編者按：近年來，隨著共享單車行業(yè)蓬勃發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入壁壘問題頻發(fā)，折射出不少地方政府對于共享單車的準(zhǔn)入管理存在理解偏差，對于在共享單車準(zhǔn)入環(huán)節(jié)設(shè)置特許經(jīng)營、對共享單車企業(yè)收取城市道路占用費(fèi)、占道經(jīng)營費(fèi)等各種費(fèi)用的違法性缺乏充分認(rèn)識。為回應(yīng)社會關(guān)切，我們特請北京師范大學(xué)法學(xué)院王靜教授撰寫解讀文章，為地方政府依法促進(jìn)共享單車行業(yè)健康發(fā)展提供參考。

近年來共享單車作為一種便捷、環(huán)保的出行方式，在各大城市迅速普及，極大地方便了民眾的日常出行。在此背景下，各地政府積極履行職責(zé)，秉承服務(wù)民生的宗旨，深入考慮共享單車如何更好滿足民眾出行需求，著力解決“最后一公里”交通難題。同時(shí)，高度重視維護(hù)交通秩序，通過規(guī)范停車區(qū)域、引導(dǎo)文明騎行等方式，努力營造有序、暢通的城市交通環(huán)境。這些努力促使各地政府探索出寶貴管理經(jīng)驗(yàn)，為共享單車健康、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是有些地方政府對相關(guān)法律法規(guī)的理解出現(xiàn)偏差，違規(guī)設(shè)置市場準(zhǔn)入壁壘，違背了《行政許可法》有關(guān)規(guī)定、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度有關(guān)要求和建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的中央部署精神。國家發(fā)展改革委前期通報(bào)的七批違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例中有33個(gè)涉及共享單車領(lǐng)域，涉及違規(guī)增設(shè)準(zhǔn)入條件、設(shè)置特許經(jīng)營、收取道路占用費(fèi)、占道經(jīng)營費(fèi)等，這些違法行為的存在對共享單車行業(yè)的健康發(fā)展和公眾利益造成不利影響。本文對共享單車的市場準(zhǔn)入所涉及的法律問題進(jìn)行分析和解讀，以期對地方治理的探索有所借鑒。

一、共享單車是占用公共資源還是節(jié)約公共資源？

共享單車作為群眾出行的重要方式，極大地方便了短途出行和公共交通接駁。然而，在一些城市，尤其是地鐵站、車站等人流密集區(qū)域，由于車輛數(shù)量過多、停放空間不足，導(dǎo)致亂停亂放現(xiàn)象頻發(fā)，不僅影響了行人通行，還給城市管理帶來了挑戰(zhàn)。因此，對于共享單車與公共資源的關(guān)系出現(xiàn)了不同聲音，有的認(rèn)為共享單車是占用了公共資源，有的則認(rèn)為是節(jié)約了公共資源。

過去，一些城市通過有樁、預(yù)付費(fèi)的公共自行車為群眾提供出行服務(wù)，消費(fèi)者需要前往特定停車樁位尋找可用車輛，這不僅對停車地點(diǎn)有嚴(yán)格要求，借車流程也相對復(fù)雜?，F(xiàn)在，共享單車通過網(wǎng)絡(luò)支付、藍(lán)牙連接、衛(wèi)星導(dǎo)航等技術(shù)提供更為便利和舒適的出行服務(wù)，深受群眾歡迎，已逐漸融入大眾生活之中。以北京市為例，最新數(shù)據(jù)顯示，全市共享單車騎行量已破10億人次，日均騎行量300余萬人次。共享單車已經(jīng)成為多元化出行的重要組成部分，在更好滿足公眾出行需求、有效解決城市交通出行“最后一公里”問題、緩解城市交通擁堵、構(gòu)建綠色出行體系等方面發(fā)揮了積極作用。

國家層面對共享單車的肯定和支持是明確的，2017年國家發(fā)展改革委等8部門的《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》明確提出，分享經(jīng)濟(jì)（即共享經(jīng)濟(jì)）“有利于提高資源利用效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量”。共享單車是典型的共享經(jīng)濟(jì)，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)共享單車更低成本、更高效率使用。交通運(yùn)輸部等10部門《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》也對這一點(diǎn)予以明確，“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車（俗稱‘共享單車’）是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和租賃自行車融合發(fā)展的新型服務(wù)模式，是分享經(jīng)濟(jì)的典型業(yè)態(tài)”。從以下三個(gè)具體方面來看，共享單車都是節(jié)約了公共資源，而不是占用或者浪費(fèi)了公共資源。

