近代中國曾有一個夢想，在當年被追尋得轟轟烈烈，如火如荼，它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽，在上世紀20年代初的“聯省自治”運動中達到高潮，但隨后，它就被刻意遺忘了。這似乎也是命中注定，誰讓它被與各種“恐怖”的標簽，諸如“軍閥割據”、“門羅主義”乃至“分裂”等等捆綁在一起呢？不過歷史的真相，或許遠沒有這么簡單。

五千年文明，是否只有大一統一個選項？

我們今天習慣說中國具有悠久的“大一統”傳統，地方主義并不是中國人所向往的。這些說法久已成為常識，甚至成為中國人的口頭禪。然而訴諸于歷史事實，卻還有重新認識的空間。

中國人或許從一開始就星羅棋布遍及今天的中國本土，但中國文明的演進，其實是從黃河中下游一隅逐步向外擴展的。經過漫長的歷史時期，至墨子的時代，也就是春秋末戰國初，中原地區至少還有300個以上的“國家”，因為墨子明明白白說他看過300國國書。所以，如果一定要說中國傳統，分治、地方主義或許更加久遠。

真正意義的大一統，或者說期待建立的大一統，從秦王朝開始。為何從秦代開始，大一統就成為中國人所向往的？這與中國的文明形態有關。兩千年帝制的根基是農業文明，農業文明的本質需要穩定，不折騰。從漢代中期開始，歷朝歷代都嚴厲打擊地方主義，由中央政府出面壟斷鹽鐵等重要生產、生活資料，抑制商業文明，重農抑商。

這種模式，將地方上各種權力能收的都收到了中央，由中央統一決策和推行，各級地方政權“淪落”為中央政府的派出機構，幾乎沒有什么自主的發言權。現在看來，既扼殺了地方的積極性，也讓中央背上了極其沉重的財政與政治負擔。但這種權利模式在中國歷史上是正面作用大于負面影響，它一方面維護了中國多民族的統一，另一方面則比較容易造成一種穩定而寧靜的社會政治環境。它很好地適應了農業文明。

研究者很早就注意到了，假如不是西方人東來，中國不與西方接觸，中國文明必將長此終古，因為中國文明充分適應了農耕社會的需求，不僅早熟，而且精致。

然而，隨著歷史發展，西方社會在變化，商業資本的崛起，工業革命的影響，大航路的發現，拉近了世界的距離，東方不再遙遠，世界漸漸融為一體。中國必將在農業文明基礎上增加一個工業的、商業的文明。

工業的、商業的文明，究其本質，是市場為社會主角，不同區域的交流為常態。而交流需要差異，于是廣袤的中國原本潛藏著的地方主義，就被西方因素漸漸激活。比如從經濟上講，東南沿海就形成了蘇杭絲織業、松江棉紡織業、蕪湖漿染業、佛山礦冶業、景德鎮制瓷業、鉛山造紙業等等許多手工業中心，而各種地域性商幫也在蓬勃發展。從這個角度看，地方主義并不一定意味著“分裂割據”，它還有積極的一面，那就是地方的差異與活力。

這或許還能解釋一個問題，就是明代中晚期東南沿海倭寇的興起。東南沿海地區的商業在發展，需要更多的貿易，而當時明政府對貿易的政策是管制。于是倭寇就利用這樣一種管制貿易、一種高額的稅率進行走私。只要在管制的貿易狀態下，就有走私的空間。而且這些倭寇中有許多人其實是中國人，領頭的是徽商。倭寇走私貿易的是非暫且不談，但從某種程度上說，此時地方商業經濟的發展與中西貿易的需求，與中央的管制貿易政策發生了矛盾。

面對微妙的變化，一些敏銳的思想家如顧炎武、黃宗羲等人，很自然地思考起如何重建中國權力模式的問題。他們像歐洲許多思想家一樣，從理想中的黃金古代尋找答案。顧炎武為此專門寫了篇《郡縣論》，明確提出“寓封建之意于郡縣之中”，要求任職縣令要用熟悉本地風土人情的人，若干年的試用后，稱職的人就終生任職，并且要求“使縣令得私其百里之地”，讓他的個人利益與當地百姓的利益緊密聯系，這樣他便有了責任感，由中央的派出機構而變為相對獨立的政權實體，最終再以各地的共同發展，來維系全國的統一和穩定。

