本文來源：時(shí)代周報(bào) 作者：曾思怡

河南和安徽將在兩省交界處共建“新城”的規(guī)劃，在近期引發(fā)關(guān)注。

該說法出自兩省共同發(fā)布的《葉集——固始“一河兩岸”生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出兩地將通過破除現(xiàn)有的行政壁壘和體制障礙，共同探索產(chǎn)業(yè)融合、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)同城化等。合作區(qū)范圍覆蓋兩地全域，占地約3514平方公里，常住人口約120萬人。

該《規(guī)劃》于2024年編制，當(dāng)年8月獲國務(wù)院復(fù)函，近期正式印發(fā)、啟動(dòng)。

關(guān)于“新城”，《規(guī)劃》的表述為：共同推進(jìn)葉集主城區(qū)與固始縣史河灣生態(tài)新城全方位融合建設(shè)發(fā)展，在皖豫交界地區(qū)打造一個(gè)人口超50萬的新興中等城市。

安徽省六安市葉集區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)副主任吳運(yùn)年對此解釋稱，并非要新建城市，而是依托現(xiàn)有區(qū)域?qū)崿F(xiàn)人口增長，范圍涵蓋葉集全域及固始毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前該區(qū)域常住人口40余萬。

當(dāng)前我國人口流動(dòng)呈現(xiàn)從農(nóng)村向城市、從中小城市向大城市集聚的規(guī)律，大部分中小城市尤其是縣域，都是人口流出地。

對于上述皖豫交界地區(qū)說，要從當(dāng)前的40余萬人增加到《規(guī)劃》中的“超50萬人”，動(dòng)力何來？

另一方面，陸續(xù)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究指出，受制于行政區(qū)劃阻礙、距離省內(nèi)核心城市較遠(yuǎn)、城市發(fā)育不良、地形條件較差等因素，省際交界區(qū)域的欠發(fā)達(dá)現(xiàn)象普遍存在。

葉集與固始此番合作，有多大程度打破省際交界區(qū)域欠發(fā)達(dá)的慣性，對更多省際交界區(qū)域來說，這樣的合作可以復(fù)制嗎？

一條河隔開的兩個(gè)城市

葉集區(qū)隸屬安徽省六安市，固始縣隸屬隸屬河南省信陽市。一區(qū)一縣僅一河之隔，葉集區(qū)在史河之東，固始縣在史河之西。

葉集區(qū)于2016年由葉集鎮(zhèn)、三元鎮(zhèn)、孫崗鄉(xiāng)合并而成，2024年常住人口21萬人，GDP95.47億元，人均GDP大約4.55萬元。其主要產(chǎn)業(yè)是家居板材、化工新材料和綠色紡織業(yè)，其中家居板材產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)了規(guī)上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值41.6億元。

固始縣戶籍人口180余萬人，2024年常住人口100.26萬人，GDP459.74億元，是河南人口第一大縣和勞務(wù)輸出大縣，人均GDP接近4.6萬元，略高于葉集。固始主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是紡織服裝、電子信息、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等，其中紡織服裝企業(yè)達(dá)350家、全年?duì)I收突破200億元。

兩地共建合作區(qū)規(guī)劃籌備以前，葉集與固始就因地理相近、人文相親，在人員往來和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面交往密切。

歷史上，葉集因葉氏善賈聚集在此開設(shè)集市，逐漸商賈云集、貿(mào)易繁榮，因此得名葉集。兩地因與集市共存，長期處于同一行政區(qū)。

來到當(dāng)代，葉集升格為區(qū)，且地處長三角受到的輻射帶動(dòng)較為明顯，家具產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈成型，且產(chǎn)業(yè)部分環(huán)節(jié)延伸至固始，形成一定的梯度分工。

正因?yàn)槿~集產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程相對較快，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，固始在葉集就業(yè)人員達(dá)到1萬人左右，占葉集城區(qū)人口大約10%。

但受制于行政區(qū)劃，兩地經(jīng)濟(jì)和人員往來的便利度受到一定限制。這也是省際交界地區(qū)普遍存在的問題。

把目光放大至葉集和固始所在的鄂豫皖交界地帶，即安徽、河南、湖北三省交界的安慶、六安、信陽、黃岡四座城市。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后洪晗在《中國投資》雜志發(fā)表的《鄂豫皖交界區(qū)域發(fā)展研究》分析指出，鄂豫皖交界區(qū)域普遍存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱、交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、城市規(guī)模小、行政邊界效應(yīng)顯著、城鎮(zhèn)化率相對較低等情況。

省際交界地區(qū)，往往是自然屏障所在地（圖為寧蒙交界處的黃河）。 曾思怡/攝

中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長肖金成長期從事省際交界地區(qū)發(fā)展研究，此前曾任國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長，曾組織參加過京津冀各縣村的經(jīng)濟(jì)調(diào)查。

他告訴時(shí)代周報(bào)記者，相較于其他地區(qū)，省際交界地區(qū)發(fā)展的一個(gè)特殊現(xiàn)象是，這些地區(qū)因?yàn)樾姓^(qū)劃不同、離各自省內(nèi)核心城市較遠(yuǎn)、省與省之間交通設(shè)施比較薄弱等原因，人員往來和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到限制，往往也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

