深化農村改革持續加大惠農富農政策力度

國家發展改革委農村經濟司

農村集體經濟組織法的制定和有效實施，對維護農村集體經濟組織及其成員合法權益，促進新型農村集體經濟高質量發展，推進鄉村全面振興具有重要意義。近年來，各地區各部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署，積極推動新型農村集體經濟發展壯大，形成了不少好的經驗做法，但也存在發展路徑單一、要素保障不強、監管機制不健全等問題。要以農村集體經濟組織法出臺實施為契機，進一步完善支持政策，深化農村改革，促進新型農村集體經濟健康發展。

新型農村集體經濟規模不斷擴大 效益持續提升 惠農富農效果明顯

數量規模上，新型農村集體經濟持續發展壯大。 黨的十八大以來，有關部門先后組織開展5批農村集體產權制度改革試點，推動村集體成立農村經濟股份合作社。截至2024年底，全國農村集體經濟組織約98萬個，農村集體經濟組織成員確認工作基本完成，共計確認成員9.3億人。集體經濟組織資產總額9.61萬億元，人均超過1萬元，集體經營性資產大多以份額或股份形式量化到成員。

發展模式上，新型集體經濟實現形式更加多元。 各地結合自身條件，積極探索資源發包、物業出租、居間服務、村企聯營、土地股份合作等途徑，發展新型農村集體經濟，部分農村集體經濟組織通過自辦企業創收。如廣西梧州市龍新村新建、改擴建11個物業項目，吸引企業投資，發展物業經濟，村集體物業年租金收入600萬元以上。

經營效益上，新型農村集體經濟惠農能力不斷增強。 2023年，全國村集體經濟組織經營總收入達2889億元，較上年增長14.4%。農村集體經濟組織經營收入5萬元以上的村占比達到63.7%，比2012年提高42.1個百分點。新型農村集體經濟帶農增收效果明顯，2023年，農民從村級集體經濟組織取得的分紅資金為898億元，較上年增長6.4%，人均分紅約97元。

各地發展新型農村集體經濟的經驗做法

黨建引領是重要前提。 各地將黨的領導貫穿到新型農村集體經濟發展的各方面全過程，增強集體經濟組織為農服務“統”的功能，提升農村集體經濟組織增收創收能力。山東省高密市以開展農業生產托管服務為抓手，將黨領導的組織優勢和群眾能動性緊密結合，提高集體經濟組織服務農民群眾的能力。2023年高密市農業生產托管面積達39.9萬畝，實施托管服務的村集體平均增收10萬元以上。

選好致富帶頭人是發展關鍵。 “頭雁先飛眾雁隨”，發展壯大新型農村集體經濟要緊緊抓住致富帶頭人這個關鍵。湖南省長沙市福田村選聘長期在外銷售中藥材的企業家回鄉擔任村黨支部書記和集體經濟組織理事長，帶領全村發展中藥材產業，形成了集種植、觀賞、加工、銷售于一體的產業鏈條，實現了集體經濟“薄弱村”向“強村”轉變，村集體經營性收入超過30 萬元。

村企共建共享是有效形式。 村集體和企業聯合開發集體資源、發展集體經濟，形成“投資方+技術方+村集體”模式，既能發揮好村集體“統”的功能，又能借助企業市場化經營優勢。江蘇省宜興市美棲村引進外來資金和技術團隊，成立混合所有制企業，發展玫瑰花全產業鏈，村集體經濟收入從2016年的不足60萬元增加到2023年的945萬元。

深化農村改革是不竭動力。 各地持續深化農村集體產權制度改革，為農村集體經濟發展奠定了制度基礎。湖南省支持村集體承建單個投資額在200萬元以下的基礎設施項目，鼓勵各縣市拿出不超過當年村級集體經濟凈利潤的20%，對集體經濟組織成員進行獎勵，有效調動了成員積極性，促進了當地農村集體經濟發展。

存在的主要問題

集體經濟薄弱村數量仍然較多，發展路徑相對單一。 經營收入方面，2022年，全國農村集體經濟經營凈收益低于5萬元的村還有21.6萬個，占比約40%。其中無經營收益的村12.1萬個，占比22%。收入來源方面，沿海地區、城郊村等區位較好的地方，主要依賴廠房、商鋪等經營性資產租賃。其他地區的農村集體組織經營性資產數量少，主要靠土地發包、居間服務，對政策依賴性較強。據統計，2023年在全國村集體經濟總收入中，政府補助收入占比達20.4%，個別省份甚至在70%以上。