如果中國的政治不再發生劇烈的變動，伴隨著新的生產力因素的不斷壯大與成長，顧炎武的權力模式遲早要實現。然而令人遺憾的是，西方的工業文明、商業文明并沒有被順利嫁接到中國的農業文明上，明清易代之際，生機勃勃的滿洲貴族以自身強大的力量，阻止了政治體制變革的進程，中央集權在清朝早中期被推上了巔峰。而顧炎武的知音，直到近代才出現。

地方自治

能否化解愈演愈烈的中央集權危機？

顧炎武的第一個異代知音，是出生于晚清的章太炎。1899年，章太炎寫了《藩鎮論》《分鎮論》兩篇文章，用的名詞、概念與顧炎武一樣陳舊，要表達的意思卻很新。章太炎認為，中國現代化必須伴隨一場體制性變革，體制性變革的要點，就是中央放權，地方擴權，以地方自治化解現代化過程中的權力沖突。

晚清的中央政府，的確面臨一場深刻的危機。1860年第二次鴉片戰爭結束后，中國走上了向西方學習的道路。短短幾十年，吃穿住行、生老病死，生活習慣、思維習慣，都在這個過程中發生巨變，區域發展差異凸顯，地方主義崛起順理成章。更何況，隨著剿滅太平天國的湘軍集團崛起，督撫們漸漸把軍權、財權與用人權等攬在自己身上。從此地方坐大，中央衰落。

尤其讓清政府震驚的，是1900年的一場“東南互保”.那時候，因為“扶清滅洋”的義和團運動爆發，清廷得意忘形地向列強“宣戰”.而頭腦冷靜的東南各省督撫，卻絲毫不理會政府的命令，反而與列強相約局部休兵，互保東南，使東南各省免除了一場無妄之災。這個事件給中國人一個重要啟示。比如梁啟超，就在1901年向中國人介紹瑞士聯邦制，說中國自古以來就有地方自治傳統，如果能采用聯邦制，中國許多難題都容易化解。

中央集權的危機，在清政府那里早有預感。尤其是“東南互保”，對清統治者實在是沉重一擊。因此如何建立集權、分權新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布預備立憲，其中一個重要內容就是參照東西洋立憲各國經驗，以官制改革為突破口，重建中央與地方分權模式。

然而，清廷畢竟不是一個真正意義上的現代政府，數百年的“家天下”思想深入骨髓，很難真正去分享權力。于是仿行立憲的原則，就成了“大權統一于朝廷，庶政公諸輿論”，也就是說中央政府依然掌握實權，只是允許民眾參與討論政治而已。但即使這樣有限的讓步，清政府實際也沒做得到，它真正的思路或者說“慣性思維”是--削弱現行督撫權限，各省新設督撫權限僅與日本府縣知事相當，財政、軍事權悉收歸中央，反倒是要加強中央權力。

清政府的決定，引起地方勢力的嚴重不滿，直隸總督兼北洋大臣袁世凱公開反對，表示很難辦到，各省督撫也相繼表示不滿，此案只有暫時被擱置起來。清政府仿行立憲宣稱要解決中央、地方的權限問題，結果卻南轅北轍，很不理想。

聯邦制

是否是中國人對時局失望后的一個選擇？

清政府錯過的機遇，本可在民國初年彌補。1911年10月10日，武昌起義爆發，此后不到兩個月，全國14省相繼宣布獨立。1911年底南北和談，14省督撫派代表參加。按理說，中國此時可仿照美國開國之初13州重談憲法那樣，重談統一，構建聯邦制。更何況，清政府最后幾年的憲政改革雖沒真正解決問題，卻在一定程度上激活了地方主義，各省士紳參政議政的諮議局如約開議后，民主憲政漸漸被人們所知。然而辛亥先驅就在這個時候錯過了機會，匆忙中要重回大一統，創建中華民國。

這種不明所以的行為，其實也可解釋。民國建立后，外部危機不斷襲來，蒙古成為那時中國最頭痛的問題。如何處理邊疆危機，是民國初年的政治難題。而重構一個強有力的中央政權，便成了中國政治發展的一個重要選項。同時，要獲得列強對民國政府的承認，并順應當時中國人厭亂求治的心理，建立強大的中央政權看來也是更實際的選擇。

