踐中某個試點議題往往存在由多個部門在自己權屬范圍內各自開展的問題，由此導致分散試點和重復試點，以及解釋權、控制權之間的部際競爭(李振國等,2018)。另一方面，地方在試點過程中掌握著實質性的執行權。已有研究指出，地方政府往往有其自身的利益和動機(黃曉春、嵇欣,2014)。進言之，他們往往更加積極地跟進那些可支配程度高、有著明顯政績預期的試點(馮猛,2020)。地方政府的這種主動權無疑增加了部委引導中的不確定性。

綜上，由于缺乏具體的制度安排，主導部委與地方之間缺乏穩定開展互動的結構性條件。進言之，需要從組織能動性方面去尋找部地互動的關鍵機制。

（三）理論基礎與分析框架

組織分析的制度主義為從能動性角度解釋政策試點中的部地互動提供了理論基礎。自20世紀90年代以來，為了調和與彌補創立之初強調宏觀層面制度環境等結構性要素而相對忽視微觀層面行動機制的不足，組織社會學的制度主義學派開始關注所謂的“嵌入的能動性”（embedded agency）問題(Seo & Creed,2002)，從而逐漸發展出了一系列有關組織能動性的概念和理論。其中，制度工作（institutional work）的相關研究旨在理解行動者如何和為何通過塑造和影響制度來實現其自身的目標，由此揭示了一系列相關的組織策略(Hampel et al.，2017)，如敘事、創造身份、教育、神話化、給既有制度打補丁、破壞既有制度的信念基礎，等等(Lawrence & Suddaby,2006)。

所謂“制度工作”，是指“個體或組織有目的地創造、維持和改變制度的行為”(Lawrence & Suddaby,2006)。該理論以社會建構論為理論預設，強調在制度工作的實施過程中，行動者的經驗、認知、意義系統等既會被制度建構，也會反過來影響、建構和維持制度以達到他們自身的目的。已有研究認為，制度工作往往是以語言為中心的(Lawrence & Suddaby,2006)，而敘事工作則是最重要的制度工作之一(Hampel et al.，2017)。敘事不僅能夠解釋制度運作的邏輯，證明行動者的合法性，更重要的還在于它是強有力的勸說工具(Ruebottom,2013)。總體而言，已有研究將敘事在制度工作中的勸說工作總結為兩種類型。其一，行動者通過敘事創造一個跨越多層場域的元敘事（meta-narrative），從而與廣泛的行動者之間產生共鳴(Zilber,2007)。其二，行動者通過創造新的故事來爭取廣泛的合法性、聲譽、認知理解、價值規范等(Ruebottom,2013)。

制度工作的理論提醒我們關注試點過程中部地互動的能動性和策略性，而敘事工作的視角則為普通研究者對此進行管窺提供了可能。不過，由于部地之間的敘事互動充滿了混雜的非協同性，既有文獻尚無法提供一個成熟的分析框架。為此，本文進一步汲取敘事社會學中的理論養分(劉子曦,2018)。近年來，敘事在政策過程中的角色和作用也受到了更多的討論(Kuenzler et al.，2025)。已有研究表明，敘事的作用并不限于“勸說”。基于有目的地故事講述，敘事不僅是意義管理工具，還是行動者組織、評估和交流信息的工具(Kuenzler & Stauffer,2023)。本質上，敘事可被視作一種策略性的言語行為（speech acts）（Palo et al.，2020)。所謂“言語行為”，是指話語是一種行為或活動的形式。奧斯汀（John Langshaw Austin）指出，話語之所以重要，有時不在于它在陳述事情，而在于它在做事情(奧斯汀,2013)。話語在做事情的這種性質，又被稱為“述行性”（performative）。

奧斯汀關于述行性的理論對社會學特別是組織社會學產生了巨大的影響。首先，敘事是有力的動員機制。敘事能管理和分配意義，勾畫愿景，給敘事者或受話人創造和賦予身份，由此實現注意力吸引，并動員相應的想象力(Abolafia,2010;Palo et al.，2020)。其次，敘事還關系到知識的管理、建構和學習，是一種“非正式的培訓”(劉子曦,2018)。故事有助于對知識進行解釋和證明(Ruebottom,2013)，這不僅為學習者提供了知識運行和使用的情景，還為學習者應對現實問題提供了方案和例證(Wedlin & Sahlin,2017)。因此，行動者常常通過故事來學習(希利,2021)。再次，言語行為的思路還有助于揭示敘事工作發揮作用的機制。關于組織分析的制度主義的微觀基礎，卡隆（Michael Callon）有關述行性的研究影響較為深遠(Powell & Colyvas,2008)。卡隆認為述行效應根源于言語行為實踐過程中人類與非人類行動者之間的聯結(Callon,2007)。受此啟發，敘事過程中關系與物質在轉譯（translation）中被符號化的過程就不可忽視。正是基于這一過程，敘事將有助于敘事者成為對應人與非人行動者的代言人，進而幫助其實現對意義、利益、價值和資源的定義、動員與爭奪(Latour,2005)。最后，敘事的實現還離不開互文的過程。所謂“互文性”（intertextuality），是指話語的文本是處于一個復雜交錯的文本體系之中的，文本與文本之間往往相互影響(費爾克拉夫,2003)。部委與地方的敘事互動就處于密切的互文過程之中。一方面部委的敘事離不開地方的材料，另一方面地方的敘事也受制于部委的主題。同時，又正是在這種有目的、有選擇地引用和轉譯中，部地各自的敘事目的才得以實現。

