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城市更新已逐漸從“工程邏輯”向“治理邏輯”轉(zhuǎn)變，并成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。要實(shí)現(xiàn)從“物理空間改造”向“社會(huì)生態(tài)重構(gòu)”的躍升，必須從政策體系入手，推進(jìn)系統(tǒng)重構(gòu)、路徑創(chuàng)新與機(jī)制完善。

■中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者王麗娟

曾經(jīng)坑坑洼洼的水泥小路變成了整潔平坦的馬路，曾經(jīng)荒草叢生的空地變成了“小而美”的口袋公園，曾經(jīng)衰敗的街道變成了美食休閑一條街……近年來，伴隨著城市更新的推進(jìn)，越來越多的城市居民享受到了街道升級(jí)帶來的便捷宜居生活，實(shí)現(xiàn)了從空間煥新到幸福賦能。

城市更新是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要舉措。黨的二十大報(bào)告明確提出“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”，為新時(shí)代人民城市建設(shè)錨定了方向。今年1月，國(guó)務(wù)院召開今年首次常務(wù)會(huì)議，將城市更新列為重點(diǎn)議題，并強(qiáng)調(diào)城市更新“是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手”，城市更新被賦予了更高的定位。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》。在一系列國(guó)家政策持續(xù)發(fā)力與社會(huì)各界高度關(guān)注下，城市更新秉持以人民為中心的發(fā)展思想，朝著打造宜居之城的方向前行。

關(guān)系國(guó)計(jì)民生，順應(yīng)群眾期待

“一出門就是綠地，小區(qū)周圍就有好幾個(gè)公園，早上晨練，晚上遛彎，方便得很。”家住北京市石景山區(qū)八寶山街道的賀俊每天都要到小區(qū)周圍的公園轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。這些公園有的小巧精致，健身器材齊全，有的占地面積大，樹木繁多，景致優(yōu)美。“不論是日常鍛煉還是周末休閑，都能很好地滿足我們的需求。”賀俊對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者說。

賀俊還聽說，離家不遠(yuǎn)的永定河將添101公里文化帶綠道，要在永定河休閑森林公園區(qū)域形成林蔭舒適的特色騎行段落。“對(duì)于我們這些喜愛騎行的人來說，這條綠道的修建真是大好事。”賀俊對(duì)未來建設(shè)更宜居的城市充滿了期盼。

截至2024年底，北京全市公園總數(shù)已達(dá)1100個(gè)，三分之二的公園實(shí)現(xiàn)無界融通。今年，北京將全面推進(jìn)花園城市建設(shè)，計(jì)劃新增公園綠地200公頃，建設(shè)城市休閑公園15處，打造“小而美”的口袋公園和小微綠地50處。“出門賞綠”將變得更加便捷。

“城市更新建設(shè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，順應(yīng)群眾期待。實(shí)施城市更新行動(dòng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然過程，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。”中國(guó)民生銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫彬在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，2020年，“實(shí)施城市更新行動(dòng)”首次被寫入“十四五”規(guī)劃，上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，其重要性被提到前所未有的高度，之后發(fā)展迅速。2024年，不論是其對(duì)穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需的重要性，規(guī)劃及土地端政策、可復(fù)制經(jīng)營(yíng)做法的宣傳推廣，還是中央財(cái)政的支持力度都得到了進(jìn)一步提升。

溫彬認(rèn)為，城市更新通常是指以優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、完善功能布局、提升人居環(huán)境為核心，通過改造老舊區(qū)域、盤活存量資源、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)等手段，推動(dòng)城市向宜居、韌性、智慧方向發(fā)展的系統(tǒng)性工程。“城市更新的政策理論與內(nèi)涵存在一個(gè)不斷迭代演進(jìn)的過程。”

改善人居環(huán)境，提升城市品質(zhì)

城市更新，既是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更關(guān)系民生福祉的提升。城市更新對(duì)于打造宜居城市的重要性體現(xiàn)在哪些方面？北京城市學(xué)院高級(jí)工程師劉國(guó)海在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，一是優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提升土地利用效率。在傳統(tǒng)粗放式城市發(fā)展模式下，城市空間存在結(jié)構(gòu)失衡、功能混雜等問題。城市更新通過“盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”，推進(jìn)土地再開發(fā)與功能重組，實(shí)現(xiàn)空間從“物理集聚”向“復(fù)合利用”轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成“緊湊、彈性、通達(dá)”的城市格局。

二是改善人居環(huán)境，提升城市品質(zhì)。城市更新是提升城市空間品質(zhì)與生活舒適度的重要抓手。通過改造老舊住宅區(qū)、升級(jí)市政基礎(chǔ)設(shè)施、增設(shè)綠地與公共服務(wù)設(shè)施，不僅改善物理環(huán)境，更推動(dòng)“生活型城市”向“健康型城市”躍升，切實(shí)提升市民獲得感與幸福感。

