摘要

為深入研究顛覆性科技創新與城鎮化的互動關系，因地制宜推動新質生產力和新型城鎮化互促發展，課題組赴上海市嘉定區開展調研。上海嘉定是以科技創新帶動城鎮化發展的典型范例，調研發現，新舊動能轉換對就業人口結構轉型、產業生態及配套設施布局、城鎮治理能力提升等提出更多更緊迫的要求。建議進一步儲備培養更新人力資源結構，促進科技創新更適應城鎮化應用場景，完善城市治理能力和政策環境，以持續引領區域經濟高質量發展。

顛覆性科技創新與城鎮化互動互促的調查和建議

——基于上海市嘉定區實地考察

上海嘉定因科技衛星城崛起、因汽車產業興旺，近年來智能車聯網、集成電路、生物醫藥等新興產業領域培育取得顯著進展，成為以科技創新帶動城鎮化發展的典型范例。也要看到，新舊動能轉換對就業人口結構轉型、產業生態及配套設施 布局、城鎮治理能力提升等提出更多更緊迫的要求。建議進一步儲備培養更新人力資源結構，促進科技創新更適應城鎮化應用場景，完善城市治理能力和政策環境，以持續引領區域經濟高質量發展。

科技創新推動城鎮化成效顯著

自1958年8月確立為上海市“科學衛星城”以來，嘉定從以棉花、水稻聞名的農業縣成長為以汽車為主導產業的制造業強區。工業化帶動城鎮化快速發展，城鎮化率從1962年的3.5%提高至2022年的86.2%，常住人口從1960年不足4萬人增長至2022年的189萬人。嘉定一方面以汽車制造業引領技術創新與產業變革，為城市持續注入增長動力，另一方面引入大院大所，大量科技成果轉化為現實生產力，推動城市跨越式發展。

（一）汽車制造技術迭代引領產城融合發展

在“以市場換技術”的跟隨式創新階段（1984—2009年），嘉定開拓夯實城市總體發展框架。嘉定于1984年引入德國汽車制造工藝技術和管理經驗成立上汽大眾，2001年全面啟動建設上海國際汽車城，因“汽車嘉定”功能定位成為上海核心功能板塊之一。在燃油車邁向電動化的自主創新階段（2009—2019年），嘉定成為汽車技術轉型前沿陣地，實現“郊區崛起”。2009年嘉定成為國內首個“電動汽車國際示范城市”，汽車產業為嘉定貢獻了70%的產值、50%的GDP和40%的就業。在安亭新鎮，約60%的小鎮居民從事汽車產業。嘉定人口增速自2010年以來始終保持在全市前列，實現了城市經濟和人口的“郊區崛起”。在智能網聯的車城融合時代（2020年至今），嘉定推動科技應用場景和城市智慧治理雙輪驅動。作為全國首個智能網聯汽車試點示范區，嘉定聚集了智能網聯汽車硬件設計和自動駕駛重點企業200多家。嘉定率先全域開放智能網聯汽車測試道路，依托車路協同平臺，實現對道路狀況的智能預警，將典型測試路口的通行效率提高20%，有效提升交通運行效率和城市智慧化管理水平。

（二）借力大院大所，以科技賦能城市發展

一是大院大所遷入帶來城市人口特別是高層次人才集聚。嘉定科學衛星城核心區城廂鎮最初的人口是1959年至1961年遷入的上海科技大學、計算技術研究所等科研單位的6000名職工。目前，嘉定已集聚各類人才近40萬人。其中，中高級科研人才約4萬人，國家級、市級高層次人才專家和上海市領軍人才近500名，兩院院士近60名，是嘉定科技創新和城市競爭力的源泉。二是大院大所科技成果轉化的產品提升城市生活品質。上世紀80年代，科研院所提供的棉布及棉織品涂料技術、核能輻射和激光治病等新技術，讓嘉定醫療水平一度走在全國前列。三是大院大所聯合企業組成科研生產聯合體，持續推動科研成果轉化為經濟效益。院地合作方面，嘉定與中科院上海分院等合作建立國家技術轉移中心嘉定產業基地，加速科研成果轉化。校地合作方面，嘉定與同濟、復旦、上大等高校構建“三園支撐”的合作格局。據統計，校地、院地合作企業已達千余家、年總產出達700億元。