由此可見，當我們將政府的敘事視為其影響和建構現實的策略性言語行為時，便可以更深入地理解政府如何和為何能夠通過講故事來做事情。對于部委而言，一方面，敘事的基礎作用是提供一套“勸說”的符號，包括保證試點的合法性，提供意義、價值、聲譽，以及為政策經驗的擴散和學習提供知識、工具和方案；另一方面，敘事的策略性還體現在其對于關系與物質的符號化管理上。基于對人與非人行動者的轉譯和聯合，敘事將有助于確定試點中的政策信念、命題、任務和目標，并進行資源的保障，以及試點中相應身份、位置的分配和管理。對于地方而言，圍繞試點開展再敘事同樣是其達成相應政策目標和動機的策略性言語行為。一方面，地方政府可以通過文本生產對部委的試點目標和任務進行政策細化(杜其君,2023)，如為了落實部委方向性的試點任務，地方政府會頒布一系列高度具有可操作性的指導意見、實施辦法、政策解釋，并在地方各部門之間形成具體的工作分工；還會通過再敘事為試點經驗、成效和示范效應提供證據，并進行傳播。這些話語實踐本身就是地方政府為落實部委的試點任務而在做事情。另一方面，借助再敘事去塑造地方的身份、形象，或者為地方實踐爭取意義、合法性、資源等也是地方政府實施或參與試點的重要動機和策略(王路昊,2022)。此外，部地之間的敘事與再敘事是一種“非協同性”的互動。換言之，部地之間既存在針對政策試點而進行的敘事協作，即通過敘事互動來做共同的事情；又存在不同的敘事動機、目的和轉譯，即通過制造敘事張力來做自己的事情。由此，敘事與再敘事的網絡處于一種混雜性之中，但又保持了一定的話語秩序(福柯,2001)。綜上，本文構建了一個探索性的分析框架（見圖1）。

三、案例選擇與研究方法

（一）案例選擇

下文以S部委主導的國家自主創新示范區（以下簡稱“自創區”）為例，開展一項探索性的研究。通過自創區的設立，S部委旨在引領高新區“二次創業”的加速，特別是借助先行先試的政策試點攻克園區和產業升級發展中的痛點和難點，并借助自創區的示范效應推動全國高新技術產業的發展和區域經濟的升級。在2009年至2022年期間，以試點權和冠名權為基礎，S部委成功地主導開展了各項自創區的試點和示范工作。值得注意的是，在此期間，其他部委乃至一些中央領導小組也在牽頭或推動類似的試點工作。例如，發改委在同一時間開始了創新型城市的試點。2015年，中央全面深化改革領導小組提出建設“全面創新改革試驗區”，同樣涉及大量科技創新類試點。在此背景下，自創區成功地吸引了地方政府的積極申報，形成了良性的部地互動。在S部委的主導下，自創區有序又有效地對股權激勵、高新技術企業認定、科技金融改革等多項政策進行了試點，并實現了政策創新、試點探索和改進、早期執行、政策學習和輻射推廣等多重政策目標。

（二）研究方法與數據分析

本文采用敘事分析作為研究方法，主要收集了兩方面的數據。一方面，針對S部委的故事生產，收集了2009年至2022年期間S部委的兩類敘事文本，即政策、規劃等政策敘事與新聞報道、采訪等媒體敘事（共計181篇，其中前者76篇，后者105篇）。另一方面，針對地方的故事再生產，收集了23家自創區的兩類敘事文本（共計4498篇，其中政策敘事1223篇，媒體敘事3275篇）。上述政策敘事文本主要來自部委與地方的官方網站和“北大法寶”數據庫；媒體敘事文本則來自S部委主管的《科技日報》，以及各地的地方日報。

在數據分析上，本文按照以下四個步驟有側重地展開了分析。

一是文本基礎信息的整理。掌握每篇文本的基本概況，包括：題目、發布日期、數據來源、文本類型、事件背景、主要事件、提及的部委、提及的自創區、提及的物質對象。

二是數據編碼和主要故事情節提煉。通過編碼與類屬提升(卡麥茲,2009)，提煉、歸納和分類敘事的子主題及其覆蓋的主要故事情節。最終基于三輪編碼和類屬提升，形成了概念類屬88個，這些概念類屬分布于發展定位、建設目標、發展成效、試點情況、部地關系、物質對象等六個子主題之下。