第一，共享單車是資源集約利用的良好示范。用戶可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺對共享單車進(jìn)行租賃使用，每臺車輛每天的使用效率大幅提高，一般區(qū)域能達(dá)到每日3—5次，熱門區(qū)域達(dá)到5—8次，而用戶不需要再購買自己的車輛。因此，共享單車實(shí)現(xiàn)了車輛所有權(quán)和使用權(quán)的有效分離，促進(jìn)了社會資源最大化集約利用，符合綠色出行先進(jìn)理念，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和作出積極貢獻(xiàn)。

第二，共享單車很大程度上替代了過去的公共自行車，大大節(jié)省了公共財(cái)政支出。以往很多城市要耗費(fèi)上百萬甚至數(shù)千萬元來提供和維護(hù)公共自行車。盡管共享單車的停放管理需要政府投入一定的資源和人力，但與以往為公共自行車所付出的龐大財(cái)政支出相比，這一投入仍然很低。對于人民群眾而言，相較于共享單車的使用便利，免費(fèi)的公共自行車“不香了”，在共享單車出現(xiàn)后，絕大多數(shù)地方都關(guān)閉了公共自行車業(yè)務(wù)，由此節(jié)省的財(cái)政支出正是節(jié)約公共資源的最佳印證。

第三，共享單車顯著優(yōu)化了交通出行效率，為城市交通注入新活力。對普通群眾而言，中短距離尤其是3公里范圍內(nèi)的出行，騎行共享單車是既方便又實(shí)惠的交通方式。大數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)用戶騎行距離較短，1公里以內(nèi)占比高達(dá)40%至60%，1—3公里區(qū)間占比在30%至50%之間。共享電單車的覆蓋范圍則更大，騎行距離在3—8公里，適合中長距離出行。共享單車已然成為對公交、地鐵等交通方式的有益補(bǔ)充。

二、對共享單車進(jìn)入本地市場可以設(shè)置特許經(jīng)營嗎？

實(shí)踐中，有些地方對共享單車設(shè)置特許經(jīng)營，通過招標(biāo)、拍賣等形式確定特許經(jīng)營者，缺乏法律依據(jù)。特許經(jīng)營屬于行政許可的特殊類型，采取這類行政許可，必須符合《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)定的有關(guān)規(guī)定，即必須有法律、行政法規(guī)依據(jù)，暫無中央立法的，地方可以通過地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，或者通過地方政府規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性許可。

國家發(fā)展改革委等部門出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對特許經(jīng)營適用的領(lǐng)域、條件進(jìn)行了明確規(guī)定?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的本質(zhì)，是依照職責(zé)或資源占有情況，本應(yīng)由政府向社會公眾提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如給排水、供熱、供氣、高速公路等，由于政府預(yù)算不足或者管理能力有限，引進(jìn)企業(yè)與政府合作，投資建設(shè)運(yùn)營此類項(xiàng)目，向公眾收取保本微利的合理費(fèi)用，通過拉長運(yùn)營期，使企業(yè)能夠收回成本并獲得微小但穩(wěn)定的盈利，政府得以履行職責(zé)且以較少的投入向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，社會公眾得以通過繳納低廉的價(jià)格獲得較高質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各方共贏的目的。因此，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營通常具有規(guī)模大、周期長、投資高、具有一定的技術(shù)門檻、通常由于對用戶規(guī)模和穩(wěn)定性有需求因而多發(fā)生在自然壟斷領(lǐng)域等特征。共享單車本身是一個(gè)開放市場，競爭充分，商業(yè)運(yùn)營成熟，盈利規(guī)?？捎^，技術(shù)門檻低，項(xiàng)目內(nèi)容主要是投資運(yùn)營，并無建設(shè)階段和到期移交環(huán)節(jié)，并不符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營》對特許經(jīng)營的特征界定。此外，有些地方指派特定企業(yè)在本地運(yùn)營共享單車，如指定本地公交集團(tuán)運(yùn)營再轉(zhuǎn)包給共享單車企業(yè)，也屬于變相設(shè)置行政許可、違法限制市場準(zhǔn)入。換言之，在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章沒有明確將其設(shè)定為行政許可事項(xiàng)的情況下，任何經(jīng)營主體均可自主進(jìn)入市場并開展該商業(yè)活動(dòng)。