然而強有力的中央政府，并沒有很好地化解邊疆危機，反而使袁世凱漸漸走上大權獨攬的道路。1914年5月，袁世凱公布省官制，改各省民政長為巡按使，使先前由選舉產生省長的可能，變成了絕對不可能。而這些將軍、巡按又往往出身北洋，這不能不引起許多人不太樂觀的聯想。

很多時候，思想家的預感往往走在實際政治發生前。政治現實迫使先前反對聯邦制的人忽然想到擴大各省自治權，分權思想、聯邦制構想，再度進入人們的視野。

最先重提分權政治的是進步黨人李其荃，他在1914年7月發表的《論中央集權與地方分治》一文中，認同中國應該有一個強有力的中央政府，“謀統一而攝內亂”，但謀統一可，謀集權則不可。因此，未來中國最合理的政治架構，就是中央與地方分權。思想家張東蓀、丁佛言等也發表了聯邦制言論。

平心而論，袁世凱或許不是理想的現代領袖，但如果當時舉國一致，共同努力，致力于實業發展、制度建設，并照此長期發展，那么中國即使不建立成聯邦制的國家，也勢必能造就成一個統一的中央集權式的國家。從當時中國的實際情況看，可能后者更是中國迫切所需。然而，先因國民黨宋教仁被刺而引發內亂，繼則有護國戰爭、護法戰爭，短短幾年，數度戰爭。強大的中央政府可以帶來的諸多好處，比如消弭內亂，穩固邊疆，建設發展，民族復興，等等，統統落空。不僅中央集權體制建立不起來，就連國家的統一也成了問題。這樣一來，已有一定理論基礎的聯邦制，就再度被人們想起了。

當1917年護法戰爭進行之際，向來主張中央集權的熊希齡忽然通電主張采用聯邦制，這一方面或許因為武力中心主義失去信仰，另一方面反映相當一部分中國人厭棄戰爭、渴望和平的心情。可以說，在對強大的中央政府幻滅后，面對國家分裂的實際狀況，中國知識分子在沒有辦法中想到了一種辦法。

南方的孫中山或許出于策略考慮，會接受熊希齡聯邦制建議；但北京的中華民國肯定不會接受權力分享。能夠靈活接受熊希齡這個主張的，是他的家鄉湖南。

其實近代中國地方主義的起點，就是陳寶箴、黃遵憲等人所主導的“湖南新政”.

湖南新政發生在甲午戰敗后，由于戰敗，中國人就去檢討過去幾十年發展中的問題，朝野內外一個基本共識是，過去對社會管控太多，中國沒有民間社會，沒有“自組織”，沒有新聞媒體，沒有一切現代國家所擁有的社會管理方式。

這一特別機遇被陳寶箴、黃遵憲等人敏銳地抓住了，而他們之所以在湖南進行試驗并能成功，主要還是因為湖南本身所具有的獨特性--極端激進與極端保守同時并存。產生這一現象的原因，是因為湖南特殊的區域位置。

就區位來看，湖南擁有一個特殊的窗口廣東。湖南人至今外出打工，依然首選廣東。廣東是近代中國與外國人接觸最早、最多的地區。湖南人通過廣東這個窗口，看到了西方文明優長之處，因而有曾國藩、郭嵩燾、譚嗣同、毛澤東等一大批力主學習西方的湖南人。另一方面，由于湖南在中國的位置，當南北要沖，為西南門戶，是各方勢力爭奪的焦點。或許由于這個原因，反倒使得湖南人排外、反抗的思想格外激烈。當1897年德國出兵占領山東的膠州灣，掀起瓜分中國的狂潮時，湖南人就在兩年自治的經驗基礎上準備獨立。這當然不是分裂，而是準備像梁啟超等所期待的那樣，以湖南獨立為中國將來重建統一積蓄力量，保留一個復興基地。

湖南獨立在1897年沒有成為現實，因為清政府鑒于膠州灣事件的巨大影響，在第二年開始了政治改革，是為戊戌維新。戊戌維新為湖南地方自治增添了動力，湖南省內的南學會，就是一個提倡地方自治的政治團體。遺憾的是，湖南地方自治沒有結果。戊戌變法在1898年秋天逆轉，湖南地方自治試驗也就隨著陳寶箴、黃遵憲被解職而煙消云散。

