導(dǎo)讀

2024年10月29日，由清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院、清華大學國家治理與全球治理研究院主辦的“中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實踐論壇2024”成功召開。本文為清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明，在論壇上發(fā)表的主旨演講《城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地制度改革》。

本文字數(shù)：6885字

閱讀時間：21分鐘

蔡繼明

清華大學社會科學學院教授、博士生導(dǎo)師、政治經(jīng)濟學研究中心主任

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縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

任重道遠

三農(nóng)問題始終是全黨工作的重中之重，三農(nóng)問題的核心是城鄉(xiāng)居民的收入差距。我國雖然取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性勝利，有將近一億貧困人口脫貧，貧困縣、貧困村都摘了帽，但是我國城鄉(xiāng)居民的收入差距仍然處在一個高點，2023年是2.39倍，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的今年前三季度數(shù)據(jù)，按中位數(shù)計算的收入差距，是2.57倍。

圖1 改革開放以來我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入（現(xiàn)價）與收入差距

其次更需要指出的是，我國的脫貧人口還只是擺脫了絕對貧困，即“兩不愁三保障”。我國目前的貧困線是以2011年2300元不變價為基準，折成2020年現(xiàn)價為4000元人民幣，若按購買力平價計算，相當于2.98美元/人/天，尚低于世界銀行確定的中低收入國家3.2美元/人/天的標準。2019年我國人均GDP已突破1萬美元，進入中高收入國家行列，而中高收入國家的貧困線是5.5美元/人/天。按照這個標準來衡量，已脫貧的還是貧困人口，原來在脫貧邊緣的也會被劃為貧困人口。所以說，“脫貧永遠在路上”。

2020年全國兩會結(jié)束，前總理李克強答記者問時說，“中國是一個發(fā)展中國家，人均收入達到3萬多人民幣，但是還有6億人每個月收入也就1000元。”這6億人大約75%分布在農(nóng)村。農(nóng)村最低收入的家庭中，20%的家庭人均月收入只有355元，60%的家庭人均月收入也不過800元。也就是說，農(nóng)村人均月收入在800元以下的人群大約有3.3億。

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我國長期陷入三農(nóng)困境

的根源何在？

我國城鄉(xiāng)居民收入差距中大概三分之一是由戶籍制度、就業(yè)和社保等不合理的政策因素造成，另外三分之二是由城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的差別，造成的。也就是說，我國農(nóng)村居民相對收入過低的主要原因是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力水平過低。

從三次產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)力變化來看：我國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力長期以來遠遠落后于第二、第三產(chǎn)業(yè)，且差距不斷擴大；從相對差別來看，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力遠低于工業(yè)，且遠低于全球平均水平。2022年，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力與第二產(chǎn)業(yè)之比是22%，甚至比菲律賓低。同期，經(jīng)合組織、歐盟、韓國、日本、澳大利亞等的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力基本上達到了工業(yè)勞動生產(chǎn)力的63%，超過五分之三。

從農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比與農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比的變化來看：2022年第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重為7.3%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口比重的24%，二者比值0.3%。而在1952年，這個比值是0.6%。也就是說從建國初期到現(xiàn)在，盡管農(nóng)業(yè)產(chǎn)量逐年增加，但農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力相對于二三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)力，是逐年下降的。

從國際比較來看：根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2022年我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力略高于中高收入國家平均水平，但農(nóng)業(yè)比較生產(chǎn)力則相對低于世界中高收入國家平均水平，與美國、日本、加拿大等世界農(nóng)業(yè)強國相比差距更大（見表1）。我國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力僅為日本的37.7%，美國的9.1%、加拿大的7.4%。我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)占比，在表1中所列國家中是最高的。

表1 2022世界部分國家/地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力情況

資料來源：根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理計算。

從我國的經(jīng)濟發(fā)展水平來看：2022年我國人均GDP（現(xiàn)價美元）是美國的16.66%，我國的農(nóng)業(yè)勞均增加值為美國的9.14%。若以農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力比率與人均GDP比率之比作為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展相對程度的衡量指標，可以看到，與中高收入國家平均水平以及美國、加拿大、澳大利亞等世界農(nóng)業(yè)強國相比，中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平都遠遠滯后于其經(jīng)濟發(fā)展水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是發(fā)育相對不足的經(jīng)濟部門。

綜上，在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新四化中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是最滯后的。

其次，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力低的主要原因是什么？

影響農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力的因素，包括產(chǎn)品價格、生產(chǎn)技術(shù)以及畝產(chǎn)單產(chǎn)農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)和土地，我們試通過如下公式來分析影響我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力提高的主要因素是什么。