如果有地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對此類行政許可作出規(guī)定，地方政府則應(yīng)通過競爭性方式選拔經(jīng)營主體進(jìn)入市場，但不能按照“價(jià)高者得”原則確定，更不能采取競價(jià)拍賣形式，對該行政許可事項(xiàng)進(jìn)行變相收費(fèi)，這樣做的結(jié)果只會推高市場運(yùn)行成本，與企業(yè)爭利，最后轉(zhuǎn)嫁為民生負(fù)擔(dān)。

三、對共享單車可以收取城市道路占用費(fèi)嗎？

有的地方政府認(rèn)為共享單車在城市道路上運(yùn)營，就想收取城市道路占用費(fèi)，其實(shí)是對法律的錯(cuò)誤理解。

根據(jù)《城市道路管理?xiàng)l例》第三十七條第一款規(guī)定，任何單位或個(gè)人占用或挖掘由市政工程行政主管部門管理的城市道路時(shí)，必須事先獲得市政工程行政主管部門和公安交通管理部門的批準(zhǔn)，并應(yīng)按照規(guī)定交納城市道路占用費(fèi)或城市道路挖掘修復(fù)費(fèi)?！冻鞘械缆氛加猛诰蚴召M(fèi)管理辦法》（建設(shè)部、財(cái)政部、國家物價(jià)局建城〔1993〕410號）第四條規(guī)定：“因特殊需要必須臨時(shí)占用道路興建各種建筑物、構(gòu)筑物、基建施工、堆物堆料、停放車輛、搭建棚亭、擺設(shè)攤點(diǎn)、設(shè)置廣告標(biāo)志或其他臨時(shí)占道的單位和個(gè)人，必須交納占道費(fèi)。因施工、搶修地下管線或其他情況需要挖掘道路的單位和個(gè)人，必須繳納道路挖掘修復(fù)費(fèi)。市政工程施工和養(yǎng)護(hù)維修作業(yè)、企業(yè)廠區(qū)內(nèi)自用道路不屬于本辦法收費(fèi)范圍?！薄敦?cái)政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于重新發(fā)布中央管理的住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》（財(cái)稅〔2015〕68號）也是針對上述收費(fèi)的規(guī)定。因此，城市道路占用費(fèi)的收取源于“占用或挖掘市政工程行政主管部門管理的城市道路”的行為，特指因特殊需求而進(jìn)行的臨時(shí)占道。共享單車的騎行與停放，與個(gè)體自行車或電動(dòng)自行車的使用行為無異，屬于對城市道路的合理使用，不屬于現(xiàn)有規(guī)定中城市道路占用范疇之列。

地方政府對共享單車收取城市道路占用費(fèi)的思想根源，是沒有從大局上認(rèn)識到共享單車對于便利人民群眾出行、避免政府親自下場提供相關(guān)服務(wù)的積極意義，只算了市容管理的小賬，沒有算民生服務(wù)的大賬。按照市場規(guī)律，政府對企業(yè)的收費(fèi)最終都會轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。地方政府如果能從便利民眾出行、減輕民生負(fù)擔(dān)的角度來思考問題，就不會千方百計(jì)甚至強(qiáng)立名目地向共享單車企業(yè)收取各種費(fèi)用。

四、對共享單車可以收取占道經(jīng)營費(fèi)嗎？

有的地方政府認(rèn)為共享單車屬于占道經(jīng)營，因此應(yīng)當(dāng)收取占道經(jīng)營費(fèi)，這也是一種錯(cuò)誤的理解和做法。

占道經(jīng)營，一般意義上來講是指流動(dòng)設(shè)攤行為，即攤販占用城市道路、廣場、公園等公共空間，進(jìn)行擺攤銷售或者流動(dòng)銷售的行為。對流動(dòng)設(shè)攤進(jìn)行管理的法律依據(jù)主要有兩個(gè)層次，行政法規(guī)層面是國務(wù)院出臺的《無證無照經(jīng)營查處辦法》；地方性法規(guī)層面是地方關(guān)于市容環(huán)境衛(wèi)生管理的規(guī)定，比如有地方性法規(guī)規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得擅自占用城市道路、人行過街橋、人行地下過街通道及其他公共場所堆物堆料、擺攤設(shè)點(diǎn)，影響市容環(huán)境衛(wèi)生。上述規(guī)定均未提及對共享單車收取占道經(jīng)營費(fèi)。