轉眼到了20世紀20年代初，過去的地方自治先鋒，又擔負起“聯省自治”運動的領頭羊。

風起云涌的省自治

會否導致深陷內憂外患的中國分裂呢？

上世紀20年代，聯省自治在中國發展得如火如荼。湖南不僅在1920年11月由省長譚廷闿、師長趙恒惕發表通電，第一個宣布自治，還在1922年元旦正式公布施行湖南憲法。在湖南省憲的啟示下，四川省的劉湘，貴州省的盧燾，廣東省的陳炯明，江西省的陳光遠，浙江省的盧永祥，陜西省的陳樹藩，以及東北的張作霖，華北的吳佩孚等政治強人，都先后運用各種方式嘗試自治。

這樣風起云涌的省自治，會否導致深陷內憂外患的中國分裂呢？這是當時許多人的疑慮。比如孫中山就指出：“我極力主張地方自治，但也極力認為，在現在條件下的中國，聯邦制將起離心力的作用，它最終只能導致我國分裂成為許多小的國家，讓無原則的猜忌和敵視來決定它們之間的相互聯系。”

不過，我們看到一個表面上相當奇怪的現象，那就是20年代早期的中國，各地的自治運動風起云涌，而只經過幾年的折騰，到頭來卻是中國獲得了新的統一，各省依然處于統一中國的范圍之內，并沒有任何一個省真正從中國分離出去。

這其實是很正常的，因為中國人自古以來就有一個區域“忠誠分層”的問題，湖南人忠于湖南，但不會忘情中國，真正愿意一省獨立永久脫離中國的畢竟是少數。中國自古以來的自治，都是相對于大中國而言，是統一條件下的治理方式調整，因而自治運動發展到一定階段，就是《三國演義》的開篇，分久必合，合久必分。按照1920年代的政治邏輯，各省自治必然漸漸進入數省聯治。

其實在各省自治期間，就有好幾次組建聯省政府的嘗試。比如1921年，湖南、四川決定出兵驅逐北洋的王占元，幫助湖北自治。湘軍出動前，省長趙恒惕派多名說客到西南各省活動，說打算在驅王之后，在武漢召集各省代表，商量組織聯省自治政府的大問題。提議一出，云南、四川、浙江、山西等紛紛表示贊同。當時甚至有傳言，說是聯省政府的名單都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任總理，陳炯明長陸軍，而孫中山則傳說要被推舉為太平洋會議的代表。當然，這些組建聯省政府的嘗試統統都沒有結果，自治運動很快被北伐統一所取代。

統一的中國對于國人來說，具有重要的意義。在20年代各省自治運動開始之初，人們的關注點不僅僅在自治上。比如章太炎的《聯省自治虛置政府議》，就為中央與地方的分權擬了個藍圖。他認為，未來中國肯定不能重回大一統中央集權的老路，而是應該根據各省自治的成就，重構一個合理的權力架構。大致上說，未來的中央政府必須大幅度放棄社會經濟、文化教育等方面的權力，即便應享有的外交、軍事權力，中央也應該受到各省約束，不能為所欲為。一個全新的中央，不是權力被架空，而是根本不能享有那些權力，中央只是“大中國”主權的象征，成為各省政治強人無意競爭的地方。

章太炎的分權模式稍嫌偏激，這可能與他的切身經歷有關。民國初年，他因反對袁世凱獨裁而被一度囚禁，這個經歷讓他對中央集權的厭惡達到極點，再加上各派為了爭奪中央而上演一幕幕鬧劇，也讓章太炎把中央集權視為民國亂源之一。我們今天理性地來看，虛置中央并不可行，外交、軍事大權理應屬于中央，同時中央應有能力來調節各省的關系，為一個沒有壁壘的國內統一市場創造條件；而在社會、經濟與教育等方面，則可給各省更多的空間，發揮區域優勢，在競爭中創造出更多的可能性。

“大一統”了兩千多年的中國

是否適合聯邦制這一劑猛藥呢？

不過，“聯省自治”即便能消除人們對分裂的擔憂，也難免不讓人有東施效顰之感。

自從中國進入近代后，中國的內部變動就不是原來意義上的內政，總帶有一些國際因素。第一次世界大戰后，由于英美等國長期穩定繁榮，給世界以重要示范，許多國家從原的來單一體制改為聯邦制，甚至連社會主義蘇聯，也在以聯邦為訴求，這在很大程度上影響了中國的路徑選擇，這也是1920年代聯省自治的國際背景。