要素保障能力不強，集體經濟發展后勁不足。 一是缺乏高素質帶頭人和專業化人才。農村集體經濟組織負責人大多由村“兩委”成員兼任，發展經濟的能力和意愿不強。二是農村土地制度改革聯動不夠，影響集體資產保值增值。三是集體經濟組織融資難。民法典、農村集體經濟組織法賦予了農村集體經濟組織特別法人地位，但農村集體經濟組織在申請信用貸款時，難以享受到企業法人融資政策。倉儲設施、廠房、苗木活禽等集體經濟組織資產難以通過抵押，獲得銀行業金融機構的貸款。

制度剛性約束弱，內部治理和監管機制不健全。 一是多數集體經濟組織事務與村“兩委”工作相互交織，以成員代表大會、理事會和監事會為基礎的治理機制流于形式，難以形成有效監督。二是鄉鎮農經機構人力不足，集體資產監管隊伍能力弱化，對集體經濟活動監督不夠及時精準。集體經濟組織成員監督動力不足，特別是薄弱村長期缺少分紅激勵，成員監督集體資產的主動性不高。三是集體資產風險防范問責機制不完善。非人為因素導致的集體資產流失問題，如何判定、怎么問責等管理辦法還不清晰，導致不少農村集體經濟組織管理人員怕擔風險，存在“多一事不如少一事”“寧肯不作為”的消極態度。

壯大農村集體經濟的有關考慮和工作建議

近年來，國家發展改革委深入學習貫徹習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，結合編制實施《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》，安排中央預算內投資支持農村產業融合發展等方式，推動新型農村集體經濟發展壯大。

完善農村集體經濟發展政策支持體系。 一是會同有關部門推動《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》落實落地，通過建立鄉村振興聯系點等方式，指導地方發展壯大新型農村集體經濟，持續鞏固提升農村集體產權制度改革成果。二是研究制定壯大縣域富民產業的政策文件，推動優化城鄉產業布局，促進城鄉產業融合，完善縣域主導產業帶動農村集體經濟發展機制。三是繼續安排中央預算內投資，支持符合條件的農村產業融合發展項目建設，完善產業鏈條，鼓勵符合條件的農村集體經濟組織參與或承擔項目建設，更好帶動農民參與產業發展、分享增值收益。

強化農村集體經濟發展的要素保障。 配合有關部門加強“人地錢”要素保障，促進農村集體經濟高質量發展。一是依托高素質農民培訓、頭雁培育計劃等，加強高素質農村集體經濟經營管理人才培育。二是有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全收益分配和權益保護機制。指導地方探索通過出租入股、合作等方式，盤活利用農戶合法擁有的住房。三是完善集體經濟組織評級授信融資機制，鼓勵融資擔保機構對符合條件的農村集體經濟組織提供信用貸款擔保服務。

加強風險防范和預期管理。 一是配合有關部門加強農村集體資產監督管理，嚴控集體經營風險，落實集體經濟組織事務財務公開制度，保障成員知情權、參與權、監督權。二是強化“三農”領域政策與宏觀政策取向一致性評估，為農村集體經濟發展營造穩定可預期的宏觀政策環境。

完善農村集體經濟組織運行機制。 建議結合法律的實施，及時總結各地實踐經驗，完善農村集體經濟組織運行機制。一是建議進一步規范農村集體經濟組織與村黨組織、村委會、村民小組的關系。實踐中，農村集體經濟組織的各項職責大多由村委會或村民小組代為行使，而且村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”比重超過95%。農村集體經濟組織設立后，與村黨組織、村委會、村民小組關系的處理，特別是在土地管理、公共服務等方面的職責劃分需要進一步明晰。建議及時總結經驗，完善有關規定。二是鑒于當前相當一部分農村集體經濟組織成員已在城鎮落戶并擁有穩定工作，但仍持有農村承包地、宅基地等權益。建議適應城鎮化和城鄉融合發展的大趨勢，及時研究細化集體經濟組織成員退出條件、補償方式和退出程序等，提高全社會資源配置效率。

來源：《農村工作通訊》 2025年 第9期

總監制：姚卜成

監 制：韓世雄

編 輯：張瓊文