75年來，以世界貿易組織（WTO）為核心的多邊貿易體系，通過制定規則，降低關稅及其他貿易壁壘，催生了一個前所未有的全球繁榮時代。

現在，這一自由貿易秩序正陷入前所未有的危機，曾經大力倡導開放市場的美國，已經背棄其對法治、自由貿易和多邊合作的承諾——不僅公然違反WTO原則和規定，單方面向貿易伙伴加征關稅，向多個工業部門提供巨額補貼，為了逃避懲罰，它還架空了WTO的執行機構。今年3月，美國宣布暫停向該組織提交會費。眼下，美國國會開始審議一項要求退出WTO的提案。

美國國會大廈 資料圖

美國的不滿與背叛

美國人對世貿組織的不滿由來已久，將其視為全球主義對美國的干涉的兩黨政客大有人在。姑且將他們稱作“反WTO派”。

“反WTO派”反對的，首先是世貿組織的規則框架。雖說這是包括美國在內的166個成員經過多輪談判達成的共識，但在反對者看來，這些規則無非是在強制推行自由貿易，企圖“指導”并控制美國貿易，本質上是對美國主權的無端干涉，其結果抑制了美國經濟的增長，損害了企業和工人的利益，剝奪了美國在環境、健康和安全等諸多相關問題上的“政策空間”。

進而，他們對世貿組織的爭端解決機制感到不滿，尤其是那些裁斷國際貿易爭端的法官們。用特朗普的話說，他們對美國“抱有偏見”，因為他們幾乎總是做出不利于美國的裁決。“反WTO派”指責法官的種種行為超出了世貿組織協定賦予他們的職權范圍，而這種越權行為的最大受害者就是美國。總之，美國加入世貿組織就是一個錯誤，它甚至比犯罪更糟糕。

于是，美國采取了一系列針對性措施，來削弱WTO的爭端解決機制。2016年以來，美國一直阻撓WTO上訴機構的法官任命。該機構由七名法官組成，負責審理涉及WTO裁決的爭端上訴案件，但到2019年底只剩下一位，低于最少三人議事的規定人數，此后便一直停擺。這樣一來，任何被WTO裁決違規的國家只要簡單地提出上訴，就能無限期拖延裁決的執行，也就是所謂“上訴至空無”。而美國正是最頻繁上訴的WTO成員，占了上訴案件的約38%。特朗普1.0之后，拜登政府雖然嘴上致力于國際合作與法治，卻不妨礙它違背WTO原則，繼續閑置上訴機構。

WTO爭端解決機制對于貿易規則的執行至關重要，其合規率一直非常高。隨著這一機制的弱化乃至失能，全球貿易秩序也面臨空前的挑戰和威脅。目前，WTO三分之二的裁決都因“上訴至空無”而失效了，各國提交WTO裁斷的請求也越來越少——約為上訴機構解散前的三分之一。與此同時，越來越多的國家效仿美國，采取了違反WTO原則的貿易保護主義措施。國際貿易體系日益趨于無政府狀態。

既然如此，美國可以退出WTO嗎？

美國國會開始審議一項要求退出WTO的提案，圖為WTO 資料圖

美國可以退群嗎

在回答之前，我們先看看國際法、美國憲法及其法律是怎么規定的。

1994年12月，烏拉圭回合談判結束后，美國眾議院以288票對146票、參議院以76票對24票分別通過了《烏拉圭回合協議法》，將美國在該談判中作出的貿易承諾制定為美國法律。也因此，美國作為1947年《關稅與貿易總協定》（GATT）23個創始締約國之一，成為世貿組織的創始成員國。

毫無疑問，美國可以自行選擇退出WTO。1995年《世貿組織協定》(全稱《關于成立世貿組織的馬拉喀什協定》）第十五條第一款規定：“任何成員均可退出本協定。此類退出應適用于本協定和各項多邊貿易協定，并應自世貿組織總干事收到書面退出通知之日起六個月后生效。”也就是說，假如美國國會通過退群決議，那么這個決定會在六個月后生效，WTO任何條款均不得阻礙該決定的執行。