根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，基于2015年美元不變價進行估算，2022年我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力為7286.6美元/人，位于第85位；我國單位數(shù)量農(nóng)產(chǎn)品增值（以第一產(chǎn)業(yè)增加值/糧食總產(chǎn)量估算）為1.7美元/公斤，位于第97位；我國糧食單產(chǎn)達到每公頃6379.6千克，位于第22位；勞均耕地面積為10.4畝/農(nóng)業(yè)勞動人口，位于第113位，共29個國家的勞均耕地面積達到我國勞均耕地面積的10倍以上，27個國家的勞均耕地面積達到我國5倍以上。

當前，我們糧食價格已經(jīng)出現(xiàn)了國內(nèi)外倒掛，國內(nèi)糧食價格已經(jīng)超過國際市場糧食價格，通過提高糧食價格來提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力的方式已不可取。勞動生產(chǎn)力里邊的畝產(chǎn)、單產(chǎn)水平，單產(chǎn)水平我們數(shù)到22位，這個已經(jīng)很高了，我們連續(xù)九年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億，據(jù)說今年會突破1.4萬億，想通過提高單產(chǎn)來提高勞動生產(chǎn)力也沒有多大空間。

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年的數(shù)據(jù)，我國約2.2億農(nóng)戶的戶均土地規(guī)模在10畝以下，為7.46畝。按2022年的國際數(shù)據(jù)，美國的戶均是我們的376倍，澳大利亞的戶均是我們的8509倍。我們經(jīng)常說我們是“小農(nóng)”，但和日本相比，日本的戶均是我們的3倍。世界銀行把戶均土地規(guī)模低于30畝定義為小農(nóng)，按照這個標準我們達不到它的四分之一，我們只能算是“超小農(nóng)”“小小農(nóng)”。

以上數(shù)據(jù)和分析表明，造成我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力偏低的主要原因，顯然是人均、勞均和戶均土地經(jīng)營規(guī)模過小。

那么，我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興所需要的最低戶均土地規(guī)模應(yīng)該是多少呢？

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度看，2022年農(nóng)民工平均月收入為4615元，一個農(nóng)民務(wù)農(nóng)的收入要達到進城務(wù)工的收入水平，其土地規(guī)模至少要達到人均99.2畝。考慮農(nóng)戶里勞動力數(shù)量，折算后的戶均土地規(guī)模是71.4畝。要達到這個數(shù)字，全國2.2億農(nóng)戶里只需要3080萬農(nóng)戶。那么其余的1.9億左右農(nóng)戶到哪里？只能到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尋求就業(yè)，就業(yè)身份的轉(zhuǎn)變就需要有一個居住身份的轉(zhuǎn)變。

我國目前農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模達到50畝以上的農(nóng)戶大概只有350萬，共經(jīng)營了3.5億畝土地。到目前為止，我國2.2億農(nóng)戶中大概只有6800萬農(nóng)戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地，流轉(zhuǎn)面積只占全部承包土地的三分之一。若全國農(nóng)村達到每戶100畝的規(guī)模經(jīng)營水平，需要把現(xiàn)有90%農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)移到10%的農(nóng)戶手里，這也就意味著農(nóng)村現(xiàn)有的2.2億農(nóng)戶絕大部分需要完成剩余勞動力的轉(zhuǎn)變和農(nóng)村人口身份的轉(zhuǎn)變。

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我國走出三農(nóng)困境的路徑選擇

第一，就農(nóng)業(yè)論基礎(chǔ)、就農(nóng)村談?wù)衽d、就農(nóng)民講致富。

應(yīng)該說我們對此做了多年的探索。改革開放初期實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包，農(nóng)村剩余勞動力由隱性變成顯性，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，我們叫做“農(nóng)村工業(yè)化”，這條道路是“離土不離鄉(xiāng)”。隨著城市改革發(fā)展，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸走向衰落，釋放出大量的失業(yè)人員、剩余勞動力，開始了進城務(wù)工，但他們是“進城不落戶”。2023年，全國將近3億農(nóng)民工里，2億是跨省務(wù)工，加上他們的家屬，有2.52億人被統(tǒng)計為常住人口、但沒有當?shù)貞艏?/p>

2005年，黨的十六屆五中全會提出新農(nóng)村建設(shè)“二十字”方針，即生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，但不涉及人地矛盾，其結(jié)果肯定收效甚微。2017年，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“二十字”方針，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。與此前相比是量的變化，沒有質(zhì)的提升；所不同點在于強調(diào)要深化農(nóng)村土地制度改革，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。