三是歸納S部委引導試點的典型故事。通過備忘錄撰寫，分析類屬、主題的分布，比較不同文本在故事情節組合，以及對應的故事脈絡、敘事邏輯、敘事元素和敘事技巧等方面的差異，最終提煉出S部委生產的四種典型故事，分別是“領頭羊”“排頭兵”“優化布局”“嫁接新試點”。四種故事交叉重疊出現，分別活躍于試點的早期、前期、中后期和后期。

四是分析地方對于S部委故事的再生產。采用與前述類似的分析策略，針對每一個自創區的再敘事進行分析歸納，但分析更側重于兩個方面。一是響應情況，即地方政府基于政策細化落實S部委相應政策目標的線索與證據。二是拓展與闡釋情況，特別是地方政府在再敘事的整體過程中的主要偏好和特征。

四、自創區試點中的部地敘事互動過程

從敘事內容的重點來看，部委傾向于“政策目標敘事”，而地方側重于“政策落實敘事”。后文將詳細闡述自創區試點中四種故事的敘事與再敘事過程。

（一）故事1：作為“領頭羊”的中關村

1.部委的“政策目標敘事”

“領頭羊”是試點過程中出現的第一種故事。在部委敘事中，該類故事的時間線主要分布在2009年至2014年之間。通過“領頭羊”故事，S部委旨在將中關村塑造為引領試點風向、重點和展示成效的標桿，以此實現自創區試點對地方注意力的普遍影響。首先，在“率先開展”“全國標桿”等故事情節中，S部委將中關村的“領頭羊”地位與“科技創新”的核心價值綁定，由此為后續試點的批復工作確定了一種“元敘事”。其次，通過一系列關系和物質的符號化，不僅凸顯了中關村的“主角”地位，而且證明了S部委在關系動員與物質保障方面的能力。其中，關系性符號包括了部際協調小組、部際聯合發文中的其他部委，以及學習“領頭羊”的其他地方政府；物質性符號主要涉及科技成果、專利、設備、技術標準等與試點相關的物質對象。

總體而言，“先行先試”和“示范引領”是自創區試點的兩大核心政策目標，但在不同故事的敘事中其具體的重點又存在差異。在“領頭羊”故事中，“先行先試”表現為在鼓勵自發性試點的情況下，S部委主要強調由其主導的包括科技成果權屬改革、股權激勵等在內的六項試點。“示范引領”表現為S部委主要強調中關村的試點方案及其成效對于全國各地的引領作用，并借助其經驗和模式激勵全國各地的高新區進行政策、園區和產業的升級。

2.地方的“政策落實敘事”

中關村的再敘事基本緊扣了部委敘事的框架，并提供了大量“率先試點”和“發展成效”的情節和細節，響應了部委敘事中“領頭羊”的身份和任務。在政策知識上，地方再敘事則補充了知識的應用場景，完善了知識有效性的證據鏈條。此外，中關村的再敘事對自發性試點有著更多的偏好，如從2010年開始，中關村借助地方媒體和地方政策對文化產業的相關試點問題進行了系列論證。

借助再敘事，中關村既落實了S部委的核心目標，又擴大了自發性試點的影響。首先，北京市和中關村等通過一系列政策細化的工作來確保部委主導的試點落實，如僅針對稅收優惠試點就出臺了兩項專門的政策解釋。其次，中關村創造了全國矚目的示范效應，不僅反映在科技成果轉化、科技資源集聚、經濟數據增長等數據上，而且反映在各地爭創自創區的熱情上。在后續批復的22家自創區中，共計有19家在這一階段就開啟了向中關村的政策學習。最后，中關村也開展了具有影響力的自發性試點，如在高新技術企業的認定中將具有高新技術背景的文化產業納入試點范圍。

基于“領頭羊”故事中的部地互動，部委主導的六項試點和塑造全國標桿的政策目標得以貫徹，同時中關村也借助再敘事擴大了其自發性試點的影響。

（二）故事2：召集高新區“二次創業”的“排頭兵”

1.部委的“政策目標敘事”

“排頭兵”的故事緊跟在“領頭羊”的故事之后出現，涉及東湖、張江、深圳等自創區。在部委敘事中，該類故事主要是“領頭羊”故事的支撐和補充，并在2011年至2014年期間占據主導。首先，“排頭兵”在部委敘事中既是一種集體身份，又在扮演的角色上存在差異。例如，東湖被設定為中部地區的“排頭兵”，張江被設定為“推動區域經濟社會發展”的“排頭兵”，深圳則是“發展中國特色社會主義的排頭兵”。其次，在“試點情況”與“發展成效”兩大子主題上，“領頭羊”的敘事更集中在前者，相較而言“排頭兵”的敘事則更側重于后者。當然，“排頭兵”的一些具有廣泛影響力的自發性試點依然在敘事中獲得了展現，如張江開展的自創區與自貿區的“兩區聯動”試點。最后，“排頭兵”故事進一步強化了S部委在關系與物質對象方面的代言人形象。一方面，約30%的文本涉及部際協調小組或聯合發文；另一方面，高新技術在試點中的地位和作用也被持續展現。