行政收費(fèi)必須依法開展，地方政府沒有法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)依據(jù)不得隨意設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目。當(dāng)前各地關(guān)于占道經(jīng)營及共享單車管理的規(guī)范性文件效力層級普遍較低，以此為依據(jù)收取占道經(jīng)營費(fèi)、公共資源占用費(fèi)、垃圾清運(yùn)費(fèi)或者以“出租城市街面道路”為名收取租金等都屬于違法行為。

共享單車用戶在道路正常騎行、在指定區(qū)域停放，屬于公共資源的合理使用，如果對共享單車開征道路占用費(fèi)，那么企業(yè)擁有的機(jī)動(dòng)車上街“跑業(yè)務(wù)”、物流公司車輛運(yùn)輸貨物、快遞小哥送快遞、外賣小哥送外賣等行為是否也屬于占道經(jīng)營？是否也要收費(fèi)？對于何為占道經(jīng)營、是否收費(fèi)，只能是由法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)作出規(guī)定，需要充分論證，不能僅靠有關(guān)部門拍腦袋決定，更不能針對共享單車企業(yè)搞選擇性執(zhí)法。

值得重視的是，地方政府對共享單車企業(yè)的收費(fèi)行為，影響的不僅僅是被收費(fèi)企業(yè)，而是對整個(gè)共享單車行業(yè)乃至廣大消費(fèi)者都會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。運(yùn)營成本是企業(yè)維持共享單車正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵考量，政府對共享單車收費(fèi)將抬高行業(yè)運(yùn)行成本、推高租賃價(jià)格，最終將是消費(fèi)者“默默扛下所有”。共享單車的受眾主要是年輕人群和城市工薪階層，民生無小事，對人民群眾生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接影響的收費(fèi)行為，要于法有據(jù)，要慎之又慎。

五、對共享單車應(yīng)該如何管理？

共享單車是在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)背景下成長起來的新業(yè)態(tài)，如何做到依法治理、科學(xué)管理，對地方政府的治理能力和水平提出了較大考驗(yàn)。地方政府可以通過制度創(chuàng)新與技術(shù)賦能，持續(xù)提升共享出行安全、便利水平，為城市綠色交通發(fā)展提供更智慧的解決方案。

首先，地方政府可以綜合考慮居民出行需求、城市空間容量、經(jīng)營主體服務(wù)能力和水平等當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，決定是否對共享單車實(shí)施總量控制。實(shí)行總量控制的，共享單車投放上限的設(shè)置依據(jù)應(yīng)符合《行政許可法》規(guī)定的法律位階要求，可以是地方性法規(guī)，也可以是地方政府規(guī)章。

其次，地方政府如果對共享單車實(shí)施數(shù)量管控，可以積極運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升共享單車運(yùn)營監(jiān)管的智慧化水平，依法依規(guī)對企業(yè)運(yùn)營服務(wù)能力、實(shí)際運(yùn)營狀況等展開動(dòng)態(tài)監(jiān)測，依據(jù)監(jiān)測結(jié)果對不同企業(yè)投放份額分配實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免形成少數(shù)特定企業(yè)長期壟斷局面。

最后，對于共享單車停放問題，以及所伴隨的騎行安全、電池安全等其他問題，地方政府都可以通過積極引導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多元共治模式實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性解決。例如，可以在地鐵站口、公交換乘車站、火車站、商業(yè)區(qū)等人流密集區(qū)域精準(zhǔn)規(guī)劃非機(jī)動(dòng)車停車區(qū)域；通過地方立法、行政協(xié)議等多種手段，壓實(shí)企業(yè)運(yùn)維責(zé)任，要求企業(yè)達(dá)到共享單車安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、采用高精度衛(wèi)星定位、電子圍欄等技術(shù)更加精細(xì)化管理車輛、對停放失序現(xiàn)象快速響應(yīng)及時(shí)清運(yùn)等。

（作者：北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會理事 王靜）