第二，以新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化推進鄉(xiāng)村全面振興。

從2024年開始，中央1號文件、政府工作報告以及黨的二十屆三中全會都相繼強調(diào)要加強完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，特別是提到要統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。只有工業(yè)化才能為農(nóng)業(yè)提供先進的機械設(shè)備，并使農(nóng)業(yè)剩余勞動力完成就業(yè)轉(zhuǎn)變；只有推進城市化才能發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提供更多就業(yè)崗位，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完成身份的轉(zhuǎn)變；只有當農(nóng)業(yè)人口減少到其戶均土地達到規(guī)模經(jīng)濟水平，才能使農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入與務(wù)工收入持平。

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我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及戰(zhàn)略目標

首先，我國城鎮(zhèn)化水平低且速度慢。城市化水平應(yīng)該怎么判斷？媒體通常認為我國城市化成績顯著，但我的判斷是城鎮(zhèn)化水平并不高，速度并不快。2023年我國常住人口城鎮(zhèn)化率雖然達到了66.16%，剛剛超過中等偏上國家水平，但是我們現(xiàn)在的收入更靠近高收入的門檻，所以跟高收入國家相比我們差距很大。另外，關(guān)鍵是城鎮(zhèn)化速率在放慢。從近4個五年規(guī)劃來看，1996-2000年的5年期間，是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的時期，年均提高1.436個百分點，但此后整體呈放緩趨勢，2021-2023年間已回落到年均1個百分點以下。

圖2 我國城鎮(zhèn)化率年均提高量

其次，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口。1982-2023年我國常住人口城鎮(zhèn)化率從21.13%上升至66.16%，上升45個百分點；而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅從17.60%上升至48.3%，只上升30.7個百分點。兩者之間相差17.86個百分點，這意味近2.52億農(nóng)民工及其家屬并沒有城鎮(zhèn)戶籍、但被統(tǒng)計為了城鎮(zhèn)常住人口，但他們并沒有在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障、住房等方面享受到城鎮(zhèn)戶籍人口應(yīng)有的待遇。

圖3 常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距在擴大

再次，我國城市化率低于城鎮(zhèn)化率。我們現(xiàn)在66.16%的城鎮(zhèn)化率，既包括“城”，也包括“鎮(zhèn)”。除了居住在685個縣級以上城市的“市民”，還有近3億左右居住在2.1萬個建制鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)）中的“鎮(zhèn)民”。如果扣除這些鎮(zhèn)民，我國常住人口城市化率會遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率。

基于以上對城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀的分析，我也提出對未來的預(yù)期。我認為我國未來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標還要提高，速度還需加快。因為我國城鎮(zhèn)化率的預(yù)期還比較保守。我們“十三五”提出的有些指標沒有達到，唯獨城鎮(zhèn)化率的預(yù)測早就超過了預(yù)期。而“十四五”提出65%的目標，也已經(jīng)提前2年完成。因此預(yù)期應(yīng)該加快為每年提高1%，這樣2035年達到78%應(yīng)該沒有問題。2022年我國人均GDP為12741美元，與世界銀行劃定的高收入經(jīng)濟體門檻（13205美元）僅差464美元。而高收入經(jīng)濟體目前城鎮(zhèn)化率的平均水平為81.8%。從2035至2050年，即使按照每年平均提升0.7個百分點，預(yù)期也能達到85%。橫向?qū)Ρ龋毡臼窃?005年達到86%，中國達到86%的水平比日本預(yù)計晚45年，這個目標不能算過高。

考慮到這一點，我國目前的城市化到底是處在中后期還是處在一個需要加速的時期，值得進一步研究，希望清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院給出自己的判斷。

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以大城市（群）為依托

實現(xiàn)大中小城市合理布局

首先，人口向大城市積聚是普遍規(guī)律。

世界范圍來看，全球人口長期向大城市集聚。聯(lián)合國《“世界城市化展望”報告》（見表2）顯示，1950-2030年期間無論是實際數(shù)據(jù)還是預(yù)測數(shù)據(jù)，千萬人口以上的超大城市都是優(yōu)先發(fā)展的。

表2 世界不同人口規(guī)模的城市的數(shù)量

資料來源：2014 revision of the World Urbanization Prospects，U. N

同樣，我國人口自改革開放起，45年來一直向大城市集聚。2000-2010年、2010-2020年全國常住人口年均增速由0.57%降至0.52%，一、二線城市常住人口年均增速分別由3.42%、1.81%變化至2.37%、2.06%，一線城市人口持續(xù)集聚但增速放緩，二線城市由于“搶人”政策增速略有上升。同期三、四線城市人口年均增速分別由0.52%、0.15%下降至0.44%、-0.36%，與全國增速差距由0.05、0.42個百分點擴大至0.08、0.88個百分點，人口加速流出。