“排頭兵”的敘事延續和豐富了“領頭羊”的相關目標和任務。一方面，在鼓勵自發性的試點探索的同時，繼續以六項試點政策為主。另一方面，在與中關村共同形成“示范效應”之外，部委敘事更強調“排頭兵”各自的分工。

2.地方的“政策落實敘事”

雖然“排頭兵”們在再敘事中也基本遵循了S部委的敘事框架，但在側重點上卻存在一定差異。一是相較于部委敘事關注的“發展成效”，三家的地方敘事都更加強調“試點情況”方面的成績，如東湖強調了接力試點在激勵手段方面的創新。二是在身份建構上，自創區所在的三個地方政府都不同程度地跳出了部委的敘事框架。其中，武漢提出了要建設“全國創新中心”，上海和深圳則提出了要建設具有全球影響力的科技創新中心。

通過再敘事，地方政府繼續在落實S部委任務的基礎上嘗試擴大各自的影響力。首先，六類試點依然是三家自創區的重點工作，他們同樣制定了一系列具有操作性的配套政策、實施方案去保證試點的落地。其次，“排頭兵”在“示范引領”的影響上同樣廣泛，共計13家自創區提及曾對他們進行過“政策學習”。最后，三家自創區同樣開展了大量影響深遠的試點工作，如后續共計16家自創區對張江的“兩區聯動”試點模式進行了政策學習。

基于“排頭兵”故事的部地互動，S部委接力試點的任務得以落實，自創區的吸引力獲得了持續提升。同時，各地也開展了更多影響廣泛的自發性試點。

（三）故事3：優化布局，提升功能

1.部委的“政策目標敘事”

“優化布局”的故事主要發生在2015年至2022年之間。通過該類故事，S部委強調要基于“全國一盤棋”的新思路，擴大試點范圍，在“若干重點區域布局建設”，并促進自創區和高新區在政策工具、平臺載體等功能方面的升級。首先，敘事中有關“試點情況”的內容大幅縮減，故事情節集中在了“示范帶動輻射”等示范效應方面。進而，雖然相關元敘事保持了“科技創新”的核心命題，但自創區建設的意義轉向了“區域領頭”“區域示范”等地區元素。其次，關系和物質的符號化也不同程度地出現了與“試點情況”的脫鉤，并更多地與地區元素相結合。由此，地方的申報熱情得到了進一步激發。這是因為無論是引領一個區域還是引領一個省份，對地方而言都可以是“爭創”的條件和機會。

通過新故事的生產，S部委實現了政策目標的調整。一方面，S部委鼓勵地方繼續探索具有“共性”和“特色”的政策試點，但相較于早期聚焦六項試點政策，此后的試點任務更加模糊。另一方面，S部委開始重點考慮自創區的區域布局，從而推動試點經驗和產業升級模式在全國的鋪開。

2.地方的“政策落實敘事”

隨著自創區的擴容，越來越多的地方再敘事開始脫離S部委的敘事框架。一是對于那些開展了自發性試點的自創區而言，他們依然會更多將其區域引領的地位歸結于其試點方面的探索和引領。二是自創區本身開始轉變為地方性敘事中的符號而非敘事目的，這在“地方自我定位”的闡釋中尤為如此。

由此，各地在落實部委任務和實現自身目標的方案和策略上就出現了差異。一方面，政策試點的繼續探索主要涉及三種情況。第一種主要是2015至2016年期間獲批的、以蘇南和天津等為代表的自創區，共計10家。他們開展了一定的自發性試點，如天津的創新券和投貸聯動試點，但其試點的創新性和強度往往不及“領頭羊”和“排頭兵”自創區。第二種涉及山東半島、寧波和溫州，他們主要以區域特征和產業特征為基礎開展有限的政策試點探索。第三種是2018年以后獲批的、以蘭白和烏昌石等為代表的自創區，共計7家。他們主要基于政策遷移和政策學習，將既有的政策試點移植到本地作為一種早期執行開展試點工作。在后兩種情況中，有關政策細化的相關政策文件也更少。

另一方面，“示范引領”的任務則得到了更加廣泛的落實。首先，隨著“優化布局”的開始，各地紛紛加大了爭創的力度。本研究一共收集到有關“爭創”的文本398篇，其中2015年及之后發布的共265篇，占比約三分之二；而僅2015年就發布了101篇，占比約四分之一。在“爭創”過程中，相關地方政府不僅會搶占和爭奪區域位置，更重要的是會通過政策學習的過程，提前開展政策試點或政策遷移，以及進行區域和產業的升級，以此達到S部委“二次創業”的目標。例如，蘇南在爭創過程中提出了“南京九條”，提前開展了各類政策試點；蘭白制定了詳細的發展規劃，提前進行產業、園區、政策方面的優化升級。其次，各地獲批后，也都持續推動了“二次創業”的增速，并加強了向周邊的“輻射帶動”。具體模式有兩種，一種是圍繞城市群、區域發展展開合作，如福廈泉；另一種是作為省域或區域中心制定政策促進試點經驗向下擴散，如西安。