所以美國退出WTO所產生的法律問題，并不在國際法層面，而主要涉及美國憲法及其國內法：退群需要獲得國會批準嗎，還是總統發布行政命令就可以了？

關于外貿和關稅，美國憲法第一條第八款第一項和第三項規定：“國會有權征收和收取稅收、關稅、進口稅和消費稅”，以及“規范與外國的商業往來”。憲法并未提及總統關于外貿的任何權力，但根據美國最高法院的裁決，總統擁有制定外交政策并代表國家進行談判的廣泛的固有權力。此外，憲法第二條第二款賦予總統“締結條約”的權力，但需經參議院三分之二多數批準。

所以盡管《世貿組織協定》和烏拉圭回合各項協定在國際法上通常被視為條約，但對美國來說，這只是一項行政協議，需經眾議院和參議院多數票批準，而非條約所需的參議院三分之二多數票批準。正如國會研究處指出的，“普遍認為，美國可通過‘國會-行政協議’的方式與他國簽訂貿易協定，此類協議由總統談判，并由國會事前或事后批準。”

特朗普認為，根據當前美國法律，他在國際貿易問題上擁有廣泛的單方面決策權。的確如此。而其中大部分權力——甚至可以說全部權力——都是由國會授權給行政部門的。 自羅斯福新政時期通過《1934年互惠貿易協定法》以來，國會通過《1962年貿易擴展法》《1974年貿易法》《1977年國際緊急經濟權力法》以及其他相關法律，已將大量貿易事務的裁量權授予行政部門，尤其是在關稅的談判與實施方面。

美國總統特朗普 資料圖

具體到退出WTO的問題上，美國《烏拉圭回合協議法》第125條明確規定，每五年由國會對一項聯合決議進行投票，以決定美國是否應繼續留在WTO。據該法案第125(b)條，“僅在且僅當”兩院通過相關聯合決議時，國會對《世貿組織協定》的批準才會失效。2000年和2005年，關于退出WTO的決議投票均未通過。2020年也有類似決議提交國會，但未進行投票。

下一個可以提出退群的年份就是今年——2025年。從程序上講，《烏拉圭回合協議法》第124條要求，美國貿易代表（USTR）每五年提交一份關于美國參與WTO的情況報告，此后國會有一個90天的窗口期，在此期間，議員們可以提出要求退出WTO的決議。該決議享有優先權，也就是說國會必須盡快進行審理和表決。

總之，美國有權退出世貿組織。但它是否應該這樣做？退出后會怎樣？3月3日，美國貿易代表辦公室依法發布報告，不出意外地批評了WTO所謂“持續性系統性缺陷”，但并未建議退群。不過，隨后美國公然拒絕支付其拖欠的會費，進一步使問題復雜化。

加入WTO有什么好處

沒有什么國際法或是國內法要求美國必須加入世貿組織。事實上，WTO所有成員均為自愿成員，并且根據WTO協議隨時可以退出。盡管如此，迄今為止還沒有任何成員選擇退群；相反，申請加入的國家和地區倒是絡繹不絕——據最新數據，目前有22個國家和地區正在申請加入。之所以（申請）加入，有很多原因，但最主要的是——可觀的經濟利益。

首先是貿易繁榮。今天世界貿易總量約為關貿總協定（GATT，WTO的前身）成立之初的44倍，亦即從1950年到2023年增長了4400%；貿易總額則達到了1950年的370倍。WTO成立30年來，全球貿易繼續增長，2023年超過31萬億美元，是1995年的5倍。

顯然，過去75年全球貿易繁榮得益于GATT/WTO多邊貿易機制的建立與發展——關稅削減大大降低了貿易成本；法治則提供了貿易的安全性和可預測性。不僅在理論上，“（各國）通過降低關稅和非關稅壁壘、提高透明度和可預測性來降低貿易成本，從而對貿易產生積極影響”，而且在實證中，“GATT/WTO成員之間的貿易額平均增加了171%，成員與非成員之間的貿易額則平均增加了88%”。