三是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。城市更新不應(yīng)局限于“形態(tài)改善”，更要注重“功能再造”。通過產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)與業(yè)態(tài)導(dǎo)入，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)新興業(yè)態(tài)集聚，實(shí)現(xiàn)從“空間更新”到“經(jīng)濟(jì)賦能”的躍升，打造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型城市經(jīng)濟(jì)生態(tài)。

四是推動(dòng)社會(huì)融合，促進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。城市更新不僅是空間治理，更是社會(huì)治理的“試驗(yàn)田”。通過鼓勵(lì)社區(qū)參與、建立協(xié)商機(jī)制、引入社會(huì)組織，有助于打破“物理分割”與“社會(huì)隔離”，推動(dòng)社區(qū)融合、文化延續(xù)與治理協(xié)同，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的城市社會(huì)生態(tài)。

從“物理空間改造”躍向“社會(huì)生態(tài)重構(gòu)”

“一直盼著能給我們小區(qū)安裝電梯，我年紀(jì)大了，每天爬上6樓確實(shí)有些困難，尤其是提著東西時(shí)得歇好幾回，非常不方便。”家住北京市海淀區(qū)的陳大爺正急切盼望著自己居住了近30年的小區(qū)能安裝電梯。他告訴本報(bào)記者，聽說北京很多老舊小區(qū)都安裝了電梯，他覺得幸福的日子有了盼頭。

老舊小區(qū)沒有電梯，一直是困擾高層住戶的痛點(diǎn)問題。近年來，多地積極支持有條件的樓棟加裝電梯，讓更多老年人告別“爬樓難”，這也是城市更新行動(dòng)的重要內(nèi)容之一。

盡管城市更新已逐漸從“工程邏輯”向“治理邏輯”轉(zhuǎn)變，并成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，但在實(shí)際推進(jìn)過程中，仍面臨頂層設(shè)計(jì)不完善、資金機(jī)制不健全、公眾參與度不足等問題。為此，劉國(guó)海建議，要實(shí)現(xiàn)從“物理空間改造”向“社會(huì)生態(tài)重構(gòu)”的躍升，必須從政策體系入手，推進(jìn)系統(tǒng)重構(gòu)、路徑創(chuàng)新與機(jī)制完善。

一是規(guī)劃引導(dǎo)滯后，亟須構(gòu)建“多尺度、全周期、強(qiáng)協(xié)同”的規(guī)劃體系。當(dāng)前部分城市在城市更新規(guī)劃方面仍存在局部碎片化、與國(guó)土空間規(guī)劃脫節(jié)、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不符等問題，導(dǎo)致更新項(xiàng)目“重建設(shè)、輕功能”“重指標(biāo)、輕場(chǎng)景”。未來需加強(qiáng)“戰(zhàn)略規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—項(xiàng)目規(guī)劃”的垂直統(tǒng)籌與“空間—產(chǎn)業(yè)—人口”三元協(xié)同，實(shí)現(xiàn)以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)楹诵牡母氯芷谥卫怼?/p>

二是社會(huì)協(xié)同能力不足，需構(gòu)建“全過程公眾參與”的制度保障。更新過程中征拆補(bǔ)償爭(zhēng)議頻發(fā)、文化遺產(chǎn)保護(hù)缺位、居民利益表達(dá)機(jī)制缺失，導(dǎo)致部分項(xiàng)目推進(jìn)受阻，甚至陷入僵局。未來應(yīng)完善法律與政策支撐體系，強(qiáng)化信息公開、協(xié)商決策、共建共治等程序安排，建立公平透明的公眾參與機(jī)制，從“治理對(duì)抗”走向“社會(huì)協(xié)同”。

三是數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)薄弱，需推動(dòng)“數(shù)智賦能型”更新管理模式落地。當(dāng)前城市更新的數(shù)字化管理仍處于初級(jí)階段，多數(shù)城市缺乏系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，更新方案缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)度與精細(xì)運(yùn)營(yíng)能力。應(yīng)加快構(gòu)建以“城市信息模型（CIM）+空間大數(shù)據(jù)+人工智能”為基礎(chǔ)的更新決策支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—施工—運(yùn)維”的全流程智能化。

四是制度保障體系缺失，需加強(qiáng)立法與標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。目前我國(guó)城市更新的制度框架尚不健全，政策多依賴地方探索，缺乏統(tǒng)一立法支撐與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。建議加快出臺(tái)城市更新法及配套實(shí)施細(xì)則，建立權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、操作可行的制度框架，并推動(dòng)更新項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、可復(fù)制化建設(shè)，增強(qiáng)政策的落地性與引導(dǎo)力。

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