基于“優化布局”故事的部地互動，S部委有關“擴面”的目標和任務得以落實。同時，地方的申報熱情持續高漲，并在身份上開展了更多的自我闡釋。

（四）故事4：嫁接新試點，開啟新征程

1.部委的“政策目標敘事”

“嫁接新試點”同樣發生在2015年至2022年之間，但相較于“優化布局”，其更集中地出現在2019年至2022年期間。該故事主要涉及自創區如何與新的任務進行結合，從而開啟新一輪的試點，主要包括三種情況。一是S部委在新的試點任務或試驗區建設時優先在自創區布局，如國家科技成果轉移轉化示范區。二是S部委直接與某些地方深入合作，如與深圳聯合發布了《中國特色社會主義先行示范區科技創新行動方案》。三是S部委直接安排某些自創區承擔新的試點任務，如要求中關村等在科技的“對口幫扶”方面進行更多的試點。隨著自創區與更多政策議題的嫁接，S部委有效地提升了敘事工作的影響力。一方面，S部委在“勸說”符號上實現了擴充。不僅“科技創新”的核心命題被進一步與更廣泛的經濟社會議題結合，而且自創區原有的符號也借助新的任務實現了延伸，如借助創新型省份的建設，將自創區主導的價值、認知等向下傳遞給全國各地的科技創新工作。另一方面，隨著故事的重點回到試點任務，關系性與物質性的符號也再次與“試點情節”掛鉤。例如，在投貸聯動、科技服務業、國家技術創新中心等新的試點任務中，高新技術的重要性都被再度強調。此外，更多“部省合作”“聯合發文”的故事情節也強化了S部委作為引導者的形象。

由此，S部委設計了層次更加豐富的政策目標。在政策試點上，一是在國家科技成果轉移轉化示范區等新任務中復制和深化既有的試點經驗；二是在深圳等重點自創區中繼續政策創新的探索。在示范引領上，一是通過“嫁接”，試點經驗被推廣到自創區以外的更多地區；二是將創新型省份建設與自創區結合，推動自創區經驗以省為單位進行擴散；三是作為對口幫扶工作中的一部分，前期獲批的四家自創區對于蘭白、烏昌石等自創區進行幫扶。

2.地方的“政策落實敘事”

在“嫁接”故事的再敘事中，地方政府更大膽地突破了S部委的敘事框架。自創區往往成為建構“地方自我定位”的符號之一。例如，合肥在自創區、創新型省份、綜合性國家科學中心、全面創新改革試驗區等多重身份符號之下，強調了自己作為長三角創新“副中心”的使命。此外，深圳、張江等“嫁接新試點”較多的自創區同樣也更加強調其綜合性的身份。

因為“嫁接”的不同，加之地方再敘事的差異，各地對于政策目標的落實也有不同。一方面，進一步“先行先試”的目標與那些建設各類示范區、中心的自創區掛鉤，如深圳就是踐行這樣的做法。另一方面，“示范引領”有關的目標則主要集中在創新型省份和對口幫扶兩項工作上，而這兩項工作往往又能進一步與自創區的“爭創”工作或者“優化布局”工作進行結合。例如，鄱陽湖等較晚批復的地方在爭創過程中就是將自創區和創新型省份兩項工作結合起來開展的。

基于“嫁接新試點”故事的部地互動，各地不僅協助S部委推進了更加全面和多元的試點工作，同時他們自身差異化的敘事動機和目的也得到了滿足。

五、敘事與再敘事：敘事工作及其述行機制

部地之間圍繞政策試點所展開的敘事與再敘事共同促成了各階段敘事工作的實施。而敘事工作的成功則建立在一種“非協同性”的互動之中；換言之，部地之間在敘事互動中既存在著協作又保持著張力。

（一）敘事協作與部委引導的述行機制

1.敘事與再敘事的協作

敘事與再敘事的主線之一圍繞著S部委的試點引導展開。特別是在各地獲批之前和之初，部委與地方之間總分敘事的故事結構較為明顯，即S部委主要對每類故事的基本框架以及故事情節安排的主導邏輯進行總述，而地方敘事則在框架和邏輯之下增添細節性的分述。從互文過程來看，一方面地方的“政策落實敘事”更多從部委的敘事中吸收敘事主題；另一方面部委的敘事則從地方的再敘事中選擇案例、情節和信息，用以支撐“政策目標敘事”。

