我國各城市犬類禁養(yǎng)政策存在顯著差異，這一現(xiàn)象讓不少養(yǎng)犬人士感到困惑。在廣州、深圳不時可見的中華田園犬，在西安卻不能養(yǎng)。不同城市對“大型犬”的界定標(biāo)準(zhǔn)也大相徑庭：廣州將肩高71厘米作為分界線，而石家莊的標(biāo)準(zhǔn)則嚴(yán)格控制在40厘米。

日前，西安市因禁犬管理引起熱議。一些網(wǎng)友認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣哌^于嚴(yán)苛，包括許多人視為溫順的薩摩耶、拉布拉多，只要肩高超過50厘米，就被禁止在三環(huán)內(nèi)飼養(yǎng)。

中國新聞周刊了解到，各城市的犬類禁養(yǎng)名錄多由公安部門和農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合制定，其中農(nóng)業(yè)部門的意見往往起主導(dǎo)作用。一位地方主管部門工作人員向中國新聞周刊介紹：“每個城市的人口規(guī)模、密度不同，條例頒布時間也有先后，再加上各地社情民情的獨特性，自然就會形成不同的管理標(biāo)準(zhǔn)。”

中國政法大學(xué)法治政府研究院教授李宏勃向中國新聞周刊表示，犬類管理本質(zhì)上是一個城市公共資源分配的問題。養(yǎng)狗人與不養(yǎng)狗人之間的利益沖突，始終是公共議題中最具爭議性的問題之一。“在立法過程中，立法者必然會傾向于反映主流民意，而主流民意往往取決于哪一方的聲音更大。”

圖/圖蟲創(chuàng)意

一城一策，寬緊不一

我國犬類管理政策呈現(xiàn)出明顯的“地方自治”特征，目前尚無國家層面的禁養(yǎng)犬名錄、標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)管理權(quán)限完全下放至地方。

有基金會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年5月31日，全國的337城市（不含港澳臺，不含縣級市）中已有208個城市出臺過養(yǎng)犬管理相關(guān)法規(guī)。

這208個城市中，117個城市制定城市養(yǎng)犬管理條例，屬于地方人大規(guī)范法規(guī)；91個城市出臺養(yǎng)犬管理規(guī)定細(xì)則的地方政府規(guī)范性文件。

在禁養(yǎng)犬種規(guī)范方面，各地主要針對烈性犬和大型犬兩類進(jìn)行限制。對烈性犬的認(rèn)定相對統(tǒng)一，但對大型犬的體型標(biāo)準(zhǔn)卻存在顯著差異。

以杭州市為例，該市養(yǎng)犬條例被公認(rèn)為全國最嚴(yán)格之一。根據(jù)規(guī)定，杭州市城區(qū)均為重點限制養(yǎng)犬地區(qū)，準(zhǔn)許飼養(yǎng)的犬種包括瑪爾濟(jì)斯犬、巴哥犬、吉娃娃在內(nèi)共33種，以及33種犬之間繁衍的犬(身高在45厘米以內(nèi)，身長在60厘米以內(nèi))。

常見寵物犬種，如金毛、邊牧、哈士奇、薩摩耶等，均不在杭州市的準(zhǔn)許名錄中。

北京市將重點管理區(qū)的大型犬標(biāo)準(zhǔn)定為肩高35厘米，而廣州市一般管理區(qū)則放寬至71厘米。對于這些標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，相關(guān)法規(guī)鮮有說明。

就此問題，中國新聞周刊近日以市民身份咨詢了多地主管部門。

據(jù)上海市12345市民服務(wù)熱線公安專線答復(fù)員透露，該市24種禁養(yǎng)犬名錄由公安部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村委共同商定，但以農(nóng)業(yè)農(nóng)村委意見為主。中華田園犬未被列入禁養(yǎng)名單，但規(guī)定體高超過35厘米的犬只外出必須佩戴嘴套。此外，烈性犬與中華田園犬的雜交后代，亦屬烈性犬。