具體到美國，據彼得森國際經濟研究所的研究，1950年以來，美國通過參與基于規則的多邊貿易體系獲益近2.6萬億美元。這些收益使美國的GDP增長了10%，平均下來，每人7800美元，每戶19500美元。研究認為，“如果不是2008年金融危機以來的政治風向阻礙了貿易擴張，這些數字還會更大”。

值得一提的是，這絕非零和游戲。美國獲益，其他WTO成員也沒吃虧；反過來，其他成員在同一時期的貿易收益，也并沒有以犧牲美國利益為代價。所有成員都通過參與WTO而受益。這一結論并非信口開河，而是經過量化確認的：德國貝塔斯曼研究所對WTO的前25年進行量化研究，發現在此期間每位成員都從其成員資格中受益，其獲益占比大致相當于在世界貿易中的份額——其中美國獲益最多，其次是中國，再次德國，這與它們的經濟影響力大小相符。

美國在WTO獲益最多 資料圖

其次是就業。一項由“商業圓桌會議”委托進行的研究則發現，對外貿易撐起了美國逾4000萬個就業崗位，每5個就業崗位中就有1個與進出口相關。在成為WTO成員的頭25年里，美國基于貿易的就業崗位增長速度是就業總體增長的4倍還多。到2022年，各類進出口相關企業雇用了制造業80%以上的工人，創造了制造業四分之三以上的新增凈就業崗位。美國所有50個州都實現了可直接歸因于貿易的凈就業增長。

貿易是一種交換，買家以低于本地的價格換取對方的商品和服務，賣家則得到高于其本地售價的進賬，從而雙方都獲利。美國在WTO體系中獲益，既源自基于規則的貿易本身，也來自貿易帶來的競爭和競爭帶來的創新動力。與華盛頓的某些言論相反，近年來美國經濟并未陷入自由落體式下滑，更談不上因貿易導致。從2019年底至2024年第二季度，美國經濟增長超過10%，而G7其余成員中表現最好的意大利和加拿大增長率還不及美國一半。盡管許多美國選民不以為然，但近年的美國經濟一直行進在正確的軌道上。

WTO規則并不強制開放，但客觀上促進了開放。而過去半個多世紀一來，所有高增長經濟體都有一個共同特征，就是“充分利用了全球經濟”。將美國的問題歸結于外國競爭，進而采取提高關稅的貿易保護主義措施，在政治敘事上或許是蠱惑人心的，但在經濟邏輯上，一個拒絕競爭的國家將失去競爭力，其經濟規模亦將萎縮，不管在絕對意義上還是在相對意義上。

假如美國退出WTO

從美國的角度看，退出WTO，將立即產生兩個后果：其一，美國商品和服務在全球貿易中將面臨前所未有的歧視。WTO關于非歧視的原則不再適用于與美國的貿易，“美國制造”也不再自動享有最惠國待遇。也就是說，其他WTO成員不再受制于過去75年來在多邊貿易體系下對美國做出的承諾，可以隨意提高對美關稅、重新實施非關稅貿易壁壘，而無須擔心WTO的裁判懲罰。它們還可以自由地向其他貿易伙伴提供優惠，而無需立即無條件地給予美國同等優惠；同樣也可以自由地優待本國產品，而歧視從美國進口的類似產品。

其二，美國的專利、商標、版權和其他知識產權將失去必要保護，也享受不到WTO未來可能達成的任何貿易減讓帶來的好處。事實上，美國最大的貿易伙伴正在沒有美國參與的情況下，通過新的貿易安排尋求新的市場，建立自己的經濟伙伴關系。這些新安排不會考慮美國的關切，卻有可能影響美國的貿易。

也許有人會說，美國與貿易伙伴簽署包含反貿易歧視條款的自由貿易協定（FTA）就好了——的確，如果能夠與每一位貿易伙伴締結FTA的話。但事實是，美國僅與20個國家和地區簽署了14個FTA，僅覆蓋美國出口的約40%，也就是說，如果美國退群，約60%的美國出口將袒露在沒有法律保護的貿易荒野之中。