由此，通過敘事協作，一種自我預言式的論證循環得以形成。一方面，自創區試點的效應、影響等得以傳播，部委在關系與物質協調方面的能力也得以印證和強化。另一方面，部委圍繞“科技創新”所生產的政策知識也在地方的再敘事過程中通過證據鏈條的補充和發展，以及具體方案的制造和述行獲得驗證。

2.部委的敘事引導：講故事作為策略性的言語行為

敘事的協作以及部委對于話語秩序的建立不應被視作理所當然。如上所述，部地協作并非依靠于結構上的制度安排。拉圖爾（Bruno Latour）認為，權力來自行動者的聯結過程，而非某種預存的（pre-existing）的“社會”(Latour,1984)。部委引導的實現同樣根源于部委實現了一種通過講故事來做事情的策略，而部委的權威性也更應該被視為這種述行性的結果而非原因。

部委敘事的引導之所以成功，源自兩種述行機制。一是知識管理機制。部委實施了一種具有廣泛影響的“非正式培訓”。通過講故事，S部委建構和掌控了高新區“二次創業”的知識體系，由此成為了相關政策知識的權威。這種“非正式培訓”的影響不僅發生在自創區獲批之后，更重要的是故事可以直接介入各地“爭創”的過程，并激勵和指導各地的“爭創”行為。

如上所述，除中關村外，各地都經歷了“爭創”的過程。換言之，S部委并非僅僅是要將試點權下放給所選的地方，而是要激勵地方為了獲得試點權和示范身份而加強科技創新的行動。于是，在“爭創”過程中，各地便需要按照S部委敘事中所提出的標準、模板和方法進行一系列政策、園區、產業方面的升級。首先，在政策方面，幾乎所有的地方政府都進行了一定的地方性試點。在“爭創”過程中，地方會根據部委敘事強調的試點方向和內容，結合各自情況提前進行地方性試點。一些地方還制定了一攬子的政策試點方案，如上述的“南京九條”，以提前調整高新區或高新技術產業的政策導向。其次，各地還會按照部委敘事，參考獲批地區有關高新技術（企業）的目錄等，對園區規劃、創新環境、產業布局、產業聚集等“二次創業”的重點任務進行調整升級。最后，如上所述，為接近部委敘事的標準，不少地方還會自發向“領頭羊”和“排頭兵”進行政策學習。

總之，正是因為經歷了“爭創”過程，地方政府已經充分理解和契合了S部委有關自創區的藍圖，在政策、產業、園區等方面進行了初步的學習和探索。在獲批后，這些自創區也并非簡單地去執行S部委規定的幾項試點政策，而是能按既定的政策精神進一步有序地開展后續的試點探索和經驗擴散工作。

部委引導策略實現的另一個關鍵是代言人機制，即部委旨在通過敘事中物質與關系的符號化，成為大量人與非人行動者的代言人。由此，S部委向地方證明了其在試點中擁有著協調相應關系以及調配物質對象的權威身份。

這里以試點的核心之一高新技術企業的認定為例。該項試點不僅關系到自創區和高新區應該重點集聚、培育哪些產業，而且與科技成果權屬改革、稅收優惠、科技金融等其他試點高度相關。對此，一方面，圍繞著試點以及對“高新技術”的轉譯，S部委實現了與其他部委的聯合。比如，《關于修訂印發〈高新技術企業認定管理辦法〉的通知》（國科發火〔2016〕32號）就是S部委與財政部、國家稅務總局聯合發布的，財政部、國家稅務總局后續發布的其他相關試點政策也同樣受到該認定辦法的影響。由此，S部委取得了相關部委代言人的身份。此外，其他學習該項政策試點的地方政府也同樣被吸納到了S部委所主導的話語框架之中，強化了S部委的話語權威。另一方面，通過認定辦法以及后續配套政策，S部委也成為高新技術'以及與之相綁定的政策資源的代言人。那些希望獲得對應政策資源的地方政府就需要按照S部委所規劃的高新技術發展方向去調整地方的產業政策與規劃，并重新重視和發展過去在傳統產業模式中被忽視的技術、專利等要素。

綜上，敘事與再敘事的協作主要依靠部委敘事中的引導策略，而策略的實現則有賴于知識管理和代言人兩種機制的作用。

（二）敘事張力與地方的“借故事講故事”

1.敘事與再敘事的張力

從整體趨勢出發，部委的“政策目標敘事”與地方的“政策落實敘事”之間所具有的“非協同性”特征依然明顯。隨著試點的開展，部地之間在敘事邏輯和敘事重點方面的差異越來越大。從互文過程來看，一方面，隨著試點的開展，地方政府越來越多地將部委敘事中的要素圍繞地方的自我定位、階段性的總體任務等敘事目的進行重組。另一方面，部委敘事則圍繞“科技創新”展開，地方的案例、情節、證據始終服務于部委敘事的總體目標。例如，在“排頭兵”和“區域布局”的再敘事中，很多地方都提供了大量有關于自發性試點的情節和要素，但部委敘事則依然選擇了地方有關“發展成效”方面的故事情節進行重組。