圖4 近10年一二線城市全域常住人口保持集聚、三四線加速流出

其次，優(yōu)先發(fā)展大城市的理由。

從控制污染看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟的原因，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市。從減少耕地占用看，越是大城市越節(jié)省耕地，占用建設(shè)用地越少。從就業(yè)水平看，發(fā)展消費、發(fā)展需求、基本公共服務(wù)都需要集中到大城市，大城市第三產(chǎn)業(yè)才能夠提供更多就業(yè)崗位。國家統(tǒng)計局2018年正式公布的31個大城市調(diào)查失業(yè)率要低于全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)0.2個百分點。從經(jīng)濟效益來看，大城市人均經(jīng)濟產(chǎn)出遠超過中小城市和小城鎮(zhèn)。從人均GDP來看，北京、上海與倫敦、巴黎、紐約相比，我們的水平都比較低。紐約都市群已經(jīng)占到美國GDP的7.9%，上海是中國最大城市也只占全國GDP的3.7%，北京僅僅3.3%。從推進共同富裕的角度看，要在集聚中促進人均意義上的相對平衡。

社會上有一種觀點，城市化可能會造成東部與西部、鄉(xiāng)村和城市、大城市和小城市的收入差距。但我引用陸銘《大國大城》的分析，他把差距從三個層次來劃分，第一個是地區(qū)GDP的基尼系數(shù)，第二是地區(qū)分布人口差距的基尼系數(shù)，第三是人均GDP差距的基尼系數(shù)。

圖5 美國、日本、中國基尼系數(shù)比較

美國各地區(qū)基尼系數(shù)很高，但同時人口分布的基尼系數(shù)也很高，接近地區(qū)GDP分布。這樣導(dǎo)致了喜的結(jié)果，就是人均GDP基尼系數(shù)很低，可以說更接近共同富裕或收入更加平等。日本地區(qū)GDP差距比美國稍微低一點，但人口基尼系數(shù)和地區(qū)基尼系數(shù)也很接近，從而導(dǎo)致人均GDP基尼系數(shù)更低。

回看中國，地區(qū)GDP基尼系數(shù)差別雖然與日本相當，但人口分布的基尼系數(shù)遠低于日本，導(dǎo)致人均GDP基尼系數(shù)遠高于日本和美國。剛剛胡祖才主任對比了浙江和廣東。廣東是全國GDP最高的省份，但為什么廣東有幾十縣的收入不及浙江農(nóng)村居民收入的一半？恐怕一個很重要的原因是廣東的城鎮(zhèn)化水平剛剛達到70%，而浙江的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到75%，兩省相差5%。我覺得要縮小廣東的收入差距，還要著眼于提高省域的城鎮(zhèn)化水平。所以，關(guān)于地區(qū)間的收入差距，我們關(guān)注的不應(yīng)該是總量，而應(yīng)該是人均。只要人口分布的差距和地區(qū)GDP分布的差距大體一致，人往高處走、往收入高的地方去，就會進一步降低地區(qū)之間人均收入差距。

再次，應(yīng)取消對超特大城市人口規(guī)模的計劃控制。

國家發(fā)展改革委在“十三五”規(guī)劃時，要求嚴格控制超大城市。所以北上廣深津五個超大城市都是在嚴格控制人口的增長。控制的結(jié)果是我國的超大城市發(fā)展受到了嚴格限制。最近公布的十個超大城市的數(shù)據(jù)，上海人口還可以，北京的人口已經(jīng)大幅度減少了。其實就中國來說，特大超大城市不是多了而是少了，不是大了而是還不夠大。把一個國家人口最多的城市和這個國家的總?cè)丝谧鲆粋€比值，中國是低于世界平均水平。

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深化土地制度改革，

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

我國現(xiàn)行土地制度存在兩大弊端。第一個弊端是集體土地與國有土地同地不同權(quán)。農(nóng)村集體土地沒有發(fā)展權(quán)(建設(shè)用地使用權(quán)）。直到2019年最近一次修正《土地管理法》，“任何個人和單位搞建設(shè)必須申請使用國有土地”這條規(guī)定才被取消，同時在六項公共利益征地里又開了一個口子就是連片開發(fā)，農(nóng)村集體土地入市只限于經(jīng)營型建設(shè)用地在農(nóng)村土地占比重14%，而且只是收益權(quán)。這造成農(nóng)民抵押融資渠道過窄，拿不到金融部門的資金，也造成了城鄉(xiāng)財產(chǎn)收入差距。農(nóng)村的宅基地不能流轉(zhuǎn)，城市的宅基地可以流轉(zhuǎn)，使得城鄉(xiāng)財產(chǎn)收入差距目前高達10倍，當然這樣的差距也很正常。