“大一統”了兩千多年的中國，是否適合聯邦制這一劑猛藥呢？

從近代西方國家的政治道路來看，實行聯邦制的國家大概有三種情況：一是土地廣袤，如美國、蘇聯；一是民族復雜，如瑞士、英國；一是國家政治上的向心力、凝聚力不足，如舊時德國等。

以此反觀近代中國，支持聯邦制、聯省自治的學者認為，土地廣袤，匹于俄美；民族復雜，不減英瑞；政力渙散，有愈舊德。兼此三者，加上中國經濟落后，產業不發達，交通不便利，為各國所無。因此，中國如果回復到舊有的單一國體制，集權于中央，不僅無法推動中國現代化進程，而且勢必陷入內部各種紛爭中。故而對于中國來說，采取復合形式的聯邦政體，至少可以有這樣三大好處：

一是各地、各族各應所需，各適所宜；

二是省各有憲，則自治范圍較廣，人民可多得參政機會，于自治力之養成，極有裨益；

三是中央與地方各有遵循，可以減少政治糾紛，軍事沖突，利益爭奪。

即使從當時中國最直接、最現實的困境來說，聯邦制、聯省自治、一國多制的政治體制，至少可以在一定程度上遏制各種政治野心家的專擅行為。

從消極意義來說，聯邦制、聯省自治或一國多制的復合政體，也是當時實際上陷入分裂狀態的中國重新走上統一之路的一種“比較的和平方法”.

聯邦制、聯省自治或一國多制的復合國體形式，或許合乎中國國情，中國的實際情況也許確實如許多學者所分析的那樣。但從另一方面看，它實際上陷入一個理論誤區。因此反對者也幾乎如出一轍從中國國情來立論。

中國國情一個最大的特殊性在于，理論上不會有誰堅定反對自治、聯治，但在他們內心深處想著的是“自己治”，而不是“別人治”.也就是說，“自治”實際上很可能被操作為“官治”、“軍治”，而非“民治”.更何況，當時中國的民眾并沒有相應的自治能力，需要長期的培訓。這就不可避免發生一個問題，一旦利益沖突，擁有權勢的人或集團是不會輕易放棄自己的既得利益的，更遑論幫助民眾來參與政治，約束自己。

即使有幾位比較超脫的軍人，如湖南的趙恒惕、廣東的陳炯明，他們也不能強求所有軍事實力派都和他們保持一致。比如吳佩孚，他過去曾反對過“武力統一”，但那是因為他羽毛未豐，一旦他以為自己的力量差不多時，也和其它軍閥一樣，要建立所謂“全國統一”的“合法政府”.1921年9月10日，他與孫傳芳等人聯名通電，提出在廬山召開所謂“國是會議”，以發起國民大會，恢復舊法統，取消南北政府，實現全國統一。而那些沒有能力擴大地盤的小軍閥，更樂意于抱定“自治”的招牌不放。

那時人們普遍的困惑是：中國既有軍閥專制，則任何形式的自治，都必然帶有軍閥割據的特征，都是“軍治”，而非“民治”.軍閥未除，“自治”二字不必假用。軍閥成了中國落后、混亂的替罪羊，由軍閥主導的反軍閥運動，卻成了國民的一場狂歡。

聯省自治從1920年興起，如火如荼開展了幾年，仍沒有實際效果，并常混雜著各個軍事實力派的爭斗，讓一些激進的知識精英失望不已，更沒有喚起民眾參與的熱情。所以在1924年，倡導打倒帝國主義和軍閥、武力統一中國的國民革命興起后，很快俘獲了大部分人心。

隨著1926~1928年革命軍出師北伐，北洋的中華民國結束，國民黨的中華民國重啟，中國重建統一，重回軍政、訓政、憲政三階段，三民主義成了國家指導思想，地方自治、地方主義也就重新納入孫中山的思想框架中。在這個框架中，中國仍要實行地方自治，只是中央層面之外，直接進入縣域，不再讓各省成為一個自治體。這顯然是擔心各省坐大，地方自治演變成地方割據。不過孫中山的擔憂還是實現了。統一只是表面的，“北伐”中那些主動投靠國民黨的軍事實力派，仍舊握著地方大權。只是他們不再公然宣稱要聯邦制，而是在民族主義的框架下小心翼翼地發展著地方的勢力。