這種敘事張力對于敘事工作的成功同樣重要。一方面，S部委以“科技創新”為元敘事，在各地紛繁的再敘事中重建了話語秩序，由此確保了地方的試點始終圍繞著部委設定的任務主線開展。另一方面，地方的再敘事本身也被部委包容甚至鼓勵。這不僅是促進自發性試點以及加強試點影響力擴張的需要，而且是為了最大程度激發地方的能動性，并最終實現試點的各種目標。

2.地方再敘事的實現：借故事講故事

正如部委借助敘事以獲得和行使其權威一樣，地方也是通過一種“借故事講故事”的策略才得以在部地互動中獲得特定的實質性權力。總體而言，存在三種具體策略。第一種是借部委的故事框架講地方的特色貢獻。在這種情況下，部委的故事框架被保留，而地方傾向于強調自己在試點探索或產業轉型中的貢獻。例如，S部委更多將“排頭兵”故事作為“領頭羊”故事的一種補充，但三家“排頭兵”無一例外地都在地方敘事中強調自己在政策創新上的大膽嘗試；類似的情況還出現在“優化布局”的一些地方性敘事中。第二種是借部委的故事框架講地方的目標或成績。該策略較多地出現在“優化布局”的再敘事中。在這種情況下，地方雖然遵循了部委的敘事框架，但再敘事中的目標或成績超出了部委敘事所集中的高新技術產業的范圍。例如，蘭白等地將扶持傳統產業的故事以技術轉型和改造的方式納入敘事當中。第三種是借部委提供的符號講地方自己的故事。在這種情況下，自創區從敘事的主體和對象轉變成一種故事情節和符號，這主要有三種形式。一是上文提及的自創區作為一種身份和符號被用于支撐“地方自我定位”的建構。二是自創區在再敘事中服務于地方某一階段的總體性目標。例如，廣東在“十三五”期間提出了要“率先全面建成小康社會”，深圳和珠三角等位于廣東的自創區在地方敘事中就主要扮演著完成該任務的角色。三是自創區作為一種符號被地方敘事用于修飾自身的形象。例如，成都將自創區的符號用于現代都市屬性的修辭，并致力于塑造“新發展理念城市”的形象。

借故事講故事的策略依賴于一種政策細化機制，即試點目標和任務需要進入具體的地方語境之中實現政策細化。由此，地方政府便擁有了對身份和高新技術進行二次轉譯的權力，并為更多的地方目標和動機創造了解釋空間。第一種常見動機是，地方通過參與試點來爭奪并塑造身份和形象。這些身份和形象對地方的經濟社會發展和政府工作開展有著潛移默化的影響。它們有助于地方爭取中央的注意力，還關系到營商環境和地方吸引力的建設，是地方在開展科技創新、產業發展等工作中聚集戰略性產業資源，特別是在與其他地方的競爭中爭取創新擴散、產業轉移、人才落地等資源的關鍵。

不過，地方往往并不會甘于接受S部委分配的身份，相反在很多情況下，地方都有很強的動機去重構自己的身份。一種情況是地方爭奪S部委批復次序的結果不理想。例如，在2015年初，重慶的兩會代表發出了應該在重慶設立自創區以填補西部空白的聲音，但在后續的“爭創”競賽中，成都成了西部首家自創區。于是，在后續的地方敘事中，重慶更多地強調了其在2019年與S部委簽署的“部市工作會商制度議定書”中所確定的“國家（西部）科技創新中心”的身份，而自創區則只是該身份的一個支撐。另一種情況是地方政府傾向于更加綜合地塑造自身的身份和形象，而非局限于S部委的定位。例如，深圳將自身定位于改革開放的前沿，合肥強調自己是長三角的“副中心”，等等。最后一種情況是一些地方政府還會存在拔高自我身份定位的傾向。

圍繞“高新技術”開展二次轉譯是地方再敘事的另一種常見動機。從中關村將高新技術企業的范圍擴展至文化產業領域，到杭州、寧波、溫州將試點重心放在“互聯網+”或小微民營企業，再到蘭白、烏昌石等將傳統產業與“高新技術”關聯，都屬于這種情況。雖然S部委將“高新技術”作為元敘事以及試點的關鍵抓手，但地方政府顯然并沒有完全遵循S部委這方面的話語秩序。

“高新技術”的二次轉譯有助于地方政府對地方產業政策進行相應的支撐或辯護，具體體現為三個方面。一是強調地方特色的產業、企業形態與“高新技術”的關聯有助于地方政策傾斜中的合法性取得，進而方便地方政府制定有利于地方產業的政策激勵。二是對中西部欠發達地區而言，傳統產業對地方經濟社會發展依然重要，將傳統產業與“高新技術”結合既是進一步促進產業升級的考慮，也為地方保留傳統產業提供了合理性。三是強調地方特色產業中的“高新技術”屬性也有利于相關地方政府在產業領域以及招商過程中去爭取聲譽。