“這種現(xiàn)象在過去尤其普遍和明顯，近年伴隨全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，得到改善，但這個(gè)問題（省際交界地區(qū)相對欠發(fā)達(dá)）依舊存在。”

此外，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部主任周黎安撰寫的《轉(zhuǎn)型中的地方政府》（2017年第二版）中指出，在一眾限制省際交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素中，行政區(qū)劃是最主要原因。因?yàn)榈胤皆谥\發(fā)展時(shí)，往往會(huì)追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡顿Y省份邊緣地區(qū)，可能導(dǎo)致本省投資回報(bào)流入外省，又或者省與省之間的項(xiàng)目合作存在投入和回報(bào)分成意見不一的情況，最終導(dǎo)致發(fā)展資源較少被注入省際交界地區(qū)。

跨越行政邊界的合作

這種省際交界地區(qū)的發(fā)展困境，已經(jīng)被重視。

2021年上半年，在關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見提到，建立健全中部地區(qū)省際合作機(jī)制，推動(dòng)中部六省省際交界地區(qū)以及與東部、西部其他省份交界地區(qū)合作。

固始和葉集不僅是河南、安徽的省際交界處，也被視為中原地區(qū)和長三角地區(qū)的連接點(diǎn)之一。

上述文件的框架下，2021年底，固始與葉集就簽訂了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議書，決定全面建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，共同創(chuàng)建“豫皖邊界‘一河兩岸’共同富裕協(xié)作區(qū)”。

2024年2月，安徽河南聯(lián)合編制《葉集—固始“一河兩岸”生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出兩地將通過破除現(xiàn)有的行政壁壘和體制障礙，共同探索和打造特色產(chǎn)業(yè)、保護(hù)環(huán)境、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)同城化等，該規(guī)劃在2024年8月獲國家發(fā)展改革委正式復(fù)函。

肖金成表示，與過去省際交界地區(qū)合作探索多以省級或市級為主體不同，葉集和固始的合作以“縣”和“區(qū)”為主體，即次區(qū)域合作模式。一般而言，通過區(qū)域合作打破省域、市域的行政區(qū)壁壘是比較理想的狀態(tài)，但難度也較高，若細(xì)化到縣域，因?yàn)榈乩砭嚯x近、實(shí)施范圍小，便于實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)同城化，而且合作主體對自身也有更加清晰和精準(zhǔn)的認(rèn)識，更靈活快速的工作反應(yīng)。

時(shí)代周報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，過去數(shù)年，葉集和固始在公共服務(wù)同城化探索方面已取得部分成效：連接兩地的公交路線陸續(xù)開通，兩地共10家醫(yī)院試點(diǎn)醫(yī)保同城化，固始籍學(xué)生到葉集接受學(xué)前教育、義務(wù)教育、中職學(xué)校教育不受戶籍和實(shí)際住房限制，兩地聯(lián)手的史河防洪治理項(xiàng)目——五里拐橡膠壩已建成......

五里拐橡膠壩 圖源：六安廣播電視網(wǎng)

隨著《規(guī)劃》印發(fā)、啟動(dòng)，作為中部地區(qū)首個(gè)省際縣級合作區(qū)，葉集與固始的融合發(fā)展再提速。

作為《規(guī)劃》的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，即將葉集主城區(qū)和固始部分毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造為一個(gè)新興中等城市，并將人口規(guī)模從當(dāng)前的40余萬提升到超50萬。

這一目標(biāo)，在中小城市人口流出成常態(tài)的當(dāng)下，也引發(fā)關(guān)注和討論：以何聚人？人從何來？

河南省中工設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略院產(chǎn)業(yè)所所長周麗麗近期接受中國新聞周刊時(shí)提到，葉集、固安雖一河之隔但互補(bǔ)性強(qiáng)，葉集產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，是華東最大木竹集散地、中國第四大人造板基地，但受人口規(guī)模制約難以進(jìn)一步擴(kuò)張；固始勞動(dòng)力資源豐富，卻存在產(chǎn)業(yè)能級不足的短板。

這種互補(bǔ)性，伴隨著進(jìn)一步的融合發(fā)展，將轉(zhuǎn)化為顯著的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。即通過推動(dòng)兩地產(chǎn)業(yè)集聚，提高分工協(xié)同效率，減少同質(zhì)化競爭，從而強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)、提升發(fā)展效率。

從更大的范圍來看該合作區(qū)。前瞻產(chǎn)業(yè)研究院近期發(fā)文指出，葉集—固始地處史河兩岸，距離合肥100公里、武漢200公里、鄭州300公里，恰好位于長三角、中原、長江中游三大城市群輻射圈的交匯地帶，能夠有效承接多個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的產(chǎn)業(yè)外溢與資源輻射，完美符合“‘中原—長三角’產(chǎn)業(yè)合作”的定位。

上述基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)胤e極打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，推動(dòng)兩地產(chǎn)業(yè)的集聚和融合。《規(guī)劃》提出在葉集經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和固始縣史河灣試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)一個(gè)5平方公里的皖豫產(chǎn)業(yè)合作示范園。