《上海市養(yǎng)犬管理條例》是2011年頒布的，而一些城市制定規(guī)定的年頭還要更早。

北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一名工作人員向中國新聞周刊介紹，《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》系2003年頒布，至今未調(diào)整準(zhǔn)養(yǎng)犬類名錄。

據(jù)他介紹，體高35厘米的門檻是借鑒了1995年市公安局發(fā)布的關(guān)于小型觀賞犬的體型標(biāo)準(zhǔn)。“國際上的標(biāo)準(zhǔn)也不太一樣，2003年時我們還沒有太好的評價體系跟標(biāo)準(zhǔn)。”

北京市烈性犬名錄的出臺則充分借鑒了國際標(biāo)準(zhǔn)，“所以我們就把身高既大于35厘米，又有攻擊性的犬種，比如斗犬，甚至一些有特殊功能的犬種，比如獒犬、圣伯納、大丹列為了烈性犬”。

執(zhí)法與養(yǎng)狗亂象

“每個城市的人口規(guī)模、密度不同，條例頒布時間也有先后，再加上各地社情民情的獨特性，自然就會形成不同的管理標(biāo)準(zhǔn)。”上述上海市答復(fù)員解釋稱。

《2025年中國寵物行業(yè)白皮書（消費(fèi)報告）》顯示，2024年，我國寵物犬?dāng)?shù)量已經(jīng)達(dá)到5258萬只，這一龐大的數(shù)字凸顯了犬類管理的重要性與緊迫性。

中國輕工企業(yè)投資發(fā)展協(xié)會寵物行業(yè)發(fā)展分會副會長萬安向中國新聞周刊表示，養(yǎng)犬管理是一項社會綜合性治理工作，涉及面廣，最終需落實到執(zhí)法環(huán)節(jié)。這一觀點得到了廣州市公安局治安管理支隊五大隊副隊長江巍的印證。

江巍在接受媒體采訪時坦言：“執(zhí)法要求和成本高，導(dǎo)致法規(guī)落實難。”他提到，處理涉犬警情時，民警吃閉門羹是常事。比如接到群眾投訴犬吠擾民，他們到場處理時卻被犬主人堵在門外，“又不能破門而入，執(zhí)法難，還耗費(fèi)警力、時間”。

北京的犬證實行年度審驗制度。有北京犬主向中國新聞周刊反映，今年辦理犬證的流程似乎比去年嚴(yán)格：“必須提交帶有標(biāo)尺的犬只身高測量照片，我們是帶著狗到現(xiàn)場測量的。”

一位居住在北京密云的犬主分享了她的經(jīng)歷：她家 9 歲的邊牧此前一直是 “合法犬只”，今年卻未能通過年檢。“工作人員說，電腦系統(tǒng)顯示它屬于大型犬。雖然密云不是重點管理區(qū)域，但各區(qū)有權(quán)制定相關(guān)細(xì)則，只要住在小區(qū)里就不能辦理犬證。”

在長期關(guān)注此類事件的中國政法大學(xué)法治政府研究院教授李宏勃看來，上述問題本質(zhì)上關(guān)乎城市公共資源的分配。

“大城市存在養(yǎng)狗人群與不養(yǎng)狗人群的利益沖突，這在農(nóng)村或小縣城則不明顯。” 李宏勃指出。

在他看來，養(yǎng)犬問題是公共議題中頗具爭議性的話題之一，立法者會依據(jù)主流民意，即立法過程中各方力量與利益的博弈平衡，來制定或?qū)捇驀?yán)的標(biāo)準(zhǔn)。

比如，根據(jù)北京市的管理規(guī)定，居民會議、村民會議、業(yè)主會議經(jīng)討論決定，可以在本居住地區(qū)內(nèi)劃定禁止遛犬的區(qū)域。

按照北京市的標(biāo)準(zhǔn)，不少性格溫順的大型犬（如薩摩耶、金毛）也被禁止在 6 個主城區(qū)飼養(yǎng)。在李宏勃看來，大城市的管理者往往更注重將公共安全置于優(yōu)先位置。