第二個弊端是否定了市場在土地資源配置中的決定性作用。中共十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”，但農(nóng)業(yè)主管部門的官員馬上表示“土地是例外”，土地資源不能夠由市場來起決定作用，而是由規(guī)劃用途管制。甚至有些主管部門官員說“工商資本下鄉(xiāng)就是掠奪土地、攻城略地”。這明顯是對中央有關(guān)政策精神做了片面理解。

接下來看2019年經(jīng)過五年“三塊地”改革試點后修正的《土地管理法》，也是完全否認市場的作用。檢索《土地管理法》新版，沒有“市場”兩個字，甚至連“入市”都沒有。中央文件都講到“農(nóng)村集體經(jīng)濟建設(shè)性用地符合規(guī)劃情況下應(yīng)該和國有建設(shè)用地同等入市”，但《土地管理法》不敢說“入市”，只說“交給他人使用”。

這樣造成的結(jié)果就是，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張速度和人均建設(shè)用地水平均低于全球平均水平。城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例嚴重偏離城鄉(xiāng)常住人口分布，城市常住人口是三分之二，農(nóng)村常住人口三分之一，但是農(nóng)村建設(shè)用地是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍還多，從而導(dǎo)致農(nóng)村常住人口的人均居住用地就是宅基地是城鎮(zhèn)人口的5.65倍。進一步分析全國建設(shè)用地的整體供給，我國人口在從中西部向東部遷徙，但是政府每年批的建設(shè)用地增量更多在向中西部傾斜。這樣逆城市化的行政行為導(dǎo)致結(jié)果是什么呢？中西部城市建設(shè)用地供過于求，出現(xiàn)大量“空城”“鬼城”，住房庫存不斷增加；而東部的城市建設(shè)用地供不應(yīng)求，當然就導(dǎo)致了“房價泡沫”。城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)也不盡合理，居住用地的比例過低，低于世界平均水平，低于美國、日本這些國家。由此造成農(nóng)村宅基地大量閑置，同時導(dǎo)致城市房價過高，不僅抑制了居民消費水平，而且抑制了城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

我認為，要同步推進城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化，市場資源配制市場化改革。我們要全面理解中央一系列文件，尤其是二十屆三中全會明確提出“促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動”，強調(diào)“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。我們知道農(nóng)戶的住房是私人財產(chǎn)，本來是可以自由交易的，但是因為土地宅基地是集體的，不允許在集體經(jīng)濟組織之外交易，這就導(dǎo)致一個麻煩，到底是“房隨地走”還是“地隨房走”？按照中央精神應(yīng)該是“地隨房走”，因為允許房子自由交換，那房子下面的宅基地當然也可以自由交換。

全面落實物權(quán)法精神。《民法典·物權(quán)編》提出，“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔保物權(quán)”。城市宅基地叫住宅建設(shè)用地，農(nóng)民的宅基地叫住宅用地，同一個法權(quán)里對兩種宅基地做了不同表述。住宅建設(shè)用地有完整的用地物權(quán)，住宅用地只有居住權(quán)、使用權(quán)沒有收益權(quán)，當然也沒有擔保物權(quán)。

應(yīng)該賦予集體土地與國有土地同等權(quán)能，另外要放寬農(nóng)村土地入市限制。2023年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《“我的家鄉(xiāng)我建設(shè)”活動實施方案》，鼓勵城市資本、退休人員、技術(shù)人員、醫(yī)生、教師到農(nóng)村參與鄉(xiāng)村振興。但是這個文件最大的缺失，是沒有給這些下鄉(xiāng)人員提供有法律保障和落地的政策支持。如果沒有落地政策，這個文件基本上就是“一紙空文”。農(nóng)民合法擁有的房子可以出租、利用、盤活，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官員又提出“嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅和私人會館，禁止給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房。”事實上，黨政干部到農(nóng)村不可能得到宅基地，但按照中央政策，你可以買房、租房，也可以和農(nóng)民合資建房；我們可以禁止工商資本下鄉(xiāng)建別墅和大宅院，但不能限制其他土地用途進行合法合理轉(zhuǎn)變。至于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤如何通過市場來調(diào)節(jié)？我覺得也有進一步改革的空間。整個來說就是要消除阻礙城鄉(xiāng)要素，特別是土地要素自由流動自由交換的體制機制。

本文來源： 清華新型城鎮(zhèn)化研究院

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