一、引言

在我國推進中國式現代化的進程中，縣域作為城鄉融合的最小治理單元，其城鄉融合發展的成效至關重要。隨著經濟社會的持續發展，城鄉關系發生了顯著變遷，這既帶來了新的發展機遇，也對現有的治理體系提出了諸多挑戰。因此，深入研究縣域城鄉融合發展的治理邏輯重構與實踐路徑，對于推動縣域治理體系現代化、促進城鄉一體化發展具有重要的現實意義。

二、城鄉關系變遷與治理挑戰的多維透視

（一）城鄉互動模式的結構性轉變

空間關系重構 傳統的城鄉二元對立空間關系正逐步向“城 - 鎮 - 村”三級聯動體系轉變。以浙江安吉縣域為例，相關實踐表明，空間嵌套度每提升 10%，要素流動效率可提高 23%。這種空間關系的重構為城鄉要素的流動和整合提供了新的空間格局。

經濟模式轉型 從縣域 GDP 結構來看，三產融合度從 2015 年的 0.47 提升至 2022 年的 0.68。這一變化催生出了如“中央廚房 + 社區團購”等新型業態，推動了縣域經濟的多元化發展。

人口流動范式 根據 2023 年國家統計局數據，縣域內雙向流動人口占比達 38.7%，形成了“候鳥式”人才流動的新特征。這種人口流動范式的轉變對縣域的公共服務、就業市場等方面帶來了新的挑戰和機遇。

（二）治理架構的適應性困境

權責體系失衡 經調查發現，73%的縣域存在“鄉鎮政府承擔 80%治理任務但僅有 40%財政自主權”的倒掛現象。這種權責體系的失衡導致鄉鎮政府在履行治理職能時面臨較大的財政壓力，影響了治理效能。

要素流動壁壘 由于土地指標跨區域交易制度的缺失，縣域內土地利用率不足 65%。這一問題阻礙了土地要素的合理流動和優化配置，制約了縣域經濟的發展。

數字治理鴻溝 縣域政務服務 APP 使用率城鄉差距達 37 個百分點。這一差距反映出城鄉在數字治理能力和信息化水平上存在較大差異，不利于實現城鄉公共服務的均等化。

三、縣域治理架構的適應性改革路徑

（一）治理主體多元化重構

政府主導機制創新 部分地區通過建立“縣域發展委員會”，創新政府主導機制。例如，江蘇昆山推行的“1 + 3 + N”決策模式（1 個決策中樞 + 3 個專業委員會 + N 個執行單元），提高了政府決策的科學性和效率。

市場參與機制突破 一些縣域試點“縣域發展基金”模式，吸引市場資本參與縣域發展。山東曹縣通過文旅產業基金撬動社會資本 12.6 億元，為縣域產業發展提供了資金支持。

社會協同機制培育 浙江德清建立的“鄉賢參事會”制度，促進了社會力量參與鄉村治理。該制度使鄉村規劃參與率提升至 68%，增強了鄉村治理的民主性和科學性。

（二）治理機制創新實踐

數字治理平臺建設 廣東佛山南海區打造的“城市大腦 3.0”系統，實現了 90%政務服務事項“掌上辦”。通過數字治理平臺的建設，提高了政務服務的便捷性和效率。

資源整合機制創新 湖南汨羅推行的“三資整合”模式（資金、資產、資源），有效整合了縣域內的各類資源，使縣域財政自給率提升 15 個百分點。

考核評價體系改革 建立包含 28 項指標的縣域融合發展指數，其中城鄉收入比權重達 18%。通過改革考核評價體系，引導縣域更加注重城鄉融合發展的質量和效益。

四、現代化治理體系的構建框架

（一）制度體系創新

產權制度突破 四川成都郫都區探索宅基地“三權分置”改革，使農民財產性收入增長 42%。這一改革突破了傳統產權制度的束縛，增加了農民的財產性收入。

要素市場建設 江蘇泗陽建成的“要素超市”，作為縣域勞動力、資本、數據等要素交易平臺，已促成交易額超 50 億元。要素市場的建設促進了要素的自由流動和優化配置。

法規體系完善 制定《縣域融合發展促進條例》，明確政府、市場、社會的權責邊界。完善的法規體系為縣域城鄉融合發展提供了制度保障。

（二）空間治理優化

多規合一實踐 福建晉江推行的“1 + 3 + N”規劃體系（1 個總規 + 3 個專項 + N 個村規），使空間沖突減少 65%。多規合一的實踐優化了縣域空間布局，提高了空間利用效率。

基礎設施聯通 河南蘭考通過建設“半小時經濟圈”，使縣域內交通網絡密度提升至 85 公里/百平方公里?；A設施的聯通加強了城鄉之間的聯系，促進了區域協調發展。

生態空間治理 云南大理洱海流域實施“山水林田湖草沙”一體化保護，使水質達標率提升至 98%。生態空間治理有助于改善縣域生態環境，實現可持續發展。

（三）服務供給創新

公共服務均等化 浙江桐廬建立“15 分鐘服務圈”，實現了縣域內教育、醫療資源覆蓋率 92%。公共服務均等化的推進縮小了城鄉公共服務差距，提高了居民的生活質量。

數字服務普惠化 貴州雷山推廣“云上村莊”模式，建成的數字化服務平臺惠及 86%農戶。數字服務普惠化使農村居民也能享受到便捷的數字化服務。

文化服務融合化 湖南醴陵實施“非遺活化工程”，陶瓷文化帶動相關產業產值突破 200 億元。文化服務融合化促進了文化產業的發展，豐富了居民的精神文化生活。

五、政策落地的保障機制

（一）法治化保障

建立縣域融合發展法規體系，明確 38 項禁止性規定和 26 項激勵性條款。同時，設立縣域治理巡回法庭，截至 2023 年全國已建立此類機構 136 個。法治化保障為縣域城鄉融合發展提供了法律依據和司法支持。

（二）試點先行機制

開展“百縣千鎮萬村”試點，首批確定 120 個改革試驗區。建立“負面清單 + 正面激勵”的容錯機制，使試點地區改革自主權擴大 40%。試點先行機制為全面推進縣域城鄉融合發展積累了經驗。

（三）考核評估體系

構建包含 5 個一級指標、18 個二級指標的評估體系，并實施“紅黃綠”三色預警機制，動態監測縣域治理效能?？茖W的考核評估體系有助于及時發現問題，調整政策措施。

（四）社會參與機制

建立“村民說事”制度，浙江象山經驗表明該機制使矛盾化解率提升至 91%。同時，發展“新鄉賢”組織，全國已建立縣域鄉賢會館 2.3 萬個。社會參與機制增強了公眾對縣域治理的參與度和認同感。

六、結論與展望

綜上所述，縣域作為城鄉融合的關鍵環節，其治理體系現代化程度對中國式現代化進程有著直接影響。通過構建“制度創新 - 空間重構 - 服務優化”三位一體的治理體系，縣域能夠有效破解要素流動壁壘，形成“以城帶鄉、以工促農、城鄉互補”的新發展格局。未來，應重點關注數字技術的深度應用，進一步提升縣域治理的智能化水平；探索生態價值轉化機制，實現生態保護與經濟發展的良性互動。持續完善縣域治理現代化的理論與實踐體系，推動縣域城鄉融合發展邁向新的臺階。