即使特朗普2.0加速談判新的FTA（目前并沒有這樣的跡象），這類新協定所能帶來的好處也無法與WTO框架下已經實現和可能實現的利益相提并論。新協定或關稅同盟建立后，貿易會發生轉移而不是增長，并且可能是從效率更高的外部轉到效率低的新安排內部，導致經濟學家所謂的“福利減少”。

美國總統特朗普 資料圖

總之，一旦剝除了WTO成員的身份，美國將不得不獨自應對全球貿易動蕩。在無法可依的情況下，它想要維護自身利益，所能依賴的就只有經濟力量和政治手段了。顯然，在華盛頓首都環線內，多數人覺得這就夠了，例如參議院喬什·霍利不但主張退出WTO，還要“廢除”WTO。

那么，美國的經濟實力夠嗎？作為孤家寡人，它可以左右貿易伙伴的行動，乃至脅迫它們嗎？特朗普2.0業已采取系列單邊措施，對包括美國盟友在內的其他WTO成員征收巨額關稅，并設置了其他貿易壁壘。短期內，“解放日關稅”確實一石千浪，似乎印證了美國人一直以來的一種幻覺——美國可以自行其是，乃至迫使其他國家屈從于它的意志。

但隨著上述單邊措施的施展，一個基本事實也會逐漸清晰起來：美國的經濟影響力并不像特朗普及其團隊認為的那樣強大。世界經濟就其結構與構成而言，已今非昔比。美國在全球經濟和全球貿易中的所占的份額較戰后都縮小了，其中貿易占比已降至15%以下。雖然它仍是全球最大的進口國，但也只占到全球進口總額的約13%。換句話說，美國市場雖然重要，但對其他國家來說，并非不可或缺，全球87%的進口發生在美國之外。

人們曾擔心，執著于關稅的特朗普再次當選美國總統，會令全球航運股暴跌。后來這被證明是多慮了，因為美國只是全球貿易中一個“較大”而非“巨大”的組成部分。事實上，在特朗普1.0的關稅實驗中，全球海運貿易最終也只是減少了0.5%。正如近日英國《金融時報》一篇文章指出的，世界在改變，美國卻沒變，“迄今為止，‘特朗普震撼’給人的最大震撼在于，它的影響那么小”。如果美國退出多邊貿易機制，其經濟影響力將進一步減弱。

在FTA談判中，美國固然可以通過關稅、制裁等手段迫使較小的貿易伙伴讓步，但事實證明，它并沒有足夠的經濟籌碼來迫使較大的貿易伙伴，如中國和歐盟，讓步。

從WTO的角度看，最好的情況當然是，美國留下來并遵守其條約承諾，同時在多邊貿易機制改革中發揮領導作用。畢竟，30年前若非美國在強權和法治中選擇了后者，WTO及其所代表的基于規則的國際貿易體系也不可能建立。然而，當今的政治現實基本排除了這種最好的情況。

上文提到，自特朗普1.0以來，美國在對外貿易中傾向于使用強權，不斷破壞它曾參與打造的國際貿易規則體系。特朗普2.0正在推行的政策更是對《世貿組織協定》基本承諾及其精神的公然違反。例如，“解放日關稅”違反了關貿總協定第二條“禁止單方面提高已設定上限關稅”。又如，美英上月達成的雙邊協議，并未適用于WTO所有成員，違反了有關最惠國待遇的非歧視條款。

全面與進步跨太平洋伙伴關系協定和中國國旗 資料圖

既然如此，那么從WTO的角度來看，美國退群并不算最壞的情況，盡管這勢必令該組織進一步邊緣化。畢竟，群里還有其他165位成員，它們中的絕大多數還是希望保留基于規則的貿易體系，而不是退回叢林時代。正如WTO前副總干事阿倫·沃爾夫所說，“如果WTO不存在，那么（我們）就必須創建它”，美國退出之時，或許也是三大非美貿易集團——歐盟、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）和中國聯合起來，重申對WTO原則支持之時。