近日，經國務院同意，財政部、生態環境部、國家發展改革委、水利部、國家林草局聯合印發《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于深入推進大江大河干流橫向生態保護補償機制建設的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。

建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的橫向生態保護補償機制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉化路徑，有利于促進區域協調發展。兩個重要文件明確了健全橫向生態保護補償機制的“時間表”和“路線圖”，提出了工作目標、重點任務和具體措施。

補償機制效益明顯

今年4月，湖北省人民政府與陜西省人民政府正式簽署漢江流域（鄂陜段）橫向生態保護補償協議。協議約定，兩省本著“生態優先、綠色發展，保護責任共擔、流域環境共治、生態效益共享”的原則，以漢江干流的跨省界國控斷面羊尾為責任斷面，以水質類別和高錳酸鹽指數、氨氮、總磷三項特征污染物濃度改善情況為補償指標，分別計算水質類別達標補償金和特征污染物濃度改善補償金。

生態保護補償是指通過財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等機制，對按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人予以補償的激勵性制度安排。其中，橫向生態保護補償主要是生態受益地區與生態保護地區通過協商等方式建立生態保護補償機制。

黨的二十屆三中全會明確，健全橫向生態保護補償機制。近年來，重點流域橫向保護補償機制建設穩步推進。截至目前，通過政策和資金引導，已推動24個省份建立了30個跨省流域橫向生態保護補償機制，江蘇、福建、四川、云南等省份實現了省內重點流域補償機制全覆蓋，流域聯防聯控機制不斷健全。

同時，相關政策措施逐步完善。2016年，財政部牽頭印發《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，對流域生態補償基準、方式、標準等重大問題予以明確。此后，又陸續出臺支持長江、黃河全流域建立橫向生態保護補償機制相關政策文件。

中國財政科學研究院研究員樊軼俠認為，中央和地方各級政府在綠色發展理念和區域協調發展戰略指引下，堅持“誰受益誰補償、誰保護誰受償”原則，制定了一系列建立健全橫向生態補償制度政策，各地政府積極創新實踐，因地制宜打造出多種橫向生態保護補償樣板。

“從實踐看，開展機制建設的流域生態環境質量持續向好，重點污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質改善明顯，補償機制的生態效益、經濟效益和社會效益不斷擴大。”財政部有關負責人表示，同時也要看到，一些地區間橫向補償還面臨難點堵點，在補償協議簽訂、協議履行等環節需要進一步規范，這就要求建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態保護補償機制。

明確政策目標任務

“進一步健全橫向生態保護補償機制是國家治理體系建設的重要構成，也是將‘綠水青山就是金山銀山’轉化為現實的重要制度和路徑設計。《意見》對新階段橫向生態保護補償機制進行總體設計，《實施方案》作為落實《意見》的重要舉措，主要明確中央層面組織協調在長江、黃河等重點流域干流建立統一的橫向生態保護補償機制，有重要的示范和引領作用。”中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任何代欣表示。

《意見》和《實施方案》明確了健全橫向生態保護補償機制的總體政策目標：推動建立覆蓋更加全面、權責更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態保護補償機制，實現生態產品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。健全獎罰分明的制度機制，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，強化激勵約束，吸引更多社會資本參與生態文明建設。

同時，明確了近期和遠期的分階段目標：到2027年，長江、黃河干流統一的橫向生態保護補償機制建成，各地基本建立覆蓋轄區內重點河流的跨區域流域橫向生態保護補償機制，跨流域重大引調水工程橫向生態保護補償機制建設穩步推進，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態環境要素橫向生態保護補償機制建設得到有益探索。

到2035年，流域橫向生態保護補償機制建設深入推進，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內涵、更豐富形式拓展，生態環境質量持續提升，生態系統服務功能不斷增強，城鄉人居環境明顯改善，國家生態安全得到有效保障，生態環境治理體系更加健全，美麗中國建設成效顯著。

《意見》提出了一系列重點任務，其中一項是中央統一建立大江大河干流補償機制，統一核算各省份出資或受償金額。對長江、黃河干流由中央建立統一的補償機制，是否意味著橫向生態保護補償責任主體發生變化？“中央建立統一機制，目的是讓大江大河干流各省份同步參與進來，作為一個整體統一建立橫向生態保護補償機制。這一機制不改變現有責任劃分，仍以地方為主。地方在中央統一機制基礎上，自行拓展和深化兩兩協商機制，逐步拓展至重要支流及行政區域內所有流域，積極探索多元化、市場化生態補償方式。”財政部有關負責人表示。

推動市場化多元化

《意見》提出，推動補償方式從財政補償向市場化補償拓展，吸引社會資本參與開發利用和保護修復的不同環節，建立開發利用主體和保護修復主體利益連接機制。推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展，鼓勵地方通過聯建生態產業園區、技術援助、智力支持、定向人才培養、定向招工等豐富補償方式。

“財政部將會同有關方面積極推動建立市場化多元化的橫向生態保護補償機制，實現生態產品供給地與受益地良性互動，讓保護者、貢獻者得到實惠。”財政部有關負責人說。

據悉，在市場化層面，將加快培育碳排放權、排污權、用水權等資源要素交易市場，合理界定和配置生態環境權益，引導生態受益者對生態保護者進行補償。充分發揮政府投資基金的撬動作用，引導社會資本積極參與生態保護治理，形成政府引導、社會參與、市場調節的良好局面。

在多元化層面，鼓勵地方先行先試，在流域橫向生態保護補償的基礎上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補償途徑；推動生態保護補償從單一的政府資金補償向多種補償方式轉變，從協同治理向共同發展轉變，從“輸血式”向“造血式”轉變。

“市場化、多元化生態補償機制是深化橫向生態補償制度改革的關鍵之一。下一步，市場化、多元化的橫向生態補償方式必將發揮深層次作用，不斷激發有效市場的活力和效率。”樊軼俠分析，市場化層面，通過培育市場、明晰產權，實現生態產品外部性的內部化，積極穩妥發展生態產業，拓展市場化融資渠道；多元化層面，在完善生態產品價值核算體系的基礎上，統籌資金、人才、科技、產業等要素，進一步明確多種補償方式，以確保補償措施的多樣性和靈活性，強化上下游利益聯結和共享。

對于創新補償形式，樊軼俠認為，主要是推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展。“事實上，地方試點已取得顯著成效。比如，隨著新安江流域生態補償機制升格為‘新安江—千島湖’生態環境共同保護合作區，新安江流域也由單一的生態資金補償向生態、產業、人才等領域全方位深層次的合作轉變；上游攜手下游地區開展水生態修復和全域生態環境保護，‘一水共護’正加速邁向‘一域共富’。”樊軼俠說。

“橫向生態保護補償機制的建立和實施是一個長期工程。下一步，需要壓實地方主體責任，把《意見》和《實施方案》各項要求落到實處。”何代欣說。（經濟日報記者 曾金華）