（三）城鎮化應用場景有力拉動新質生產力培育壯大

一是積極利用城市開放式應用場景支撐汽車“硅谷”建設。在應用場景落地方面，商業化開展出租運營、無人配送、無人清掃、無人零售等示范應用，開放“大流量、高動態、高復雜”自動駕駛高速公路應用場景。在車城融合方面，嘉定建成全國首個輕量化、規模化車路協同環境和首張IPv6+智能網聯、智慧交通和智慧城市多元業務承載網絡，保障“車—路—云”高效協同，有效助力嘉定智能網聯汽車創新高地建設。二是圍繞“鏈主”企業打造產城融合創新生態圈。為推進高端醫療設備及生物醫藥創新引領區建設，嘉定聯合醫學影像設備龍頭企業聯影醫療共同打造聯影小鎮，致力于營建 “城、人、產”一體的高品質生活圈和產學研醫融合的創新生態圈；興建創新人才公寓和優質學校等公共服務配套設施；打造共享實驗室等聯合創新平臺，降低科技型企業研發投入，提升對創新主體吸引力。目前已匯集各類生物醫藥功能型服務平臺35個、醫療企業200余家，產業集群蔚然成勢。三是“校地企”創新聯合體支撐前沿科技孵化，校區、園區、城區融合發展。為推動集成電路創新成果轉化和落地，嘉定聯合中國科學院上海微系統所共同發起成立上海微技術工業研究院，并與上海大學微電子學院等高校合作，積極探索“成果發現—概念驗證—園區服務、投資與孵化貫通”的模式。

科技創新推動城鎮化面臨的問題和挑戰

（一）新舊產能交替帶來老行業就業人口安置難題

2024年3月，新能源汽車在新銷售汽車中的滲透率首次超過了一半，勢不可擋的電動化產業革命對傳統燃油車產業帶來嚴峻考驗。一是行業技術轉型對勞動力需求產生巨大沖擊。2024年5月，某合資車集團的部分燃油車品牌銷量幾近腰斬，銷量下降引發大規模停產、并產、裁員。2023年財報期內，集團在職員工減少近萬人。二是技術人才轉型轉崗面臨挑戰。長期專注于燃油車發動機、機械設計與制造的技術人才，在短時間內很難掌握新能源汽車全新的“三電”（電池、電機、電控）技術體系和工作方法，對學習能力和適應性提出了較高要求。同時，智能駕駛系統架構師、環境感知架構師、車聯網系統工程師等新興崗位雖然薪資數倍于傳統車輛機械工程師，但技能門檻較高，嘉定本地燃油車廠工人很難直接勝任。

（二）新技術推廣應用掣肘于地區產業生態和配套設施建設滯后

一是算力中心等數字基礎設施建設緩慢。由于技術配套不足、土地獲取和審批流程復雜、資金投入巨大，計算中心建設進展緩慢，制約了嘉定打造世界智能網聯汽車創新高地的目標實現。數據計算處理能力和存儲空間不足難以支撐AI大模型訓練，限制了人工智能相關高科技企業在嘉定的產業升級和技術創新。二是加氫站等綠色基礎設施建設滯后于應用需求。一方面由于加氫站用地需求特殊，且涉及環評、消防審批等繁瑣流程，造成土地審批困難；另一方面，由于制氫、運氫、儲氫和加氫的技術瓶頸，加氫站運營效率和負荷率普遍偏低，而加氫站商業化規模化因氫氣價格高和整車成本貴受到制約。

（三）適應新質生產力壯大的生產關系形成偏緩

生產關系建設滯后既是困擾嘉定科技創新與新型城鎮化互動互促的緊箍咒，也是國家層面新質生產力發展壯大過程中共同面對的難題和“卡點”。一是政策法規存在大量空白，導致新技術難以落地應用。氫氣是一種危化品，但嘉定投入巨資打造的氫能港并非專門的化工園區，無法在其中進行危化品的生產活動，園區企業的研發、生產和應用等方面活動皆受到制約。再以吉利汽車甲醇商用汽車項目為例，盡管項目本身具有前瞻性，但由于甲醇加注和運輸的監管政策尚未明確，無法按照加油站標準進行審批和監管，制約了吉利汽車研發成果的推廣應用。二是原創性技術和產品遭遇監管“無人區”。部分創新藥缺乏審批參照標準，甚至如美國食品藥品監督管理局（FDA）或歐洲藥物管理局（EMA）等國際監管機構也缺少相關審批經驗，需依賴行業認可的“替代”標準。試行政策的適用性不足且頻繁變動，導致臨床驗證陷入困境，而許多創新藥因缺乏歷史數據而難以應用。。