時(shí)下正值葉集支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵階段。周麗麗建議，兩地以5平方公里皖豫產(chǎn)業(yè)示范園為載體，葉集聚焦研發(fā)與高端制造，固始承接配套生產(chǎn)，共同開拓智能家居、新能源汽車材料新賽道。

人隨產(chǎn)業(yè)走。當(dāng)兩地產(chǎn)業(yè)通過融合發(fā)展持續(xù)壯大，產(chǎn)業(yè)競爭力增強(qiáng)，將對葉集、固始兩地，乃至整個(gè)鄂豫皖交界地帶形成人口引力，建成超50萬人口中型城市或不遙遠(yuǎn)。

固始作為河南人口第一大縣和勞務(wù)輸出大縣，不僅具有可觀的人力資源和消費(fèi)市場。而且，2023年末固始城鎮(zhèn)化率47.56%（同期葉集城鎮(zhèn)化率為66.16%），仍有頗大增長空間，這也成為增加該城市人口的一大潛力。

隨著產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市做大，對于固始、葉集當(dāng)?shù)厝硕裕瑩駱I(yè)時(shí)將多了一項(xiàng)家門口的選擇。

“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離”

實(shí)際上，關(guān)于行政區(qū)邊界的發(fā)展問題，一直受到政府和學(xué)界的重視。比如2021年國務(wù)院曾印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，首次在國家文件中正式明確將“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”作為一項(xiàng)重大的改革任務(wù)，其后在國內(nèi)也掀起了有關(guān)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離的理論研究和探索。

其中，周黎安的測算則顯示，我國省級行政區(qū)陸地交界線共66條，總長度5.2萬公里，按邊界兩側(cè)各15公里計(jì)算，總面積約156萬多平方公里，占國土面積的六分之一，但卻分布著全國約半數(shù)的欠發(fā)達(dá)縣區(qū)。

肖金成指出，“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”正是葉集和固始共建合作區(qū)的底層邏輯，也可以成為接下來更多省際交界地區(qū)探索融合發(fā)展的底層邏輯和重要依據(jù)。

與此同時(shí)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)一大市場建設(shè)的背景下，大力破除資源流動(dòng)過程中的行政區(qū)劃阻礙，提升發(fā)展效率和民生福祉，已經(jīng)成為共識。

省際交界地區(qū)作為受行政區(qū)劃阻礙最嚴(yán)重的地區(qū)之一，有望得到更多重視和改善。這既有益于釋放省際交界地區(qū)此前被抑制的發(fā)展?jié)摿Γ灿幸嬗跁惩ㄙY源的全國流通，提升整體發(fā)展效率。

省際交界地區(qū)，也常伴有城鎮(zhèn)化率較低的現(xiàn)象 曾思怡/攝

肖金成認(rèn)為，在此背景下，葉集和固始共建合作區(qū)，不僅是提升兩地發(fā)展效率、提高民生福祉的有益嘗試，兩地合作的經(jīng)驗(yàn)也可以為更多省際交界地區(qū)提供參考甚至示范意義。

把目光放至全國，時(shí)代周報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，安徽河南此番跨省共建合作區(qū)被視為中部地區(qū)首次。

最近幾十年來，全國層面不乏省際交界區(qū)域的合作探索，力圖使相關(guān)地區(qū)打破欠發(fā)達(dá)困境，或在相關(guān)地區(qū)建立一個(gè)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心，以輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域，但成效顯著者較少。

肖金成分析指出，類似省際交界地區(qū)合作探索過程中，往往會(huì)面臨地方政府間的利益沖突，或者說相關(guān)建設(shè)成本和利益分配時(shí)存在分歧，但合作機(jī)制缺失是主要原因。

他建議，類似省際交界地區(qū)合作探索過程中，一方面，要結(jié)合當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢，即現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢等，由市場主導(dǎo)去找到適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)方向，同時(shí)兩地政府從軟硬件兩個(gè)層面提高合作區(qū)的營商環(huán)境。

與此同時(shí)，合作過程中一定會(huì)涉及土地、財(cái)政和GDP統(tǒng)計(jì)方面的分配問題，當(dāng)事雙方以及上級部門要積極探索和細(xì)化，形成合理且行之有效的合作機(jī)制，這對省際合作區(qū)發(fā)展而言非常重要。

“這個(gè)合作機(jī)制最好由上級來明確，合作機(jī)構(gòu)的功能由上級來確定。”肖金成解釋，這里提到的合作機(jī)制，合作規(guī)劃由上級政府批復(fù)，要成立包括上級政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立同級政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加的聯(lián)席會(huì)議制度，要成立一個(gè)合作辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，要建立一個(gè)按財(cái)政收入一定比例繳納的合作基金，以及比較細(xì)的決策制度。

他表示，省際交界地區(qū)欠發(fā)達(dá)現(xiàn)象由來已久，應(yīng)對和改善這種現(xiàn)象任重道遠(yuǎn)，難以一蹴而就，但日積月累，每一次探索每一點(diǎn)進(jìn)步都有意義。