綜上，敘事與再敘事的張力主要由地方政府借故事講故事的策略制造，而該策略實現的關鍵是政策細化機制。

六、結語

（一）主要結論

盡管許多政策試點實際上由國家部委發起和主導，但是政策試點過程中國家部委與地方政府的互動問題并未受到足夠的重視。對此，本文從敘事工作的角度出發，對該問題開展了一項探索性的研究。本文的主要結論如下。

第一，部地之間的敘事互動能夠促進他們共同實施敘事工作，并推動政策試點的成功。由于缺乏結構和制度上的具體安排，可能存在部委引導與地方注意力不匹配的結構性困境。對此，部地互動的實現就有賴于能動性維度的相關機制，而敘事等制度工作就是這類能動性機制的典型和代表。

第二，正是在部地的敘事互動過程中，雙方各自的權力才最終得以建構。無論是部委在試點引導中的權威地位，還是地方政府在試點落實中二次轉譯的“實質性權力”，都源自他們通過講故事來做事情的過程。由此，本文不僅揭示了部地關系中相關權力的建構過程與機制，而且指出了不僅地方的工作開展是富于策略性和技巧性的，部委的工作開展也同樣如此。這對于我們重新理解和研究國家部委的組織策略和組織行為具有一定的啟發意義。

第三，部地之間的敘事協作主要基于部委引導性的敘事策略，而引導成功的關鍵則根植于兩種述行機制。一是知識管理機制。部委敘事實現了一種廣泛的“非正式的培訓”，這樣的敘事能夠介入地方政府的“爭創”行為，由此S部委提前引導了地方政府的政策和發展方向。二是代言人機制。S部委借助敘事成為一系列人與非人行動者的代言人，由此保障了地方政府在完成政策知識的自我預言后能夠獲得相匹配的身份與資源。

第四，部地之間的敘事張力主要源于地方政府借故事講故事的敘事策略。借助政策細化機制，地方獲得了對身份和物質進行二次轉譯的權力。由此，地方創造了更大的解釋性空間以滿足不同的目標和動機。

（二）部地關系與制度工作：新課題與新可能

央地關系和條塊關系是理解中國政府系統的重要起點，也受到社會學、政治學與公共管理等諸多學科的高度關注(陳家建,2023)。本文則指出國家部委與地方政府之間的互動關系值得受到更多關注。在一定程度上，部地關系的特殊性和重要性被豐富的央地關系和條塊關系研究遮蔽了。然而，一方面，部委不等于中央，在很多工作中并不具備無可置疑的絕對權威，相反可能面臨結構和制度上的約束；另一方面，部委也不等于“條條”，當前越來越多的“部地聯動”“部省會商”現象說明國家部委的很多工作不單是依賴于傳統的“條塊”關系來開展，國家部委與地方政府的直接合作與互動已經變得越來越重要。對此，我們不僅需要重新關注部地之間的特殊結構關系，還需要深入解釋部地互動的能動性維度，本文正是對后者進行了一些探索。

部地關系的一個重要特征就在于其中更大的靈活性、復雜性和策略性。本文指出，制度工作理論為我們理解部地關系的能動性維度提供了一個新視角。學術界針對地方政府的管理技術已經開展了不少具有啟發性的研究(王漢生、王一鴿,2009;周雪光、練宏,2011)，而雖然國家部委的工作開展同樣充滿策略性和技巧性，但我們對此仍知之甚少。對此，本文也呼吁進一步去關注國家部委開展工作時的各種策略及其組合。基于探索性的敘事分析，本文揭示了組織行為的能動性和策略性，能夠為破解條塊分割問題提供新的理論思路。換言之，并非所有的問題都要從結構維度去解決，相反通過為部委和地方的能動性留出空間，整個政策過程反而可能增加了更多的靈活性和韌性。

然而，受制于案例選擇、研究資源和自身能力等局限，本文對相關問題的探究也只能止步于敘事工作。一般而言，制度工作從策略維度上可以劃分為符號工作（symbolic work）、物質工作（material work）和關系工作（relational work）(Hampel et al.，2017)，而敘事工作只是符號工作中最典型的一種。事實上，在自創區的試點過程中，敘事工作不過是各類制度工作的一部分。對于部地關系以及相關組織策略的研究需要更全面地分析制度工作的策略組合。例如，敘事的線索其實已經表明，現實中存在部地會商、對口幫扶等情況，那么部地之間是如何操作和實施關系工作的？又如，地方在試點過程中會生產大量的物質對象，那么部地之間是如何借助這些物質對象展開物質工作的？這些重要的問題都有待未來更多的研究去解答。本文也相信只有更深刻地理解部地關系與部委實踐中的能動性問題，才能夠更好地解釋中國政府的組織特征和運作機制。