推動科技創新與新型城鎮化互動互促的對策建議

新質生產力創造“新供給”，新型城鎮化帶來“新需求”。面對新一輪科技革命和產業變革帶來的機遇與挑戰，當前應因地制宜推動新質生產力和新型城鎮化互促發展，通過“新供給”與“新需求”的高水平動態平衡，實現經濟社會的全面進步和持續繁榮。

（一）統籌推進主導產業勞動力技能提升，持續優化城鎮就業結構

圍繞新興就業需求，統籌推進相關行業職業技能提升與從業人員轉崗，持續優化城鎮就業結構。一是構建針對性強的職業培訓與再教育體系。結合產業工人自身職業技能，分類開設與產業發展同步、符合市場需求的專業課程，鼓勵在職人員參與繼續教育，提升職業技能水平，確保勞動力隊伍能夠適應產業轉型升級的需求。支持車企開展技術培訓，如上汽集團與騰訊合作“數字化人才培養項目”，聚焦數字化運營、產品開發設計、汽車+互聯網、信息安全、數據分析挖掘等板塊展開深度共創。二是培育匹配度高的新產業、新賽道就業機會。研判新興產業用工需求，推動新能源汽車后市場維修保養、動力電池管理、車輛改裝相關行業發展壯大，促進智能機器人、清潔能源設備、先進模具等領域制造業企業落地，為現有從業人員提供更多高質量就業崗位。針對新能源汽車對銷售與服務崗位的旺盛需求，推動制造業崗位向服務業崗位轉型。三是制定應變力足的重點行業社會保障機制。建立健全失業預警和應對機制，為受產業轉型影響的從業人員提供再就業指導和心理輔導。優化社會保障體系，確保從業人員在轉崗或失業期間能夠得到必要的經濟支持和生活保障。

（二）深度開放城鎮居民未來生活場景，高效聚集顛覆性科技創新要素

一是制定場景開放清單。積極謀劃無人駕駛、遠程醫療、智能家居、數字金融等城鎮居民未來生活場景在轄區內深度開放，以“場景紅利”高效吸引全球范圍內顛覆性科技創新要素不斷聚集。二是積極引導居民生活方式變革。聯動科創企業、產業資本，通過資金補貼、教育培訓、宣傳推廣等方式，鼓勵城鎮居民積極參與顛覆性科技創新成果的應用實踐，體驗更加智能、綠色的生產生活模式。三是加快升級數字基礎設施。探索推動低軌衛星互聯網區域專用網絡建設，優化熱數據處理中心布局，搭建本地計算、邊緣計算聯動平臺，為顛覆性科技創新成果提供全球領先的數字化支撐體系。

（三）全面完善服務于顛覆性科技創新的政策監管，科學升級城鎮治理體系

一是為本地新興產業制定靈活監管政策。圍繞新能源汽車智能網聯、無人駕駛、高端醫療設備制造等領域建立政策動態調整機制，確保政策監管的時效性和適應性，及時響應科技創新和市場需求的變化。二是深化城鎮治理技術的創新應用。積極采用大數據、人工智能、多維度傳感等前沿技術，實現政策制定、執行、監管的全面智能化升級。搭建智能化分析模型，應對顛覆性科技創新給城鎮治理帶來的新挑戰、新情況。三是打造開放、包容、互動的政策制定與執行環境。通過舉辦公開聽證會、建立政策咨詢機制、開展民意調查、完善反饋機制等措施，確保相關監管政策的制定和執行更加貼近民意、反映民情、匯聚民智。

（本文系中國城市和小城鎮改革發展中心2024年度重點課題《顛覆性科技創新對新型城鎮化的變革性影響研究》（項目編號：2024A04）研究成果轉化。）

（執 筆 人：姜江，蔣阿簡，張惠強，周君，曹琳，楊潁。姜江，中國城市和小城鎮改革發展中心副主任，研究員）

微信編輯：今朝

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