萬安則向中國新聞周刊強(qiáng)調(diào)，犬只的性格與品種并無絕對關(guān)聯(lián)，更多與遺傳因素有關(guān)。

他表示，部分商販為追求更高利潤，采用無序繁殖（不使用純種犬繁殖），可能導(dǎo)致一些雜交犬性格不穩(wěn)定。“市面上很多犬種并非運(yùn)用優(yōu)生優(yōu)育繁殖，但從外觀上難以分辨。”

當(dāng)前城市養(yǎng)犬管理的主流思路是明確養(yǎng)犬人的責(zé)任主體地位。新修訂的治安管理處罰法已針對兩類行為作出明確處罰規(guī)定：一是未對動物采取安全措施致其傷害他人；二是驅(qū)使動物傷害他人。

“在一些國家，人們養(yǎng)狗前需要先接受專業(yè)養(yǎng)犬知識培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，以獲取相應(yīng)的飼養(yǎng)資質(zhì)。”萬安補(bǔ)充道。

難以修訂的細(xì)則

日前，“中華田園犬被禁養(yǎng)” 話題登上熱搜。西安、成都等 14 座城市明確將其列為禁養(yǎng)犬種，理由多為 “烈性犬”“大型犬”；不過目前已有部分城市推行解禁措施，深圳、廣州已率先放開，長沙也擬跟進(jìn)。

“許多中華田園犬被列入禁養(yǎng)名單后，遭到主人棄養(yǎng)，淪為城市流浪犬，甚至被當(dāng)作未經(jīng)檢疫的肉類流入餐桌，對市民出行安全和食品安全均構(gòu)成威脅。” 長沙市人大代表、長沙縣動物保護(hù)協(xié)會會長楊娟近年來多次建議，將中華田園犬移出城市禁養(yǎng)名單。

《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》施行至今已近 22 年，雖有修訂呼聲，卻始終難以推進(jìn)。“喜愛犬只的人甚至希望能飼養(yǎng)烈性犬、大型犬，而不喜歡的人則充滿恐懼，擔(dān)心犬只侵占自己及家人、孩子的生活空間。” 上述北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局人員介紹。據(jù)了解，本月，北京市人大常委會將對《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定（修改）》進(jìn)行審議。

相比之下，強(qiáng)化對養(yǎng)犬行為的限制條款及懲戒力度，更順理成章。2023年10月，四川成都一名兩歲半女童遭一只羅威納犬撕咬，導(dǎo)致腎挫裂。該年12月，羅威納犬被補(bǔ)錄入限養(yǎng)區(qū)禁養(yǎng)犬品種目錄。

《西安市限制養(yǎng)犬條例》于1995年通過，至今已歷經(jīng)4次修正，最近一次是在2020年。

杭州市城管局一名工作人員向中國新聞周刊介紹，《杭州市限制養(yǎng)犬規(guī)定》上一次修訂是在2004年，“從名稱不難看出，其核心是通過高收費(fèi)、高標(biāo)準(zhǔn)、高要求來限制養(yǎng)犬”。

該工作人員表示，如今人群結(jié)構(gòu)與社會形勢已發(fā)生變化，“因此我們每年都會向人大提交修訂養(yǎng)犬規(guī)定的建議，此前也曾被市人大列為調(diào)研課題，但至今尚未正式啟動修訂工作”。

其坦言，不少人認(rèn)為杭州現(xiàn)行養(yǎng)犬管理政策較為嚴(yán)苛，因此推動修訂工作也成為城管局每年報送法規(guī)修訂建議中的重要一項。其同時透露，擬修訂方向是適當(dāng)放寬養(yǎng)犬限制，涉及犬種、遛狗時間等方面。

“城市化進(jìn)程其實加劇了許多人的孤獨感，而犬并非普通動物，它是情感陪伴動物，其獨特性使其具備其他動物難以替代的功能。” 李宏勃說。

李宏勃認(rèn)為，人與犬的和諧共處是城市文明與繁榮的標(biāo)志，“不養(yǎng)狗的多數(shù)群體應(yīng)學(xué)會尊重他人的生活方式，而養(yǎng)狗者也需積極承擔(dān)睦鄰義務(wù)”。

作者：陳威敬

編輯：胡韻